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【摘 要】 为了维护公众环境利益，推动新农村以及美丽乡村建设，政府在农村水污染治理中应承担综合决策、严格执法、有效监管以及高效处理水污染等责任。研究发现，农村水污染治理中政府责任的缺失主要表现在决策失误、执法不严、监管失效以及水污染处理低效等方面。究其原因，主要是由于政府环境治理理念落后、缺乏对环境执法的有效监督、环境监管队伍数量和质量不足，以及农村水污染处理基础设施和设备匮乏。因此，必须完善政府责任法制、健全环境执法监督机制，提高环境监管队伍数量与质量，加大对农村水污染处理基础设施设备的投入，以确保农村水污染治理中政府责任的实现。
【关键词】 农村水污染 治理 政府责任
一、引言
随着新农村以及美丽乡村建设的推进，党和国家积极推进各项政策，我国农村面貌变化显著。近年来，我国农村经济、文化、教育等方面都有了长足发展，农村居民的物质生活水平不断上升，精神生活也日渐丰富。
在经济发展的同时，各种农村环境问题也渐渐进入人们的视野。过去一段时间粗放型为主的经济增长模式给生态环境造成极大压力，固体废弃物污染、水体污染等问题突出。在农村环境问题中，水污染尤为严重，已经严重影响农民生产和生活的各个方面。研究发现农村水污染主要源于以下几方面：首先，企业污染。为了推动农村经济发展，一些企业开始向城镇和乡村转移，但是农村基础设施薄弱，污水处理技术水平低，造成农村水体污染。其次，生产污染。主要是指农民在日常生产过程中由于农林牧渔等活动所带来的污染，例如农药化肥、养殖业污水等对水体的污染。最后，生活污染。主要是指农民日常生活所产生的各种垃圾、废弃物等对农村水体造成的污染。近年来，我国农村水污染日趋严重，对农民生产生活造成极大负面影响，严重阻碍农民生活质量与幸福感的提升。建设美丽乡村，农村水污染治理刻不容缓。
解决农村水污染问题，不仅需要企业以及公众发挥社会作用，更需要政府承担起治理责任。根据《中华人民共和国环境保护法》第六条的规定，各级地方政府要对其辖区内的环境质量承担责任，而根据第《中华人民共和国环境保护法》二十八条，各级地方政府的环境责任具体包括环境保护的目标及治理任务、环境质量等方面。
综上所述，面对农村水污染的严重现状以及法律法规提出的要求，政府应该承担起农村水污染的治理责任，厘清政府在农村水污染治理中的环境责任及其实现机制，切实解决农村水污染问题，推进美丽乡村建设。
二、现有研究综述
农村水污染治理的国内研究主要有以下几方面：
一是治理主体层面：杨晓婉（2018）认为在农村水污染治理中，公众参与尤为关键，要强化农村生态环境中的公众参与，以提高治理质量[1]。付文凤，姜海等（2018）也强调了农户参与在农村水污染治理中的作用，认为必须采取措施保障农村居民在农村水污染治理中的主体地位[2]。刘文娟（2017）认为农村水污染治理存在治理主体角色认识不清的缺陷，必须形成政府、社会及农民等各方主体的良性互动[3]。周婵（2018）提出在水污染治理中政府要对自身定位加以明确，尽力扮演好环境保护与管理中的组织者和领导者的角色[4]。
二是治理政策层面：童志锋（2016）提出农村水污染治理可以从政策支持、政策参与、政策创新等方面进行政策优化[5]。何云，胡啸等（2015）从推进水生态环保建设、完善机制，规范水污染防治体系、因地制宜，合理选择农村污水治理技术工艺等方面提出了政策建议[6]。蔡鲁祥（2015）从提高污水处理的意识、 完善农村管理机制、完善农村环境保护法律法规、加强技术创新等方面提出政策建议[7]。刘帅（2015）认为解决农村水污染问题必须引进先进技术、合理种植、完善农村公共设施建设、提高农民环保意识[8]。
三是立法层面：尉琳（2016）提出解决农村水污染问题，应基于公平视角健全法律制度和监管机制，强化执法，完善信息公开制度与公众参与机制[9]。林龙（2015）认为保护农村水环境，应当转变立法理念，并从防治机制，完善相关防治规定，以及农民的环境知情权等方面提出建议[10]。王心怡（2016）指出我国农村水环境污染存在立法滞后问题，并提出要转变立法理念[11]。
综合上述研究成果可知，目前对于我国农村水污染治理的研究，在治理主体、治理政策以及立法层面方面已经取得了一定的成果。但是当前的绝大部分研究更多的是将政府作为一个简单的整体，极少将目光投射于政府本身，将其放到一个治理主体的位置进行分解式的研究，更缺乏对政府在农村水污染治理中的责任的解析和讨论。
三、农村水污染治理政府责任解析
学者们在界定政府责任市都特别强调政府的回应性[12]。政府环境责任是指政府为维护社会公共利益，回应公民环境诉求，有对环境资源与利益关系进行协调与配置的责任。
在农村水污染治理从本质上说也是对农村水资源以及不同的环境利益关系进行协调与配置的过程，也是政府承担责任，回应公民诉求，维护公共利益的过程。随着农村水污染日益严重，政府责任日益凸显。农村水污染治理是实现新农村以及美丽乡村建设，实现中国梦的社会诉求。由于政府在公共权力、资金、技术、人才等方面具有优势并居于主导地位，因而政府在农村水污染治理中也应是环境责任的主要承担者。
因此，农村水污染治理中的政府责任，是指政府及相关部门利用自身在公共权力、资金、技术等方面的优势和主导地位，积极回应公民合理诉求，通过制定政策，治理农村水污染问题，以提高农村环境质量，推进新农村和美丽乡村建设。
在农村水污染治理中，政府起着最主要的作用，也承担着最为主要的责任。农村水污染治理中的政府责任则主要是指政府在农村水污染治理过程中进行综合决策、严格执法、有效监管以及对污染进行高效处理。综合决策要求政府在治理農村水污染的过程中坚定环保立场，平衡经济利益与环境利益，作出既不损害环境利益又符合经济效益的决策，不能以牺牲环境为代价换取经济利益。严格执法要求政府在农村水污染治理过程中严格依法对各种违法违规的行为进行惩处。有效监管则要求政府对企业以及农民生产生活方面的违法排污行为进行严格监督与精细监测。高效处理则要求政府在发现违法排污后，及时有效地采取应对措施，改善或者消除对水的污染。 四、农村水污染治理中政府责任缺失表现
（一）政府决策失误
行政主体行使国家管理职能的核心与关键是政府决策，政府决策也是政府平衡经济利益与环境利益，从源头防治农村水污染的有效措施。政府在农村水污染治理中决策失误是指政府在农村水污染治理的过程中，在权衡经济利益与环境利益时过分看重经济利益而牺牲环境利益。具体表现可以归结为以下两方面：一是政府主动实施错误决策。政府为推进农村经济发展，在引进企业，以及推广养殖业等过程中，忽视可能给农村水资源造成的污染和破坏。地方政府和相关部门在进行决策的过程中可能因为农村经济发展利益而失去理性，作出不利于农村水环境保护的决策。一些地方政府为了推动农村经济发展，滥用决策权力，引进一些高污染企业，导致对农村水资源造成严重污染和破坏。二是迫于压力实施错误决策。环保人事权在地方，但是地方政府和环保部门在具体行使职权的过程中却经常处于尴尬地位：一方面是农村环保要求，另一方面则是上级政府对于“发展大局”的要求。因此，许多地方政府及其公职人员基于政治利益的考虑，忽视企业等主体可能会对环境造成的破坏，以实现私利以及集体利益。
在农村水污染治理的过程中，政府要承担综合决策的责任。但是实践中地方政府和环保部门却经常基于私利或迫于压力进行错误决策，导致对农村水资源造成污染和破坏。政府决策失误是政府在农村水污染治理中责任缺失的表现，并对水污染治理造成严重负面影响。政府应采取措施，承担起在农村水污染治理中的综合决策责任，从“源头”防治农村水污染。
（二）政府执法不严
严格执法，是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的基本要求。同样地，严格执法对农村水污染治理至关重要。根据我国環境保护法的相关规定，对于本行政区域内的环境违法问题，地方政府及相关部门可以进行行政处罚并对环境纠纷进行调解。因此，在农村水污染治理过程中，政府及环保部门承担着严格执法的责任。但是在实际农村水污染治理中，地方政府以及环保部门却存在执法不严的现象。实践中，以调代罚、以费代罚现象十分严重。如果按照正常的行政处罚程序，地方政府以及环保部门可能面对漫长而繁琐的行政处罚流程。因而一些地方政府以及基层环保执法人员加快行政处罚流程，放弃了对违法排污主体行使行政处罚权。这种行为从表面上看，地方政府以及基层环保部门提高了环境执法以及农村水污染问题的处理效率，同时，地方政府及环保部门也通过收取排污费增加了收入，但实际上农村水污染问题并未得到解决，并且还损害了地方政府以及环保部门的形象。
在农村水污染治理中，政府必须承担严格执法的责任。只有严格执法，才能提高违法排污主体的违法成本，迫使其减少违法排污行为，从而从“源头”治理农村水污染。但是实践中政府及环保部门执法不严，是政府在农村水污染治理中责任缺失的具体表现。政府应承担其严格执法的责任，增加违法排污成本，以治理农村水污染。
（三）政府监管失效
环境监管是指通过对影响环境的各种物质的含量以及排放量进行监测，并跟踪环境质量的变化，是环境治理等工作的基础。在农村水污染治理过程中，地方政府以及环保部门必须对农村水体中的各种影响环境的物质进行监测，确定其含量与排放量，切实承担起环境监管责任，为农村水污染治理提供保障。农村水污染治理实践中，政府监管失效经常发生。监管失效具体表现在以下两方面：一是政府监管不及时。地方政府以及环保部门对其行政区域内的环境质量负责，但是却经常出现地方政府对农村水体质量下降察觉滞后的现象。因为政府及环保部门没有及时发现违法排污行为，没有及时对农村水质进行监测，导致农村水污染问题被发现时已经非常严重，治理成本高昂。二是检测结果可靠性低。具体是指地方政府与环保部门对农村水质检测的结果和结论可能不精确、不准确，甚至出现严重失误。对农村水质检测结果不可靠，通常导致已经发生的水污染问题被忽视，到发现时已经对农村水资源造成严重污染。
在农村水污染治理过程中，政府必须承担有效监管的责任。农村水污染治理实践中政府监管不及时、水质检测结果可靠性低，增加了农村水污染治理成本，表明政府监管责任缺失。政府应对农村水体及时监管、精确检测，降低农村水污染治理成本。
（四）政府水污染处理低效
水污染处理是指通过采取措施，对水的污染进行改善和消除的过程。在农村水污染问题发生后，仅靠农民和企业难以解决问题，政府在农村水污染治理中居于主导地位，应承担水污染高效处理的责任。在农村水污染治理过程中，对水的污染进行高效处理是“事后”责任。对于水污染处理，其最理想的效果是在发现之后及时采取措施并立竿见影，使水污染得到及时改善和消除。然而实践中，农村水污染问题发生后政府水污染处理效率却不理想。面对发现较早，程度较轻、比较简单的农村水污染问题，政府及环保部门可能还能够及时有效处理。然而，当面临的水污染问题比较严重和复杂是，政府和环保部门虽然制定和实施了一系列措施，却没有达到改善和消除水污染的效果。更甚者，由于前期治理低效甚至无效，导致水污染问题进一步蔓延，对农村水体造成更严重的破坏。
水污染高效处理是治理农村水污染的必然诉求。政府对农村水污染处理的低效甚至无效，是政府责任缺失的具体表现。政府应切实承担责任，对水污染进行高效处理，以改善或消除水污染。
五、农村水污染治理中政府责任缺失原因
（一）政府在农村水污染治理方面理念落后
农村水污染问题关系到农民生产和生活的各个方面，其重要性、严重性以及复杂性都要求政府在农村水污染治理过程中要坚持“预防为主、防治结合”的原则，尽量从源头防范农村水污染的发生。但是在实践中，许多地方政府却依然奉行“先污染，后治理”的老路。一些地方政府不能协调好经济利益与环境效益之间的关系，使农村水污染治理陷入困境。其次，一些地方政府环境责任意识不强，面追求农村经济发展，大兴地方保护主义，对一些高污染企业降低准入门槛，甚至在监管和执法过程中忽视其对农村水资源的污染。由于地方政府在农村水污染治理方面的理念落后以及责任意识缺乏，导致政府在综合决策过程中决策失误，对农村水污染治理造成严重的负面影响。 （二）缺乏对政府执法的有效监督
在我国现有的行政体制内，政府部门既制定环境保护规章制度，又具体进行环境执法，承担环境保护责任，进行环保追责[13]。在农村水污染治理中，政府及环保部门拥有行政执法裁量权。农村水污染治理实践中，一些地方政府利用行政执法裁量权，在执法过程中软化执法，以调代罚、以费代罚，看似实现了政府与违法排污主体的“双赢”，实则是以牺牲环境为代价换取执法效率。由于缺乏对政府执法的有效监督，政府及环保部门在农村水污染治理中滥用行政执法裁量权，导致农村水污染治理陷入困境。
（三）政府环境监管队伍数量与质量不足
政府在公共权力、资源、人才等方面的主导地位和优势决定了政府在农村水污染治理中承担主要责任。地方政府和环保部门在农村水污染治理中要承担监管责任。实践中，地方政府和环保部门在农村水污染治理中监管不及时以及检测结果不可靠等现象频繁发生，其原因在于政府环境监管队伍数量与质量不足。首先，政府环境监管队伍数量不足，导致政府在农村水污染监管方面人手匮乏。地方政府及基层环保部门要对其整个行政区域内的环境质量负责，监管范围广，工作量大，监管过程又比较繁琐。在环境监管队伍质量有限的情况下，政府难免厚此薄彼，对一些农村水污染问题监管不及时。其次，政府环境监管队伍素质不足致使地方政府和环保部门在农村水质检测结果和结论不可靠，甚至出现严重失误。地方政府以及环保部门人员大都是经由普通公务员考试选拔而来，面对环境检测等技术性要求和专业知识要求较高的工作，其难免有心无力。
（四）农村水污染处理基础设施与设备匮乏
农村水污染处理，需要采取措施对水的污染进行改善或消除，主要是通过各种污水处理设施和设备对遭受污染的水体进行净化。实践中，地方政府及环保部门在发现农村水污染问题后，大都立即集思广益，采取应对措施，但是治污却常常达不到预期效果。究其原因，主要是农村水污染处理基础设施与设备匮乏。污水处理基础设施与设备，在农村水污染治理中十分关键。相關调查研究发现，近年来农村水污染处理成效显著的地区的大都具备较高水平的污水处理基础设施与设备。当下，大多数农村地区缺乏污水处理厂、排污管道以及其他污水处理基础设施和设备。农村水污染问题发生后，地方政府和环保部门可能在第一时间制定和实施了正确的策略，但是由于农村水污染处理基础设施和设备匮乏，策略得不到有效实施，致使水污染得不到改善甚至进一步恶化。
六、农村水污染治理中的政府责任实现路径
（一）完善政府责任法制，强化政府环境法治理念
完善农村水污染治理中的政府责任，必须加强法制建设，通过立法措施强化政府在农村水污染治理中的责任意识。在农村水污染治理中，地方政府与环保部门经常面临经济利益与环境利益的权衡，基于私利或政治利益，政府经常作出错误决策。因此，一方面，必须以立法形式强化环境法治理念，在农村发展中以生态效益为重，合理合法引进企业，推动农村种植业、畜牧业等的发展。另一方面，必须在环境立法中强化政府的责任意识。通过环境立法明确规定政府的环境责任，使政府在农村水污染治理综合决策时，合理分配资源，按照绿色发展理念进行综合决策，在发展农村经济中自觉保护农村环境。
（二）健全政府环境执法监督机制
制约行政执法裁量权，使政府严格执法，完善政府责任，必须健全政府执法监督机制，建立完善的内外监督网络。一方面可以利用内部主体的便利条件建立起严密的内部监督机制，打通内部监督路径，拓宽监督渠道，保障内部监督主体的利益，完善内部监督。另一方面，外部监督者与被监督者之间的利益关系相对较弱，加强外部监督可以与内部监督互补。具体来说可以通过自媒体加强线上监督，同时加强对监督权利与义务的宣传，使公众以及社会组织自觉行使监督权，达到加强外部监督的目的。
（三）提高政府环境监管队伍数量与质量
提高政府环境监管时效性与政府环境检测可靠性，必须提高政府环境监管数量与质量。首先，必须加大人才引进力度。政府及环保部门在人数量与质量方面的缺陷，导致政府在农村水污染治理中监管失效。必须加大人才引进力度，从工资、奖金、晋升等方面建立人才激励制度，吸引环保监管人才。其次，改进人才选拔制度。地方政府及环保部门可以增加选拔程序，专门针对人才的专业性进行考核。最后，加强对现有环境监管队伍的教育培训。通过对现有环境监管队伍进行有针对性的教育培训，提高其环境监管以及检测技术能力与水平。
（四）加大农村水污染处理基础设施设备投入
当下许多农村地区水污染处理基础设施和设备匮乏，导致政府水污染处理效率低下，农村水污染治理常常陷入困境。因此，必须加大对农村水污染处理基础设施设备的投入力度。首先，加大政府投入力度。政府在资金方面的优势决定了政府在基础设施投入方面应承担主要责任。政府可以通过增加财政资金投入，完善农村水污染处理基础设施和设备。其次，引进社会资本。政府可以在农村水污染治理中实施PPP模式，引入社会资本参与农村水污染治理，增加对农村水污染处理基础设施设备的投资，解决农村水污染处理基础设施和设备匮乏等问题。
【参考文献】
[1] 杨晓婉.农村水污染治理中的公众参与[J].农业经济，2018（6）：37-38.
[2] 付文凤，姜海，房娟娟.农村水污染治理的农户参与意愿及其影响因素分析[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018，18（4）：119-126
[3] 刘文娟. 农村水污染治理存在的问题及对策探究[D].湖南师范大学，2017.
[4] 周婵. 水污染治理中地方政府责任研究[D].上海师范大学，2018.
[5] 童志锋.中国农村水污染防治政策的发展与挑战[J].南京工业大学学报（社会科学版），2016，15（1）：89-96.
[6] 何云，胡啸，王军，徐慧娟.山东省农村水污染现状及治理对策[J].中国人口·资源与环境，2015，25（S1）：221-223.
[7] 蔡鲁祥.我国农村生活污水治理长效机制研究[J].农业经济，2015（5）：55-56.
[8] 刘帅.吉林省长春市农业水污染问题研究[D].吉林大学，2015.
[9] 尉琳.我国农村水环境保护危机与法律纾解——以西北地区为视角[J].改革与战略，2016，32（4）：18-22.
[10] 林龙.论《水污染防治法》在农村水污染防治方面的不足与完善[J].农业经济，2015（5）：52-54.
[11] 王心怡. 我国农村水环境污染治理的法律研究[D].南昌大学，2016.
[12] 苗雨. 论我国政府责任实现的法制困境与出路[D].山东大学，2012.
[13] 朱艳丽.西部环境治理中政府责任的法律规制[J].甘肃社会科学，2017（6）：155-159.
作者简介：朱花（1994-），女，汉族，湖南娄底人，湖南大学法学院公共管理 硕士生研究生。
【关键词】 农村水污染 治理 政府责任
一、引言
随着新农村以及美丽乡村建设的推进，党和国家积极推进各项政策，我国农村面貌变化显著。近年来，我国农村经济、文化、教育等方面都有了长足发展，农村居民的物质生活水平不断上升，精神生活也日渐丰富。
在经济发展的同时，各种农村环境问题也渐渐进入人们的视野。过去一段时间粗放型为主的经济增长模式给生态环境造成极大压力，固体废弃物污染、水体污染等问题突出。在农村环境问题中，水污染尤为严重，已经严重影响农民生产和生活的各个方面。研究发现农村水污染主要源于以下几方面：首先，企业污染。为了推动农村经济发展，一些企业开始向城镇和乡村转移，但是农村基础设施薄弱，污水处理技术水平低，造成农村水体污染。其次，生产污染。主要是指农民在日常生产过程中由于农林牧渔等活动所带来的污染，例如农药化肥、养殖业污水等对水体的污染。最后，生活污染。主要是指农民日常生活所产生的各种垃圾、废弃物等对农村水体造成的污染。近年来，我国农村水污染日趋严重，对农民生产生活造成极大负面影响，严重阻碍农民生活质量与幸福感的提升。建设美丽乡村，农村水污染治理刻不容缓。
解决农村水污染问题，不仅需要企业以及公众发挥社会作用，更需要政府承担起治理责任。根据《中华人民共和国环境保护法》第六条的规定，各级地方政府要对其辖区内的环境质量承担责任，而根据第《中华人民共和国环境保护法》二十八条，各级地方政府的环境责任具体包括环境保护的目标及治理任务、环境质量等方面。
综上所述，面对农村水污染的严重现状以及法律法规提出的要求，政府应该承担起农村水污染的治理责任，厘清政府在农村水污染治理中的环境责任及其实现机制，切实解决农村水污染问题，推进美丽乡村建设。
二、现有研究综述
农村水污染治理的国内研究主要有以下几方面：
一是治理主体层面：杨晓婉（2018）认为在农村水污染治理中，公众参与尤为关键，要强化农村生态环境中的公众参与，以提高治理质量[1]。付文凤，姜海等（2018）也强调了农户参与在农村水污染治理中的作用，认为必须采取措施保障农村居民在农村水污染治理中的主体地位[2]。刘文娟（2017）认为农村水污染治理存在治理主体角色认识不清的缺陷，必须形成政府、社会及农民等各方主体的良性互动[3]。周婵（2018）提出在水污染治理中政府要对自身定位加以明确，尽力扮演好环境保护与管理中的组织者和领导者的角色[4]。
二是治理政策层面：童志锋（2016）提出农村水污染治理可以从政策支持、政策参与、政策创新等方面进行政策优化[5]。何云，胡啸等（2015）从推进水生态环保建设、完善机制，规范水污染防治体系、因地制宜，合理选择农村污水治理技术工艺等方面提出了政策建议[6]。蔡鲁祥（2015）从提高污水处理的意识、 完善农村管理机制、完善农村环境保护法律法规、加强技术创新等方面提出政策建议[7]。刘帅（2015）认为解决农村水污染问题必须引进先进技术、合理种植、完善农村公共设施建设、提高农民环保意识[8]。
三是立法层面：尉琳（2016）提出解决农村水污染问题，应基于公平视角健全法律制度和监管机制，强化执法，完善信息公开制度与公众参与机制[9]。林龙（2015）认为保护农村水环境，应当转变立法理念，并从防治机制，完善相关防治规定，以及农民的环境知情权等方面提出建议[10]。王心怡（2016）指出我国农村水环境污染存在立法滞后问题，并提出要转变立法理念[11]。
综合上述研究成果可知，目前对于我国农村水污染治理的研究，在治理主体、治理政策以及立法层面方面已经取得了一定的成果。但是当前的绝大部分研究更多的是将政府作为一个简单的整体，极少将目光投射于政府本身，将其放到一个治理主体的位置进行分解式的研究，更缺乏对政府在农村水污染治理中的责任的解析和讨论。
三、农村水污染治理政府责任解析
学者们在界定政府责任市都特别强调政府的回应性[12]。政府环境责任是指政府为维护社会公共利益，回应公民环境诉求，有对环境资源与利益关系进行协调与配置的责任。
在农村水污染治理从本质上说也是对农村水资源以及不同的环境利益关系进行协调与配置的过程，也是政府承担责任，回应公民诉求，维护公共利益的过程。随着农村水污染日益严重，政府责任日益凸显。农村水污染治理是实现新农村以及美丽乡村建设，实现中国梦的社会诉求。由于政府在公共权力、资金、技术、人才等方面具有优势并居于主导地位，因而政府在农村水污染治理中也应是环境责任的主要承担者。
因此，农村水污染治理中的政府责任，是指政府及相关部门利用自身在公共权力、资金、技术等方面的优势和主导地位，积极回应公民合理诉求，通过制定政策，治理农村水污染问题，以提高农村环境质量，推进新农村和美丽乡村建设。
在农村水污染治理中，政府起着最主要的作用，也承担着最为主要的责任。农村水污染治理中的政府责任则主要是指政府在农村水污染治理过程中进行综合决策、严格执法、有效监管以及对污染进行高效处理。综合决策要求政府在治理農村水污染的过程中坚定环保立场，平衡经济利益与环境利益，作出既不损害环境利益又符合经济效益的决策，不能以牺牲环境为代价换取经济利益。严格执法要求政府在农村水污染治理过程中严格依法对各种违法违规的行为进行惩处。有效监管则要求政府对企业以及农民生产生活方面的违法排污行为进行严格监督与精细监测。高效处理则要求政府在发现违法排污后，及时有效地采取应对措施，改善或者消除对水的污染。 四、农村水污染治理中政府责任缺失表现
（一）政府决策失误
行政主体行使国家管理职能的核心与关键是政府决策，政府决策也是政府平衡经济利益与环境利益，从源头防治农村水污染的有效措施。政府在农村水污染治理中决策失误是指政府在农村水污染治理的过程中，在权衡经济利益与环境利益时过分看重经济利益而牺牲环境利益。具体表现可以归结为以下两方面：一是政府主动实施错误决策。政府为推进农村经济发展，在引进企业，以及推广养殖业等过程中，忽视可能给农村水资源造成的污染和破坏。地方政府和相关部门在进行决策的过程中可能因为农村经济发展利益而失去理性，作出不利于农村水环境保护的决策。一些地方政府为了推动农村经济发展，滥用决策权力，引进一些高污染企业，导致对农村水资源造成严重污染和破坏。二是迫于压力实施错误决策。环保人事权在地方，但是地方政府和环保部门在具体行使职权的过程中却经常处于尴尬地位：一方面是农村环保要求，另一方面则是上级政府对于“发展大局”的要求。因此，许多地方政府及其公职人员基于政治利益的考虑，忽视企业等主体可能会对环境造成的破坏，以实现私利以及集体利益。
在农村水污染治理的过程中，政府要承担综合决策的责任。但是实践中地方政府和环保部门却经常基于私利或迫于压力进行错误决策，导致对农村水资源造成污染和破坏。政府决策失误是政府在农村水污染治理中责任缺失的表现，并对水污染治理造成严重负面影响。政府应采取措施，承担起在农村水污染治理中的综合决策责任，从“源头”防治农村水污染。
（二）政府执法不严
严格执法，是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的基本要求。同样地，严格执法对农村水污染治理至关重要。根据我国環境保护法的相关规定，对于本行政区域内的环境违法问题，地方政府及相关部门可以进行行政处罚并对环境纠纷进行调解。因此，在农村水污染治理过程中，政府及环保部门承担着严格执法的责任。但是在实际农村水污染治理中，地方政府以及环保部门却存在执法不严的现象。实践中，以调代罚、以费代罚现象十分严重。如果按照正常的行政处罚程序，地方政府以及环保部门可能面对漫长而繁琐的行政处罚流程。因而一些地方政府以及基层环保执法人员加快行政处罚流程，放弃了对违法排污主体行使行政处罚权。这种行为从表面上看，地方政府以及基层环保部门提高了环境执法以及农村水污染问题的处理效率，同时，地方政府及环保部门也通过收取排污费增加了收入，但实际上农村水污染问题并未得到解决，并且还损害了地方政府以及环保部门的形象。
在农村水污染治理中，政府必须承担严格执法的责任。只有严格执法，才能提高违法排污主体的违法成本，迫使其减少违法排污行为，从而从“源头”治理农村水污染。但是实践中政府及环保部门执法不严，是政府在农村水污染治理中责任缺失的具体表现。政府应承担其严格执法的责任，增加违法排污成本，以治理农村水污染。
（三）政府监管失效
环境监管是指通过对影响环境的各种物质的含量以及排放量进行监测，并跟踪环境质量的变化，是环境治理等工作的基础。在农村水污染治理过程中，地方政府以及环保部门必须对农村水体中的各种影响环境的物质进行监测，确定其含量与排放量，切实承担起环境监管责任，为农村水污染治理提供保障。农村水污染治理实践中，政府监管失效经常发生。监管失效具体表现在以下两方面：一是政府监管不及时。地方政府以及环保部门对其行政区域内的环境质量负责，但是却经常出现地方政府对农村水体质量下降察觉滞后的现象。因为政府及环保部门没有及时发现违法排污行为，没有及时对农村水质进行监测，导致农村水污染问题被发现时已经非常严重，治理成本高昂。二是检测结果可靠性低。具体是指地方政府与环保部门对农村水质检测的结果和结论可能不精确、不准确，甚至出现严重失误。对农村水质检测结果不可靠，通常导致已经发生的水污染问题被忽视，到发现时已经对农村水资源造成严重污染。
在农村水污染治理过程中，政府必须承担有效监管的责任。农村水污染治理实践中政府监管不及时、水质检测结果可靠性低，增加了农村水污染治理成本，表明政府监管责任缺失。政府应对农村水体及时监管、精确检测，降低农村水污染治理成本。
（四）政府水污染处理低效
水污染处理是指通过采取措施，对水的污染进行改善和消除的过程。在农村水污染问题发生后，仅靠农民和企业难以解决问题，政府在农村水污染治理中居于主导地位，应承担水污染高效处理的责任。在农村水污染治理过程中，对水的污染进行高效处理是“事后”责任。对于水污染处理，其最理想的效果是在发现之后及时采取措施并立竿见影，使水污染得到及时改善和消除。然而实践中，农村水污染问题发生后政府水污染处理效率却不理想。面对发现较早，程度较轻、比较简单的农村水污染问题，政府及环保部门可能还能够及时有效处理。然而，当面临的水污染问题比较严重和复杂是，政府和环保部门虽然制定和实施了一系列措施，却没有达到改善和消除水污染的效果。更甚者，由于前期治理低效甚至无效，导致水污染问题进一步蔓延，对农村水体造成更严重的破坏。
水污染高效处理是治理农村水污染的必然诉求。政府对农村水污染处理的低效甚至无效，是政府责任缺失的具体表现。政府应切实承担责任，对水污染进行高效处理，以改善或消除水污染。
五、农村水污染治理中政府责任缺失原因
（一）政府在农村水污染治理方面理念落后
农村水污染问题关系到农民生产和生活的各个方面，其重要性、严重性以及复杂性都要求政府在农村水污染治理过程中要坚持“预防为主、防治结合”的原则，尽量从源头防范农村水污染的发生。但是在实践中，许多地方政府却依然奉行“先污染，后治理”的老路。一些地方政府不能协调好经济利益与环境效益之间的关系，使农村水污染治理陷入困境。其次，一些地方政府环境责任意识不强，面追求农村经济发展，大兴地方保护主义，对一些高污染企业降低准入门槛，甚至在监管和执法过程中忽视其对农村水资源的污染。由于地方政府在农村水污染治理方面的理念落后以及责任意识缺乏，导致政府在综合决策过程中决策失误，对农村水污染治理造成严重的负面影响。 （二）缺乏对政府执法的有效监督
在我国现有的行政体制内，政府部门既制定环境保护规章制度，又具体进行环境执法，承担环境保护责任，进行环保追责[13]。在农村水污染治理中，政府及环保部门拥有行政执法裁量权。农村水污染治理实践中，一些地方政府利用行政执法裁量权，在执法过程中软化执法，以调代罚、以费代罚，看似实现了政府与违法排污主体的“双赢”，实则是以牺牲环境为代价换取执法效率。由于缺乏对政府执法的有效监督，政府及环保部门在农村水污染治理中滥用行政执法裁量权，导致农村水污染治理陷入困境。
（三）政府环境监管队伍数量与质量不足
政府在公共权力、资源、人才等方面的主导地位和优势决定了政府在农村水污染治理中承担主要责任。地方政府和环保部门在农村水污染治理中要承担监管责任。实践中，地方政府和环保部门在农村水污染治理中监管不及时以及检测结果不可靠等现象频繁发生，其原因在于政府环境监管队伍数量与质量不足。首先，政府环境监管队伍数量不足，导致政府在农村水污染监管方面人手匮乏。地方政府及基层环保部门要对其整个行政区域内的环境质量负责，监管范围广，工作量大，监管过程又比较繁琐。在环境监管队伍质量有限的情况下，政府难免厚此薄彼，对一些农村水污染问题监管不及时。其次，政府环境监管队伍素质不足致使地方政府和环保部门在农村水质检测结果和结论不可靠，甚至出现严重失误。地方政府以及环保部门人员大都是经由普通公务员考试选拔而来，面对环境检测等技术性要求和专业知识要求较高的工作，其难免有心无力。
（四）农村水污染处理基础设施与设备匮乏
农村水污染处理，需要采取措施对水的污染进行改善或消除，主要是通过各种污水处理设施和设备对遭受污染的水体进行净化。实践中，地方政府及环保部门在发现农村水污染问题后，大都立即集思广益，采取应对措施，但是治污却常常达不到预期效果。究其原因，主要是农村水污染处理基础设施与设备匮乏。污水处理基础设施与设备，在农村水污染治理中十分关键。相關调查研究发现，近年来农村水污染处理成效显著的地区的大都具备较高水平的污水处理基础设施与设备。当下，大多数农村地区缺乏污水处理厂、排污管道以及其他污水处理基础设施和设备。农村水污染问题发生后，地方政府和环保部门可能在第一时间制定和实施了正确的策略，但是由于农村水污染处理基础设施和设备匮乏，策略得不到有效实施，致使水污染得不到改善甚至进一步恶化。
六、农村水污染治理中的政府责任实现路径
（一）完善政府责任法制，强化政府环境法治理念
完善农村水污染治理中的政府责任，必须加强法制建设，通过立法措施强化政府在农村水污染治理中的责任意识。在农村水污染治理中，地方政府与环保部门经常面临经济利益与环境利益的权衡，基于私利或政治利益，政府经常作出错误决策。因此，一方面，必须以立法形式强化环境法治理念，在农村发展中以生态效益为重，合理合法引进企业，推动农村种植业、畜牧业等的发展。另一方面，必须在环境立法中强化政府的责任意识。通过环境立法明确规定政府的环境责任，使政府在农村水污染治理综合决策时，合理分配资源，按照绿色发展理念进行综合决策，在发展农村经济中自觉保护农村环境。
（二）健全政府环境执法监督机制
制约行政执法裁量权，使政府严格执法，完善政府责任，必须健全政府执法监督机制，建立完善的内外监督网络。一方面可以利用内部主体的便利条件建立起严密的内部监督机制，打通内部监督路径，拓宽监督渠道，保障内部监督主体的利益，完善内部监督。另一方面，外部监督者与被监督者之间的利益关系相对较弱，加强外部监督可以与内部监督互补。具体来说可以通过自媒体加强线上监督，同时加强对监督权利与义务的宣传，使公众以及社会组织自觉行使监督权，达到加强外部监督的目的。
（三）提高政府环境监管队伍数量与质量
提高政府环境监管时效性与政府环境检测可靠性，必须提高政府环境监管数量与质量。首先，必须加大人才引进力度。政府及环保部门在人数量与质量方面的缺陷，导致政府在农村水污染治理中监管失效。必须加大人才引进力度，从工资、奖金、晋升等方面建立人才激励制度，吸引环保监管人才。其次，改进人才选拔制度。地方政府及环保部门可以增加选拔程序，专门针对人才的专业性进行考核。最后，加强对现有环境监管队伍的教育培训。通过对现有环境监管队伍进行有针对性的教育培训，提高其环境监管以及检测技术能力与水平。
（四）加大农村水污染处理基础设施设备投入
当下许多农村地区水污染处理基础设施和设备匮乏，导致政府水污染处理效率低下，农村水污染治理常常陷入困境。因此，必须加大对农村水污染处理基础设施设备的投入力度。首先，加大政府投入力度。政府在资金方面的优势决定了政府在基础设施投入方面应承担主要责任。政府可以通过增加财政资金投入，完善农村水污染处理基础设施和设备。其次，引进社会资本。政府可以在农村水污染治理中实施PPP模式，引入社会资本参与农村水污染治理，增加对农村水污染处理基础设施设备的投资，解决农村水污染处理基础设施和设备匮乏等问题。
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作者简介：朱花（1994-），女，汉族，湖南娄底人，湖南大学法学院公共管理 硕士生研究生。