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摘 要：我国的工伤保险制度逐步建立完善，但在实践中仍有大部分职工未购买工伤保险，而现行制度下对未参保职工救济程序冗长，不利于保障职工在因公受到伤害时获得及时救济。本文通过对未参保职工申請工伤保险基金先行支付现行制度存在的问题的分析，提出相关完善建议。
关键词：工伤保险；先行支付；法律研究
一、先行支付制度出台的背景
据人社部统计，2014年全国就业人员77253万人，参加工伤保险人数20639万人，参保率仅为26.72%，其中全国农民工总量为27395万人，参加工伤保险的农民工7362万人，参保率仅为26.87%。工伤保险的覆盖面小、参保率低，使职工在因公受伤后难以及时获得救济。而现行救济途径程序冗长，根据《工伤保险条例》的规定，对于未参加工伤保险职工发生工伤的，由用人单位支付相关费用。但在实践中，如用人单位不予配合，通常职工需要经过劳动仲裁、一审、二审诉讼，最长可达1701天，而诉讼程序完结后，裁判文书执行更是困难，使职工最终难以获得救济。为保障未参保职工能及时获得救助，《社会保险法》第41条明确规定了工伤保险基金的先行支付制度，体现了工伤保险制度的社会属性，保障了全体职工的权益。
二、先行制度实践中存在的问题
先行支付制度实施以来，全国已有18个省市出现了地方社保机构向劳动者先行支付公司保险待遇的案例，制度得到有效落实，使许多未参保的职工在因公受伤时能及时获得救助，但实践中先行支付制度仍存在诸多实施问题。
第一，工伤认定难。目前，我国的工伤认定部门是专属于社会保险行政部门的，工伤认定属于具体行政行为，当事人对认定结果不服的可以申请行政复议或者提起行政诉讼。而在行政复议或行政诉讼中，是由社保部门举证证明具体行政行为的合法性。而工伤认定在工伤事故后通过事后调查做出的，往往因现场证据灭失、相关人员不配合、调查人力不足等原因，以致很难达到诉讼的证明标准，社保部门承担举证不能的法律后果。
第二，确认劳动关系难。依据《工伤保险条例》，职工提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系的材料。按此逻辑先行支付以工伤认定为前提，工伤认定以确认劳动关系为前提。虽然我国已承认事实劳动关系，但是劳动关系的确认仍然会在流程上成为工伤认定的阻碍，用人单位常采取以时间换空间的 “策略”，来拖垮劳动者的维权之路。实践中的问题在于工伤认定部门依据职工提交的申请材料作出工伤认定决定之后，用人单位以工伤认定部门无权认定用人单位与职工之间的劳动关系为由对决定申请行政复议或者提起行政诉讼。最高人民法院《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权的请示》的批复中明确了工伤认定部门具有确认劳动关系是否存在的职权。然而对于此项职权与劳动争议部门的职权之间的关系并未详细说明。
第三，证明用人单位不支付难。在确认劳动关系成立，并且持有工伤认定决定书后，申请先行支付的另一个条件是要证明用人单位不支付。根据现行规定，申请先行支付的情形是用人单位撤销、用人单位拒绝支付、申请人本身不能获得工伤保险待遇以及职工认为用人单位不支付的其他情形等4种情形。对于这4种情形，现在社保机构在操作中标准不一，指向不明，往往作出狭义解释，增加职工的证明责任，常常以职工未明确证明用人单位不支付，而拒绝职工的申请，间接阻碍了先行支付制度的实施。
第四，支付后追偿难。先行支付不同于垫付，按照《社会保险法》的规定，工伤保险基金先行支付后，用人单位不偿还的，社保机构可通过查询、划拨、通知或申请法院执行等方式向用人单位追偿。然未参保企业往往是小企业，特别是现在公司注册资本改为认缴后，一旦发生工伤，其现有资本无法承担工伤保险待遇，特别是现在公司注册资本改为认缴后，发生工伤后更是几乎无可供执行的财产，不仅使工伤社保基金财产流失，更损害了其他依法参保用人单位的利益和积极性。
三、先行支付制度的完善
（一）改变劳动关系确认与工伤认定的主体
为解决目前劳动关系确认和工伤认定的问题，笔者认为，在劳动关系认定上，应赋予职工选择权，既可申请劳动仲裁，也可自申请工伤认定部门一并处理劳动关系确认，且只能择一，一事不再理，因为工伤认定部门本身就具有确认劳动关系是否存在的职权。其次由劳动仲裁机构或人民法院在裁决工伤案件时一并认定工伤，因工伤认定实际上是一种法律事实，对法律事实的认定和调查核实有争议解决部门来处理时其职责应有之义。
（二）降低职工“单位不支付”的证明责任
《社会保险基金先行支付暂行办法》对于证明单位不支付规定了社保经办机构的催告制度，对于用人单位不支付的情况下，社保机构可书面向用人单位发出书面催告通知，告知其不按时足额支付的，社保经办机构在先行支付后即取得要求其偿还的权利。笔者认为，对于单位不支付的证明并不要求达到确定无疑的程度，只要申请者单方提出，社保经办机构经初步认可进而通过催告制度来确认用人单位是否不支付，而排除因申请者对单位不支付证明不力而不能获得先行支付的权益。
（三）加强行政监督，单独设立先行支付基金
为提高公司保险参保率，社保部门应加强行政监督，用人单位依法缴纳工伤保险费，以此提高工伤保险基金的抗风险能力，确保工伤保险基金面对先行支付制度的申请足以良好运转，依法追究用人单位不参保的法律责任。其次改变先行支付主体。低参保率使工伤保险基金背负称重的支付风险。工伤保险制度兼有保险与社会属性，劳动者的风险应当通过国家的强制作用来使社会一起承担，而未参保职工的出现实为国家强制作用不足所致，因此对于如此低的参保率，国家应注入资金成立独立的基金会为低参保率“买单”，国家先行支付后，再以国家的名义向用人单位或连带责任人追偿。由单独的基金会来先行支付，既可以保障申请人及时获得救助，保护合法用人单位购买社会保险的权益，又能保证工伤保险基金的正常运转。
参考文献：
[1]王显勇，未参保单位职工职业伤害法律问题研究，当代法学，2009年第4期.
[2]李宜融，完善先行支付破解保障难题，中国社会保障，2013年第11期.
关键词：工伤保险；先行支付；法律研究
一、先行支付制度出台的背景
据人社部统计，2014年全国就业人员77253万人，参加工伤保险人数20639万人，参保率仅为26.72%，其中全国农民工总量为27395万人，参加工伤保险的农民工7362万人，参保率仅为26.87%。工伤保险的覆盖面小、参保率低，使职工在因公受伤后难以及时获得救济。而现行救济途径程序冗长，根据《工伤保险条例》的规定，对于未参加工伤保险职工发生工伤的，由用人单位支付相关费用。但在实践中，如用人单位不予配合，通常职工需要经过劳动仲裁、一审、二审诉讼，最长可达1701天，而诉讼程序完结后，裁判文书执行更是困难，使职工最终难以获得救济。为保障未参保职工能及时获得救助，《社会保险法》第41条明确规定了工伤保险基金的先行支付制度，体现了工伤保险制度的社会属性，保障了全体职工的权益。
二、先行制度实践中存在的问题
先行支付制度实施以来，全国已有18个省市出现了地方社保机构向劳动者先行支付公司保险待遇的案例，制度得到有效落实，使许多未参保的职工在因公受伤时能及时获得救助，但实践中先行支付制度仍存在诸多实施问题。
第一，工伤认定难。目前，我国的工伤认定部门是专属于社会保险行政部门的，工伤认定属于具体行政行为，当事人对认定结果不服的可以申请行政复议或者提起行政诉讼。而在行政复议或行政诉讼中，是由社保部门举证证明具体行政行为的合法性。而工伤认定在工伤事故后通过事后调查做出的，往往因现场证据灭失、相关人员不配合、调查人力不足等原因，以致很难达到诉讼的证明标准，社保部门承担举证不能的法律后果。
第二，确认劳动关系难。依据《工伤保险条例》，职工提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系的材料。按此逻辑先行支付以工伤认定为前提，工伤认定以确认劳动关系为前提。虽然我国已承认事实劳动关系，但是劳动关系的确认仍然会在流程上成为工伤认定的阻碍，用人单位常采取以时间换空间的 “策略”，来拖垮劳动者的维权之路。实践中的问题在于工伤认定部门依据职工提交的申请材料作出工伤认定决定之后，用人单位以工伤认定部门无权认定用人单位与职工之间的劳动关系为由对决定申请行政复议或者提起行政诉讼。最高人民法院《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权的请示》的批复中明确了工伤认定部门具有确认劳动关系是否存在的职权。然而对于此项职权与劳动争议部门的职权之间的关系并未详细说明。
第三，证明用人单位不支付难。在确认劳动关系成立，并且持有工伤认定决定书后，申请先行支付的另一个条件是要证明用人单位不支付。根据现行规定，申请先行支付的情形是用人单位撤销、用人单位拒绝支付、申请人本身不能获得工伤保险待遇以及职工认为用人单位不支付的其他情形等4种情形。对于这4种情形，现在社保机构在操作中标准不一，指向不明，往往作出狭义解释，增加职工的证明责任，常常以职工未明确证明用人单位不支付，而拒绝职工的申请，间接阻碍了先行支付制度的实施。
第四，支付后追偿难。先行支付不同于垫付，按照《社会保险法》的规定，工伤保险基金先行支付后，用人单位不偿还的，社保机构可通过查询、划拨、通知或申请法院执行等方式向用人单位追偿。然未参保企业往往是小企业，特别是现在公司注册资本改为认缴后，一旦发生工伤，其现有资本无法承担工伤保险待遇，特别是现在公司注册资本改为认缴后，发生工伤后更是几乎无可供执行的财产，不仅使工伤社保基金财产流失，更损害了其他依法参保用人单位的利益和积极性。
三、先行支付制度的完善
（一）改变劳动关系确认与工伤认定的主体
为解决目前劳动关系确认和工伤认定的问题，笔者认为，在劳动关系认定上，应赋予职工选择权，既可申请劳动仲裁，也可自申请工伤认定部门一并处理劳动关系确认，且只能择一，一事不再理，因为工伤认定部门本身就具有确认劳动关系是否存在的职权。其次由劳动仲裁机构或人民法院在裁决工伤案件时一并认定工伤，因工伤认定实际上是一种法律事实，对法律事实的认定和调查核实有争议解决部门来处理时其职责应有之义。
（二）降低职工“单位不支付”的证明责任
《社会保险基金先行支付暂行办法》对于证明单位不支付规定了社保经办机构的催告制度，对于用人单位不支付的情况下，社保机构可书面向用人单位发出书面催告通知，告知其不按时足额支付的，社保经办机构在先行支付后即取得要求其偿还的权利。笔者认为，对于单位不支付的证明并不要求达到确定无疑的程度，只要申请者单方提出，社保经办机构经初步认可进而通过催告制度来确认用人单位是否不支付，而排除因申请者对单位不支付证明不力而不能获得先行支付的权益。
（三）加强行政监督，单独设立先行支付基金
为提高公司保险参保率，社保部门应加强行政监督，用人单位依法缴纳工伤保险费，以此提高工伤保险基金的抗风险能力，确保工伤保险基金面对先行支付制度的申请足以良好运转，依法追究用人单位不参保的法律责任。其次改变先行支付主体。低参保率使工伤保险基金背负称重的支付风险。工伤保险制度兼有保险与社会属性，劳动者的风险应当通过国家的强制作用来使社会一起承担，而未参保职工的出现实为国家强制作用不足所致，因此对于如此低的参保率，国家应注入资金成立独立的基金会为低参保率“买单”，国家先行支付后，再以国家的名义向用人单位或连带责任人追偿。由单独的基金会来先行支付，既可以保障申请人及时获得救助，保护合法用人单位购买社会保险的权益，又能保证工伤保险基金的正常运转。
参考文献：
[1]王显勇，未参保单位职工职业伤害法律问题研究，当代法学，2009年第4期.
[2]李宜融，完善先行支付破解保障难题，中国社会保障，2013年第11期.