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[摘 要]河南省作为人口大省和农业大省，既面临农村转移人口离农的压力和挑战，也积累了农村转移人口离农机制建构的经验。立足于河南省实际和经验，研究建议：从经济发展动力的角度提出产业政策作为农村人口有效离农的支撑机制；从城镇化发展促进的角度提出新城镇化作为农村人口有效离农的归宿机制；从社会发展稳定的角度提出公共服务作为农村人口有效离农的促进机制；从制度完善保障的角度提出法制建设作为农村人口有效离农的保障机制。
[关键词]农村；转移人口；离农机制；公共政策
[中图分类号]C93 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）10 — 0093 — 03
农村转移人口离农是解决“三农”问题的重要形式，也是我国实现城市化、工业化和现代农业的要求，是现阶段中国经济社会发展中的重大战略问题。它关系到广大农民增产增收、致富奔小康，关系到城乡经济的协调发展，关系到我国社会主义新农村建设，也关系到整个国家和社会的长治久安。
所谓农村转移人口是指农村人口向城市（镇）的转移，这既包括农村人口向其它相关产业系统的转移，也包括农业人口向农业系统外的其他部门和行业的转移，还包括农村人口的原有生活方式向城镇生活方式转变，它与工业化、城镇化和农业现代化紧密相联。在此，我们认为农村转移人口概念有三个重要内涵：农村、转移、方向。农村，即转移主体是在农村这一空间领域，在农业这一生产活动系统，在农民自然住宅区域；转移，即空间位置的转移，是生产生活方式的转移；方向，即转向城市（镇），转为市民化居住生产和生活，是集中化。农民的离农发展是现阶段中国普遍的经济社会现象之一，据国家统计局调查显示，2011年底仅农民工就达2.53 亿人。离农概念有广义和狭义之分，广义的“离农农民”，是指从业和收入不依赖农业的农民（户），主要包括从事非农劳动的离农务工经商农业转移劳动力、升学和参军离农人员、丧失劳动能力的农民、不能再从事农业生产的老年农民、农村五保户等；狭义“离农农民”，是指以农业生产资料（土地）从事农业生产的农户，在农业居住地生产生活，因为生产方式、生活方式改变，并且离开农村自然居民点集中进行城镇化的农民（户）。这个概念的狭义外延是指，离开农业生产方式或离开农村自然居民点而集中于城镇居住生活，二者有一个条件满足，就可以称为“离农”农民。结合当前我国农村发展的社会现实和为保证研究上所指的一致性，本文所使用的离农取其狭义之界定。
河南省是中国人口第一大省，农业人口比重大、农民人均收入低、第一产业比重高、人均耕地面积少、城镇化水平低、城乡经济差别大、农村转移人口数量大，离农压力大。改革开放以来，河南省通过农村转移人口离农的合理有序推进，促进了农村社会的小康化，加速了省域社会发展的城镇化和城市化，推动了城乡经济的协调发展和社会稳定。本研究以河南省为研究对象、立足于河南省实际，在查阅大量国内外有关文献资料和实地调研的基础上就如何推进农村转移人口离农机制构建问题进行了探讨，以期进一步丰富农村转移人口离农的理论和实践。
一、产业政策：农村转移人口离农支撑机制
产业政策（industrial policy）是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和〔1〕。产业政策的作用主要是弥补市场失灵，合理配置资源；有效提高民族产业的成长力；熨平经济震荡的幅度；不断发挥后发优势，提高产业适应能力。具体到农业产业的政策则体现为，政府为了促进农村经济的发展，实现农民增收，农业现代化，制定的相关“通知”、“决定”、“纲要”、“目录”和“规划”之类的相关文件及法律。而这些都可以作为农村转移人口离农机制构建的重要产业政策。
相关农业产业政策包括：农业产业结构、农业产业布局、农业产业组织，这是构建这一机制的重要内容。第一，农业产业政策有效调控农业结构。即调控产业与产业组织结构、产业在空间的布局结构，使农业的资源在时空区域上间得到合理配置，逐步实现农业产业结构的优化。第二，农业产业政策稳定农业长期发展。即改造农业产业结构，实现农业产业结构的优化，促进农村经济的增长。第三，农业产业政策的区域，组织，结构等政策表现为“集合”的政策。这些成才能够形成合力，发挥“集聚”效应，对农村转移人口离农起着非常重要的调控的间接效应。第四，农业产业政策可以影响供给。即通过政策杠杆有效影响部分农业相关产业的发展，以期实现完善和合理化产业结构，调节产业之间的关系，使农业产业实现供给和需求的总量、结构的平衡。
在离农转移人口进入的产业中，不同产业部门对转移劳动力的要求和标准不同。当然，即便是同一产业部门，如果要求技术标准不同，当然需求就不同。〔2〕因此一方面如果大量产业政策最终促使农村转移人口导向了第二产业，这样势必影响第三产业的发展；另一方面，当前对于高新技术产业的倚重，有一种忽视发展简单技术产业的势头，这并不能有效提高转移人口更好适应简单技术产业的能力。所以，当前河南省在加快农村转移人口离农的问题上，必须重视产业和技术差别对于吸纳农村转移人口的影响。
二、新城镇化：农村转移人口归宿机制
新城镇化的核心是人的城镇化。当前和今后一段时期，有序推进农业转移人口市民化是河南省城镇化的一项重要战略任务。针对“以农村转移人口市民化为核心，积极推动城镇化健康发展”的讨论，我们认为：河南在推进农村转移人口市民化取得了一定的经验，但还存在诸如大量转移人口尚未成为城镇居民、地方政府推进农村转移人口市民化主观意愿不强与客观财力支撑不足并存、农业转移人口诉求分化对政府履行社会管理和公共服务职责提出新挑战等不少亟待解决的问题。各级政府应坚持以人为本，以农村转移人口市民化为核心，以城镇常住人口基本公共服务全覆盖为着力点，坚持用就业转移带动人口集聚，坚持以制度创新推动农村转移人口市民化，积极推动城镇化健康发展。 （一）加强城镇化规划服务
2014年，住房城乡建设部发布了《加快城市基础设施建设推进城镇化健康发展》通知。通知指出，紧紧围绕住房和城乡建设部的中心工作，推进深化改革，以贯彻落实国务院关于加强城市基础设施建设的意见为重点，加快城市基础设施建设，促进城市基础设施转型升级，大力推进城镇节能减排，改善城镇人居生态环境，切实加强城市综合管理，预防和治理“城市病”，推进城镇化健康发展。这就为城镇化健康发展提出了要求，设立了标准。
农村转移人口离农之后，城镇能否承载和满足需求，就要求对城镇化过程中负荷更多的基础设施提供更好地规划与服务。农村转移人口离农后，新设计的城镇安置社区，更需要有良好的规划，这些都是城镇化健康发展的有效保障，更是对农村转移人口离农机制构建的必要环节。
（二）开展村庄管理，整治“空心村”用地
农村问题的重点是保护耕地资源，耕地资源的潜力重在“空心村”的整治。农村转移人口离农之后，大量自然村由于交通、自然、生活便利程度等的限制，没有人口的自然村数量出现增长趋势，这些土地如何管理、如何集约，成为城镇化健康发展的重要问题。
近年来，河南省国土资源管理部门结合全省发展的情况，有效开展了“空心村”、砖瓦窑及工矿废弃地的“三项整治”和土地开发整理工作。河南省开展“三项整治”以来已整出70万亩土地，已连续7年实现了耕地占补平衡，有力地支持了全省经济建设，使重点项目用地全部优先得到了保证。笔者调研发现，河南省邓州市全力推进“三项整治”工作，全市开展“空心村”治理的自然村落已达179个，新增耕地664.5公顷。尤其是邓州市对于在拆迁过程中的“弱势”群体的权益保障做出了有益的尝试，不仅保障了土地的整理，也保障了他们的基本权益，体现了人文关怀。市委通过积极的采取财政补助、民政扶助、信贷支持、集中建设帮扶等举措，妥善予以安置。邓州通过“保障”性整理，使土地得到了有效扩容，使城市发展空间得到保障，也体现了和谐整治。有了和谐整治，才能有效减少“空心村”治理工作的阻力和障碍，实现“空心村”治理工作的快速、整体推进〔3〕。
（三）引导教育离农农民养成健康生活方式
农村转移人口离农机制构建需要改善农村生产生活环境，培养农民科学、文明、健康的生产方式和生活习惯。农村转移人口离农，一部分成为了城镇居民或者集中在城镇长期居住，短期内他们还很难从内而外的转化，即生活方式行为习惯还无法很快养成城镇化的节奏。他们需要有引导和教育形成新的生活方式。〔4〕当然，培养了良好健康的生活方式，有利于社会和谐，有利于生产力的新解放，有利于新农村建设。因此，应以政府为主导多方协力引导离农农民重视学习，形成文明的生活方式。
三、公共服务：农村转移人口离农促进机制
农村转移人口离农机制构建离不开政府的宏观调控，这就要求政府履行社会管理和公共服务职责。政府作为社会管理的主体，社会管理职能的核心内容就是公共服务（体系）的提供，主要体现在如下几个方面：
（一）在社会保障方面提供平等待遇
随着农村城镇建设的不断推进，失地农民人数逐步增加，失地农民的社会保障问题已成为农村转移人口离农进程中亟待解决的问题。首当其冲的是，政府和两委应首先考虑征地补偿的科学规划与使用，不能只是发钱，或者办厂这么简单，应该系统考虑未来离农人口的养老，再就业，新居所等问题。另外，应该在养老医疗保障方面尽快享有和城镇居民统一的标准，尤其是伴随着近期中央关于户籍改革的契机。结合一些地方在实际工作中的经验，对“男满60周岁、女满55周岁”的整体被征地村民，可依一定标准由地方政府财政先期进行养老补助，并随着城镇居民最低生活保障标准的提高而做相应幅度的调整。让农村转移人口离农后在社会保障方面能够有所期待，能够享受和城镇居民相当的公民待遇。
（二）在就业方面不断提高就业力
注重发挥市场力量，在政府引导下，调动企业、社会和农业转移人口积极性，形成合力共同推动此项工作。为此，政府应将享受培训补贴的范围由转移前技能培训扩展到在岗技能提升培训，首先对有创新项目和创业激情的离农青年进行资金支持，给予特殊优惠政策；鼓励和要求部分农村金融机构对有农民创业构建倾斜政策；通过教育培训，不断引导离农转移人口形成新的就业观念，鼓励他们先有“活”后有“业”的新就业模式。通过多种形式的继续教育模式，提高离农人口中的“4050”人员就业力，鼓励他们从事一些城镇化必须的基础工作如：城市绿化，保洁，治安维护等工作。政府要不断完善农村转移人口就业合法权益的保护，使他们出了“力”能得到“利”，享受各种劳动者应有的保险保障；对于帮助转移人口离农的企业和个人要给予表彰和奖励。
（三）在住房保障方面让离农农民居有定所
农村转移人口离农之后，有的是失地的农村转移人口，有的是失掉居住地的农村转移人口，亦或是两者兼而有之，住房保障成为公共服务的重要方面。
在进一步巩固保障性安居工程建设成果，不断扩大保障面的同时，把解决离农农民在城镇的居住困难问题作为城镇化住房保障工作的重要内容，纳入城镇化住房保障体系统筹安排解决。对有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工逐步取消户籍限制，纳入公共租赁住房保障范围。对于失去自然居住地的转移农民应该给予集中安置集聚居住。
（四）以公共产品提供促进农村转移人口市民化
注重围绕农业转移人口改善公共服务，不断加大投入。河南省开发区、工业园区建设的公寓化管理集体宿舍和企业自建的公共租赁住房数量不断增加，条件逐步改善。在农业转移人口比较集中的社区建设综合服务中心，提供各项公共服务的咨询和相关服务，提供设备优良的阅览室、网吧、健身房等设施，有的还设有法律咨询室、人大代表工作室等。如洛阳市完善基层医疗卫生机构网络，方便流动人口就近就医；建立劳动就业管理信息系统；将农业转移人口随迁子女纳入中小学、幼儿园建设规划范围，统筹考虑建设规模。 以城镇常住人口基本公共服务全覆盖为着力点推进城镇化建设。推进城镇常住人口基本公共服务全覆盖是农业转移人口市民化的关键，应根据不同地区经济发展存在差距的客观现实，以“同地群体同覆盖，区域标准有差异”为基本公共服务方向，以存量优先为原则，重点解决已进城多年、新生代农民工基本公共服务问题，还上历史欠账，同时兼顾异地就业的城镇居民。
四、法制建设：农村转移人口保障机制
随着农村转移人口进程的加快，离农人口将更成规模的向城镇转移，或者城镇化转化，这是动力所促使的，因为其工作、居住、子女教育等将不同程度的在城市进行，他们的市民化也必将成为一种趋势。〔5〕市民的身份资格与权利资格，是农村转移人口在市民化过程中理当享有的应然权利，在均衡资源配置、创新政策制度的基础之上体现完备的市民权利，从理论与实践上通过立法、执法、司法三位一体的共同作用，实现农村转移人口应然、法定、现实权利的递进转换。
（一）相关法律制定与完善
从公平正义、劳动权益维护及身份认同等方面推进法制建设，为农村转移人口顺利转移提供法律保障。完善而有效的农民工权益保护法律、法规，政策，可以保证在城市劳动力市场的农村转移人口正常合法的权益，使农村人口转移人口和城市居民的享受同等的就业机会，确保没有恶意拖欠工资，确保职业介绍机构不敢欺骗农村劳动力，保证正常的工作环境等。从农业的影响，农村人口转移之后的社会保障体系是与当前的户籍制度改革相适应的，并与河南省经济实力条件相对应。在传统的农业大省河南省还有“土地是农民的保障”的片面理解，使农村人口基本排除在养老，失业，医疗等社会保险之外了。虽然在城镇的所有工人的社会保障政策比较完善，但是由于现有的省际转移社会保险是比较困难的，因此，对雇主们并不关心农民工，对于农民工的保险保障的统筹就应该被保障。不同的城市和农村社会保障制度，使农村人口在城市没有安全感，受农业农村人口转移过程的影响。目前，我国颁布的《劳动法》、《劳动合同法》以及系统的改进最低工资制度，包含实施养老，失业，医疗，社会保障制度的建立，对农民工，农民工权益保护的制度法律改进可以有效解除烦恼，这将进一步促进农村转移人口离农并且在城镇从事相关工作。
（二）制度建设保障机制构建
新制度经济学指出，在中国当前的改革进入深水区后，制度成为我们最为重要的投入以及有效资源。当前农村转移人口离农制度改革正是城乡分割体制下的人口红利转向体制改革创新红利的重要时期，因此如何以制度创新推进农业转移人口市民化健康发展，就成为我们当前推动离农机制构建的核心。比如不断改革的财税体制，依据中央的决策导向，我们不断有效提高地方财政的能力；财政支出结构逐步实现向人均公共财政支出的倾向；地方应该依据常住人口规模，来规划和预算财政转移支付、配置公共资源。加快土地管理制度改革，尽快健全农村土地承包经营权流转和宅基地使用权管理机制，增加农业转移人口落户城镇的资产。加快户籍管理制度改革，实施具有地方特色的落户政策，合理的推动农村转移人口离农进而转化为市民的身份。尊重市场，拓展多元化融资渠道，不断鼓励和推动民间资金建设经营性的公共服务设施，切实解决城镇化建设中的资金短缺问题。
综上所述，在顶层设计时要充分考虑区域发展总体战略和主体功能区战略的深意；在实施推进时应重点突出循序推进，如在住房保障方面应以提供公租房为主，在社会保险方面宜重点推动转移接续。为此，应建立健全区域和城乡之间社会保障转移接续体制，按照增强公平性、适应流动性、保证可持续性的原则，逐步建立基于公民身份号码的一卡化社会管理公平公正体系，科学合理构建农村转移人口离农机制，为中原经济区建设提供支持。
〔参 考 文 献〕
〔1〕 张改素，丁志伟，胥亚男，王发曾.河南省城镇体系等级层次结构研究——基于河南省新型城镇化战略分析〔J〕.地域研究与开发， 2014， （01）.
〔2〕 牛艳华，黄向球，李赛.河南省农村富余劳动力转移策略思考〔J〕.河南科学，2013，（12）.
〔3〕 程建平.中国与日本农村剩余劳动力转移模式比较研究〔J〕.郑州大学学报：哲学社会科学版，2007， （03）.
〔4〕 程建平.新农村建设背景下农村劳动力转移途径分析〔J〕.郑州大学学报：哲学社会科学版，2008 ，（03）.
〔5〕 李强.影响中国城乡流动人口的推力与拉力因素分析〔J〕.中国社会科学，2003， （01）.
〔责任编辑：史焕翔〕
[关键词]农村；转移人口；离农机制；公共政策
[中图分类号]C93 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）10 — 0093 — 03
农村转移人口离农是解决“三农”问题的重要形式，也是我国实现城市化、工业化和现代农业的要求，是现阶段中国经济社会发展中的重大战略问题。它关系到广大农民增产增收、致富奔小康，关系到城乡经济的协调发展，关系到我国社会主义新农村建设，也关系到整个国家和社会的长治久安。
所谓农村转移人口是指农村人口向城市（镇）的转移，这既包括农村人口向其它相关产业系统的转移，也包括农业人口向农业系统外的其他部门和行业的转移，还包括农村人口的原有生活方式向城镇生活方式转变，它与工业化、城镇化和农业现代化紧密相联。在此，我们认为农村转移人口概念有三个重要内涵：农村、转移、方向。农村，即转移主体是在农村这一空间领域，在农业这一生产活动系统，在农民自然住宅区域；转移，即空间位置的转移，是生产生活方式的转移；方向，即转向城市（镇），转为市民化居住生产和生活，是集中化。农民的离农发展是现阶段中国普遍的经济社会现象之一，据国家统计局调查显示，2011年底仅农民工就达2.53 亿人。离农概念有广义和狭义之分，广义的“离农农民”，是指从业和收入不依赖农业的农民（户），主要包括从事非农劳动的离农务工经商农业转移劳动力、升学和参军离农人员、丧失劳动能力的农民、不能再从事农业生产的老年农民、农村五保户等；狭义“离农农民”，是指以农业生产资料（土地）从事农业生产的农户，在农业居住地生产生活，因为生产方式、生活方式改变，并且离开农村自然居民点集中进行城镇化的农民（户）。这个概念的狭义外延是指，离开农业生产方式或离开农村自然居民点而集中于城镇居住生活，二者有一个条件满足，就可以称为“离农”农民。结合当前我国农村发展的社会现实和为保证研究上所指的一致性，本文所使用的离农取其狭义之界定。
河南省是中国人口第一大省，农业人口比重大、农民人均收入低、第一产业比重高、人均耕地面积少、城镇化水平低、城乡经济差别大、农村转移人口数量大，离农压力大。改革开放以来，河南省通过农村转移人口离农的合理有序推进，促进了农村社会的小康化，加速了省域社会发展的城镇化和城市化，推动了城乡经济的协调发展和社会稳定。本研究以河南省为研究对象、立足于河南省实际，在查阅大量国内外有关文献资料和实地调研的基础上就如何推进农村转移人口离农机制构建问题进行了探讨，以期进一步丰富农村转移人口离农的理论和实践。
一、产业政策：农村转移人口离农支撑机制
产业政策（industrial policy）是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和〔1〕。产业政策的作用主要是弥补市场失灵，合理配置资源；有效提高民族产业的成长力；熨平经济震荡的幅度；不断发挥后发优势，提高产业适应能力。具体到农业产业的政策则体现为，政府为了促进农村经济的发展，实现农民增收，农业现代化，制定的相关“通知”、“决定”、“纲要”、“目录”和“规划”之类的相关文件及法律。而这些都可以作为农村转移人口离农机制构建的重要产业政策。
相关农业产业政策包括：农业产业结构、农业产业布局、农业产业组织，这是构建这一机制的重要内容。第一，农业产业政策有效调控农业结构。即调控产业与产业组织结构、产业在空间的布局结构，使农业的资源在时空区域上间得到合理配置，逐步实现农业产业结构的优化。第二，农业产业政策稳定农业长期发展。即改造农业产业结构，实现农业产业结构的优化，促进农村经济的增长。第三，农业产业政策的区域，组织，结构等政策表现为“集合”的政策。这些成才能够形成合力，发挥“集聚”效应，对农村转移人口离农起着非常重要的调控的间接效应。第四，农业产业政策可以影响供给。即通过政策杠杆有效影响部分农业相关产业的发展，以期实现完善和合理化产业结构，调节产业之间的关系，使农业产业实现供给和需求的总量、结构的平衡。
在离农转移人口进入的产业中，不同产业部门对转移劳动力的要求和标准不同。当然，即便是同一产业部门，如果要求技术标准不同，当然需求就不同。〔2〕因此一方面如果大量产业政策最终促使农村转移人口导向了第二产业，这样势必影响第三产业的发展；另一方面，当前对于高新技术产业的倚重，有一种忽视发展简单技术产业的势头，这并不能有效提高转移人口更好适应简单技术产业的能力。所以，当前河南省在加快农村转移人口离农的问题上，必须重视产业和技术差别对于吸纳农村转移人口的影响。
二、新城镇化：农村转移人口归宿机制
新城镇化的核心是人的城镇化。当前和今后一段时期，有序推进农业转移人口市民化是河南省城镇化的一项重要战略任务。针对“以农村转移人口市民化为核心，积极推动城镇化健康发展”的讨论，我们认为：河南在推进农村转移人口市民化取得了一定的经验，但还存在诸如大量转移人口尚未成为城镇居民、地方政府推进农村转移人口市民化主观意愿不强与客观财力支撑不足并存、农业转移人口诉求分化对政府履行社会管理和公共服务职责提出新挑战等不少亟待解决的问题。各级政府应坚持以人为本，以农村转移人口市民化为核心，以城镇常住人口基本公共服务全覆盖为着力点，坚持用就业转移带动人口集聚，坚持以制度创新推动农村转移人口市民化，积极推动城镇化健康发展。 （一）加强城镇化规划服务
2014年，住房城乡建设部发布了《加快城市基础设施建设推进城镇化健康发展》通知。通知指出，紧紧围绕住房和城乡建设部的中心工作，推进深化改革，以贯彻落实国务院关于加强城市基础设施建设的意见为重点，加快城市基础设施建设，促进城市基础设施转型升级，大力推进城镇节能减排，改善城镇人居生态环境，切实加强城市综合管理，预防和治理“城市病”，推进城镇化健康发展。这就为城镇化健康发展提出了要求，设立了标准。
农村转移人口离农之后，城镇能否承载和满足需求，就要求对城镇化过程中负荷更多的基础设施提供更好地规划与服务。农村转移人口离农后，新设计的城镇安置社区，更需要有良好的规划，这些都是城镇化健康发展的有效保障，更是对农村转移人口离农机制构建的必要环节。
（二）开展村庄管理，整治“空心村”用地
农村问题的重点是保护耕地资源，耕地资源的潜力重在“空心村”的整治。农村转移人口离农之后，大量自然村由于交通、自然、生活便利程度等的限制，没有人口的自然村数量出现增长趋势，这些土地如何管理、如何集约，成为城镇化健康发展的重要问题。
近年来，河南省国土资源管理部门结合全省发展的情况，有效开展了“空心村”、砖瓦窑及工矿废弃地的“三项整治”和土地开发整理工作。河南省开展“三项整治”以来已整出70万亩土地，已连续7年实现了耕地占补平衡，有力地支持了全省经济建设，使重点项目用地全部优先得到了保证。笔者调研发现，河南省邓州市全力推进“三项整治”工作，全市开展“空心村”治理的自然村落已达179个，新增耕地664.5公顷。尤其是邓州市对于在拆迁过程中的“弱势”群体的权益保障做出了有益的尝试，不仅保障了土地的整理，也保障了他们的基本权益，体现了人文关怀。市委通过积极的采取财政补助、民政扶助、信贷支持、集中建设帮扶等举措，妥善予以安置。邓州通过“保障”性整理，使土地得到了有效扩容，使城市发展空间得到保障，也体现了和谐整治。有了和谐整治，才能有效减少“空心村”治理工作的阻力和障碍，实现“空心村”治理工作的快速、整体推进〔3〕。
（三）引导教育离农农民养成健康生活方式
农村转移人口离农机制构建需要改善农村生产生活环境，培养农民科学、文明、健康的生产方式和生活习惯。农村转移人口离农，一部分成为了城镇居民或者集中在城镇长期居住，短期内他们还很难从内而外的转化，即生活方式行为习惯还无法很快养成城镇化的节奏。他们需要有引导和教育形成新的生活方式。〔4〕当然，培养了良好健康的生活方式，有利于社会和谐，有利于生产力的新解放，有利于新农村建设。因此，应以政府为主导多方协力引导离农农民重视学习，形成文明的生活方式。
三、公共服务：农村转移人口离农促进机制
农村转移人口离农机制构建离不开政府的宏观调控，这就要求政府履行社会管理和公共服务职责。政府作为社会管理的主体，社会管理职能的核心内容就是公共服务（体系）的提供，主要体现在如下几个方面：
（一）在社会保障方面提供平等待遇
随着农村城镇建设的不断推进，失地农民人数逐步增加，失地农民的社会保障问题已成为农村转移人口离农进程中亟待解决的问题。首当其冲的是，政府和两委应首先考虑征地补偿的科学规划与使用，不能只是发钱，或者办厂这么简单，应该系统考虑未来离农人口的养老，再就业，新居所等问题。另外，应该在养老医疗保障方面尽快享有和城镇居民统一的标准，尤其是伴随着近期中央关于户籍改革的契机。结合一些地方在实际工作中的经验，对“男满60周岁、女满55周岁”的整体被征地村民，可依一定标准由地方政府财政先期进行养老补助，并随着城镇居民最低生活保障标准的提高而做相应幅度的调整。让农村转移人口离农后在社会保障方面能够有所期待，能够享受和城镇居民相当的公民待遇。
（二）在就业方面不断提高就业力
注重发挥市场力量，在政府引导下，调动企业、社会和农业转移人口积极性，形成合力共同推动此项工作。为此，政府应将享受培训补贴的范围由转移前技能培训扩展到在岗技能提升培训，首先对有创新项目和创业激情的离农青年进行资金支持，给予特殊优惠政策；鼓励和要求部分农村金融机构对有农民创业构建倾斜政策；通过教育培训，不断引导离农转移人口形成新的就业观念，鼓励他们先有“活”后有“业”的新就业模式。通过多种形式的继续教育模式，提高离农人口中的“4050”人员就业力，鼓励他们从事一些城镇化必须的基础工作如：城市绿化，保洁，治安维护等工作。政府要不断完善农村转移人口就业合法权益的保护，使他们出了“力”能得到“利”，享受各种劳动者应有的保险保障；对于帮助转移人口离农的企业和个人要给予表彰和奖励。
（三）在住房保障方面让离农农民居有定所
农村转移人口离农之后，有的是失地的农村转移人口，有的是失掉居住地的农村转移人口，亦或是两者兼而有之，住房保障成为公共服务的重要方面。
在进一步巩固保障性安居工程建设成果，不断扩大保障面的同时，把解决离农农民在城镇的居住困难问题作为城镇化住房保障工作的重要内容，纳入城镇化住房保障体系统筹安排解决。对有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工逐步取消户籍限制，纳入公共租赁住房保障范围。对于失去自然居住地的转移农民应该给予集中安置集聚居住。
（四）以公共产品提供促进农村转移人口市民化
注重围绕农业转移人口改善公共服务，不断加大投入。河南省开发区、工业园区建设的公寓化管理集体宿舍和企业自建的公共租赁住房数量不断增加，条件逐步改善。在农业转移人口比较集中的社区建设综合服务中心，提供各项公共服务的咨询和相关服务，提供设备优良的阅览室、网吧、健身房等设施，有的还设有法律咨询室、人大代表工作室等。如洛阳市完善基层医疗卫生机构网络，方便流动人口就近就医；建立劳动就业管理信息系统；将农业转移人口随迁子女纳入中小学、幼儿园建设规划范围，统筹考虑建设规模。 以城镇常住人口基本公共服务全覆盖为着力点推进城镇化建设。推进城镇常住人口基本公共服务全覆盖是农业转移人口市民化的关键，应根据不同地区经济发展存在差距的客观现实，以“同地群体同覆盖，区域标准有差异”为基本公共服务方向，以存量优先为原则，重点解决已进城多年、新生代农民工基本公共服务问题，还上历史欠账，同时兼顾异地就业的城镇居民。
四、法制建设：农村转移人口保障机制
随着农村转移人口进程的加快，离农人口将更成规模的向城镇转移，或者城镇化转化，这是动力所促使的，因为其工作、居住、子女教育等将不同程度的在城市进行，他们的市民化也必将成为一种趋势。〔5〕市民的身份资格与权利资格，是农村转移人口在市民化过程中理当享有的应然权利，在均衡资源配置、创新政策制度的基础之上体现完备的市民权利，从理论与实践上通过立法、执法、司法三位一体的共同作用，实现农村转移人口应然、法定、现实权利的递进转换。
（一）相关法律制定与完善
从公平正义、劳动权益维护及身份认同等方面推进法制建设，为农村转移人口顺利转移提供法律保障。完善而有效的农民工权益保护法律、法规，政策，可以保证在城市劳动力市场的农村转移人口正常合法的权益，使农村人口转移人口和城市居民的享受同等的就业机会，确保没有恶意拖欠工资，确保职业介绍机构不敢欺骗农村劳动力，保证正常的工作环境等。从农业的影响，农村人口转移之后的社会保障体系是与当前的户籍制度改革相适应的，并与河南省经济实力条件相对应。在传统的农业大省河南省还有“土地是农民的保障”的片面理解，使农村人口基本排除在养老，失业，医疗等社会保险之外了。虽然在城镇的所有工人的社会保障政策比较完善，但是由于现有的省际转移社会保险是比较困难的，因此，对雇主们并不关心农民工，对于农民工的保险保障的统筹就应该被保障。不同的城市和农村社会保障制度，使农村人口在城市没有安全感，受农业农村人口转移过程的影响。目前，我国颁布的《劳动法》、《劳动合同法》以及系统的改进最低工资制度，包含实施养老，失业，医疗，社会保障制度的建立，对农民工，农民工权益保护的制度法律改进可以有效解除烦恼，这将进一步促进农村转移人口离农并且在城镇从事相关工作。
（二）制度建设保障机制构建
新制度经济学指出，在中国当前的改革进入深水区后，制度成为我们最为重要的投入以及有效资源。当前农村转移人口离农制度改革正是城乡分割体制下的人口红利转向体制改革创新红利的重要时期，因此如何以制度创新推进农业转移人口市民化健康发展，就成为我们当前推动离农机制构建的核心。比如不断改革的财税体制，依据中央的决策导向，我们不断有效提高地方财政的能力；财政支出结构逐步实现向人均公共财政支出的倾向；地方应该依据常住人口规模，来规划和预算财政转移支付、配置公共资源。加快土地管理制度改革，尽快健全农村土地承包经营权流转和宅基地使用权管理机制，增加农业转移人口落户城镇的资产。加快户籍管理制度改革，实施具有地方特色的落户政策，合理的推动农村转移人口离农进而转化为市民的身份。尊重市场，拓展多元化融资渠道，不断鼓励和推动民间资金建设经营性的公共服务设施，切实解决城镇化建设中的资金短缺问题。
综上所述，在顶层设计时要充分考虑区域发展总体战略和主体功能区战略的深意；在实施推进时应重点突出循序推进，如在住房保障方面应以提供公租房为主，在社会保险方面宜重点推动转移接续。为此，应建立健全区域和城乡之间社会保障转移接续体制，按照增强公平性、适应流动性、保证可持续性的原则，逐步建立基于公民身份号码的一卡化社会管理公平公正体系，科学合理构建农村转移人口离农机制，为中原经济区建设提供支持。
〔参 考 文 献〕
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〔责任编辑：史焕翔〕