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引言：随着市场经济的蓬勃发展，人们的消费水平不断提高，消费观念不断变化，促使我国的餐饮业得到快速发展，地方税收收入亦增长较快。但由于餐饮行业的特点给餐饮业税收征管带来了新的难题，其行业税收流失现象十分严重。笔者总结了当前餐饮业税收征管面临的六大问题，分析了该行业征税难的六个原因，提出了解决这一难题的六条思路。
近年以来，随着社会主义市场经济的迅速发展和人民群众消费水平的不断提升，人们的消费观念已发生巨变，带动餐饮业发展迅猛，目前，平均每400个中国人就拥有一家餐馆，而在上世纪70年代，每300万人才有一家餐馆。1因此，到餐馆吃饭成了当今中国人的头号休闲活动，全国许多地方的餐饮业呈现迅猛增长之势。餐饮业的繁荣，有力地拉动了内需，刺激了地方财政收入的增长。但由于餐饮业分布范围广泛、经营形式灵活、现金交易居多等特点，给餐饮业税收征管带来了新的难题，逃避缴纳税款现象屡见不鲜，国家税收流失现象相当严重。笔者调查发现，餐饮业的税收征管问题，一直是全国许多地方税收征管的重点和难点问题。因此，分析和研究该问题显得既十分必要又十分紧迫。
一、餐饮业税收亟待解决的问题
（一）企业申报不准确，收入成本难查实
餐饮业中大部分经营以现金交易为主，这是餐饮业直接面向百姓的行业特点决定的，由于未履行开票手续，从而大大增加了经营者隐匿其收入的机会。此外，农副产品已成为目前我国餐饮企业的成本的主要组成部分，但由于其多数情况下未能取得正式发票，故只能以以白条替代入账，很难如实反映餐饮企业的成本状况，亦即人们通常所说的瞒天过海虚列成本。上述现象导致纳税人纳税申报不实问题较为突出，主要表现在：一是应税行为已经发生，但纳税人却没有依法申报纳税。餐饮企业大多采用实际收付进行财务会计核算，人们将其称为“收付实现制”，即营业收入只有在应收账款实际收到时才计入，这与财务会计制度要求企业实行权责发生制相悖，也与《中华人民共和国营业税暂行条例》的规定不符。2二是企业不计或少计营业收入。许多餐饮企业的经营收入主要是现金，隐瞒经营收入、少缴有关税金是其主要目的，不少餐饮企业采用表面上给消费者出具电脑打印单据，实际上将其金额存入其他磁盘中，电子账簿中并未显示任何记录，使税务人员无法准确掌握其真实收入情况；有些餐饮企业，特别是以个人消费为主的中小餐饮企业采用坐支现金购买原材料，出现隐匿现金收入等涉税违法行为；一些餐饮企业更离谱，其方法是在账外设置账簿、将收入抵消支出用以冲减收入，从而不计或少计收入。例如，经沧州市某县稽查局缜密侦查发现，2009年该县有3户餐饮企业分别采用应收账款不入账或推迟入账时间、销售折扣与折让、内部接待不记账和将客户未索要发票的经营收入不记账等方式，少记或不记营业收入达78万元，逃税10.88万元。3三是混淆餐饮收入和其他收入，将适用较高税率的其他收入套用餐饮业低税率。根据规定，缴纳的税收须对应于所取得的收入。但一些兼营娱乐场所的宾馆酒店常常混淆经营收入。如一些经营性招待所根据部分顾客的“特殊”需要，时常把餐费打到房费中，虽然税率相同，却扰乱了正常的税收秩序。甚至一些附带经营歌厅、网吧及其他娱乐业的餐饮企业，经常发生故意混淆餐饮收入和娱乐收入，将适用较高税率的娱乐业收入按适用低税率的餐饮业收入申报纳税，套用低税率，进而达到少缴税或不缴税的目的。四是普遍存在虚列成本和费用的现象。目前，农副产品是餐饮业户原材料采购的主要对象。餐饮企业购买粮食、蔬菜、肉食、水产品等农副产品时，大多很难取得正规发票；购买烟酒等工业产品时，也通常不索取正规发票，而以白条、收据或者假票入账，其目的是为了少付货款；一些餐饮企业还将大量的装修装潢发票列支企业经营成本，等等。上述做法只有一个目的，就是增加企业成本，降低企业利润，减少企业税收。
（二）核定定额较盲目，定额实际差别大
占整个餐饮行业大多数的一些规模不大的中小餐饮企业，由于其财务制度不健全账务处理不规范，税务机关常常对其采用定期定额征收的管理办法，先核定其应税营业额，再据此营业额计算其需要缴纳的有关税费。但在税收实践中，税收管理员核定餐饮企业营业额和应交税金是一项十分困难的工作，这是由一些中小餐饮企业分布范围广数量多、现金交易量大、提供服务后不开票或少开票、征税成本高等特点决定的。因为这些特征，使得税务机关核定其营业额时感到茫然失措，不知从何下手。核定的营业收入与实际营业额相差很大，容易造成纳税人之间的税负不公。通常的做法是，地方税务机关采用根据纳税人发票使用量加上上浮比例的办法来确定纳税人的经营收入，即采取“发票+定额”、“发票+定率”的征管方式征税。但由于税务机关核定的营业额中并不包括餐饮企业的未开票部分，或者是仅仅包含了少量未开票的部分，如此核定出的营业额与实际营业额自然差别较大。
此外，长期以来，餐饮行业税收定额核定一直未能统一，没有一个科学的操作标准，由于定额标准不尽相同，从某种意义上说又产生了餐饮企业定额的不公平不合理现象。如一些连锁餐饮企业利用其注册名称相同或相似的有利条件，不少连锁餐饮企业经常出现各店混用发票的情况，使各连锁店的发票尽量与定额接近。例如珠海市的湛电乡下鸡饭店的3家连锁企业就存在混用各店的发票的现象。4
税务机关核定定额不准造成餐饮企业税负不公，这与县域范围内对餐饮企业实行定额征收的制约因素较多有关。主要包括地域影响因素、企业信誉度影响因素和人为影响因素等三大因素。首先，地理位置不同、地段不同的餐饮企业的收入是完全不同的，如果统一按桌数、按核定定额征收显然不公平。其次，有的餐饮企业虽然规模不大，但因薄利多销、经营有方，营业额十分可观；有的餐饮业户门面气派规模很大，但因唯利是图、经营不当，营业额比较惨淡。这是企业信誉度问题。第三，由于县域范围内各种人际关系复杂，税务机关在根据核定定额征税过程中，经常会遇到来自各个方面各种各样的“阻力”，让税务机关深感依法核定税额、实现公平定额、严格依法征税的难度很大。 （三）发票开具多违章，税务机关难控管
由于餐饮企业以现金结算为主，消费群体涉及全社会的方方面面，消费方式有个人消费、公款消费等多种消费方式，使得发票开具环节是给纳税人创造违法违规空间最大的一环，也是税务机关应收尽收、依法征税最难以控制、监督和管
理的一环。目前，我国主要存在三种违法违章的发票开具行为：
一是不开发票。餐饮企业抓住消费者怕麻烦的心理，常常以各种冠冕堂皇的理由不给消费者开具正式发票，或者利用一些消费者索票后无处报销这一现实，用其他单据（包括白条）替代发票，或者以不同理由和拖延办法不开具发票以达到不缴或少缴税金目的。若当消费者索要发票时，餐饮企业收银员常常以“发票用完了”、“先开个收据，下次来再换发票”等借口进行委婉拒绝。笔者调查发现，一些公款消费群体还天才般的想出了以房租抵餐费等不索取发票的方法。有的餐饮企业则以赠送小礼品或发放优惠券或餐费打折等让利措施来应对索要发票的客户。不少消费者认为，目前我国发票的中奖概率不大，还不如现得实惠，不索要发票，从而难以实现税务机关“以票控税”的设想。
二是借用发票。餐饮连锁企业通常喜欢运用这一招。一些餐饮加盟连锁店多店经营，有的甚至跨地区经营，致使这些餐饮业户在多个税务机关办理税务登记的可能性增大，但由于不同地区税务机关核定的定额不同，核定定额标准的参数也不一样，可能出现规模基本相当的连锁企业“同行不同利”的现象。一些企图通过不正当手段实现少缴税款甚至不缴税款目的的连锁企业，运用的方法是将低税负的餐饮连锁企业向其生产经营所在地主管税务机关领取发票，再将其提供给兄弟连锁企业共同使用。因为利益的诱惑，竟然出现了一些享有减免税优惠政策的餐饮业户向未减免餐饮企业有偿提供发票的违法行为，一些地方甚至还上演了已领取发票的餐饮业户向未领取发票的餐饮业户有偿提供发票的严重违章闹剧。
三是虚开发票。餐饮企业违规虚开发票与公款招待有着密切关系，为了避免在年底结算时因招待费过高而难以入账，一些公款消费者让餐饮企业将餐饮业发票开具成其他行业的发票，从而达到降低营业收入减少缴纳税款的目的。
四是开假发票。由于利益的驱使，购买和使用假发票从而成功逃避缴纳税款的现象在一些餐饮企业中依然存在。近年来，税务部门对假发票案件进行了严厉打击，制造销售使用假发票现象已得到明显遏制，但一些中小餐饮企业，特别是一些地处城乡结合部和管理交界处的餐饮业户仍然在大量使用假发票。如在南京市地税局玄武分局查获的一起假发票案中，发现有的小餐馆购买假发票一次就是10多本。5在实际操作中，这些餐馆采取开给消费者的发票中既有真发票又有假发票、真中有假、真真假假的方法，让消费者难以辨认，胆子大的企业干脆就全部开具假发票。
（四）个税申报出入大，代扣代缴漏洞多
由于餐饮行业的从业人员流动性很大，且大部分员工为流动人口，这在客观上为餐饮企业虚假申报个人所得税代扣代缴税额提供了便利条件。餐饮企业一般是通过多报员工人数、少列个人收入等方法，将高收入职工的工资分摊到多名员工的名下，使员工们在工资分摊后够不上个人所得税起征点而不必缴纳个税。与此同时，在成本核算中尽可能多列员工工资，以便减少企业所得税应纳税所得额，从而少缴企业所得税。
2011年，洛阳市厨师月薪一般在2000元至5000元，一些高档饭店的高水平厨师月收入能达上万元。6在一些大型餐饮企业，一个高级厨师一个月能挣6000元至7000元。”7据北京人才网实时掌握北京新加坡中式餐饮业厨师薪酬每天发送的变化情况，截止2013年4月24日，北京新加坡中式餐饮业厨师月工资收入为4830元（以人民币计）。但经调查表明，个人所得税申报纳税准确率不高的现象在整个餐饮行业中大量存在。例如，2005年珠海市某餐馆申报当年的个人所得税为1200元，但最终计算结果显示该餐馆厨师交纳个人所得税每人每月50元；珠海市某大型餐饮企业申报数为大厨月收入1500-2000元、总经理3000元，实际个人工资薪金水平与行业职务薪酬差距较大。这种现象十分常见，包括一些会计核算健全、经营比较规范的餐饮企业也是如此。4
（五）“以票控税”有误区，征管效果欠理想
近年以来，不少地方主管税务机关大力改进工作方法，一方面，将规模有限、财务核算不健全的中小型餐饮业户先后采用了“定期定额征收”、“发票+上浮率”、“定期定额+发票”等征收方式，接着又推出了的“有奖发票”，后来还推广了“税控收款机”。另一方面，对一些实力雄厚、会计核算相对完善的餐饮企业，税务机关通常实行“核实征收”的方法。税务机关的观点是，对这类餐饮企业，重点要检查的是将其营业收入额与餐饮企业开具的发票金额进行比较，如果纳税人已开具发票数额比其账面营业收入金额要小，表明该企业未逃营业税。这种认识显然是个误区。
上述征管措施的运用，其核心内涵是以餐饮企业的开票金额作为征税的依据，体现了“以票控税”的特点，其优点是可以保证已开票的营业收入额按规定税率征收。但在实际操作中，餐饮企业实缴税款与应缴税款之间相差悬殊，根本原因在于其“以票控税”的“票”实际上并未真正得到控制，导致税收征管难以发挥实效。笔者认为，“以票控税”的指导思想没有错，但问题是“怎样来控制票”？这也是运用“以票控税”手段的前提条件。因为这一问题不解决，不能确保和监督餐饮业户将应开具的发票全部开出来，“以票控税”就是一句空话。据笔者所知，河北省地方税务局对这一问题十分重视，从2007年9月开始，已经取消了“发票+上浮率”和“定期定额+发票”两种征收税款的方法。
（六）费心琢磨起征点，化整为零逃税款
该问题主要与个体餐饮企业有关。起征点提高以后，对个体的餐饮企业税收征纳势必造成一定的影响，至少表现在三个方面：
第一，定额管理难度加大。一是征纳临界点如何准确界定问题。由于是否达到起征点税负相差悬殊，人为增大了税收征管阻力，尤其是介于起征点或免征税之间的个体餐饮业户，税务机关很难准确确定个体餐饮纳税人的经营收入是否达到营业税征税起点；二是增加了税收日常管理的工作难度。一些个体餐饮业户营业额忽高忽低，一些个体餐饮企业的经营项目有很强的季节性，一年中仅有几个月的经营收入高出起征点，提高起征点以后，反而加大了税收征管的难度；三是对于重新核定实际核定不足的经营者造成一定的困难。 第二，“供票不纳税、开票不缴税”的行为时有发生。一方面，一些营业额在起征点以下的个体餐饮业户大量购买发票，并随意填开发票，导致领用发票数量陡增；另一方面，这些个体餐饮企业同时转借或倒卖其购买的发票，既扰乱了正常的发票管理秩序，又加大了地方税务机关发票管理的难度。
第三，个体餐饮企业逃避缴纳税款行为增多。化整为零、多点经营、流动经营等是其主要手段，目的就是使其保持在起征点以下；也有的是采取瞒报、少报营业收入的方法，给税务机关据实核定造成障碍，从而实现其不缴税的目的。
二、餐饮业征税难的根源
（一）征纳双方利益博弈的影响
自从人类有了税收之后，征税一方与纳税一方的税收博弈也随着产生了。换言之，税务机关与餐饮业纳税人的税收征纳过程实际上就是征纳双方的利益博弈过程。餐饮业纳税人必定会从实现自身经济利益最大化出发，想方设法提高收入、减少成本。如果餐饮业顾客相对固定和餐饮业营业收入变化不大，如何节省成本自然就成了每个餐饮业户共同思考的问题。目前，我国无论是实力雄厚的单位纳税人，还是规模较小的个体纳税人，其依法诚信纳税的意识均较淡薄，餐饮业纳税人的生产成本受市场价格变动的影响不确定，所聘请厨师的手艺有高有低，因此，一些餐饮企业为了躲避市场风险，经常采用包厨的餐饮经营方式，即餐饮业户将有关厨房的业务打包承包给后厨管理者，且每年定期支付给后厨管理者固定的费用，而其他一切成本费用均由后厨管理者自己承担，自负盈亏。此情此景之下，如何尽量少缴税款节省开支就成了一些餐饮业纳税人的不二选择，于是，收入不实、成本不实、申报不实等招数时时都在上演。
（二）消费需求结构变化的影响
单位公款消费和私人消费是餐饮行业消费需求结构的两个主要组成部分。长期以来，公款消费一直是餐饮消费市场的主旋律。公款消费受个人消费需求关系不大，哪怕物价再高，餐饮消费也不会受影响，甚至相互攀比高标准，盲目追求高消费，使餐饮市场呈现出一种不合理的超常规畸形消费现象，严重浪费了国家财富。但近年来，特别是党的十八大召开以来，党和国家大张旗鼓的开展反腐败斗争，严格控制“三公经费”，严厉惩治公款吃喝，并引进发达国家先进经验，受行政事业单位影响，包括越来越多的公司、企业的非正常性开支也大幅下降。因此，目前的公款餐饮消费开始明显下降。同时，随着改革开放进入深入区，加之国内经济持续增长，城乡居民消费能力与日俱增。家庭消费、朋友聚餐消费等渐渐取代公款消费，从数量上逐渐成为餐饮行业消费需求的主体，但这种私人消费往往较为理性，消费金额一般不大，而且大多不索要发票，这给不法餐饮纳税人逃避缴纳税款客观上提供了可乘之机。
（三）税收优惠政策实施的影响
由于作为调控宏观经济重要手段的税收政策有一定的变动性，必将带来税收收入的波动性，这直接影响到税收收入的稳步增长。市场准入门槛不高、个体经营者占多数是餐饮企业的一个重要特点。例如，2004年底以后的珠海市营业税起征点由过去的2000元提高到5000元，调整后的营业税政策使一些个体户纳税人受益，调查发现，受益行业主要包括服务业、交通运输业等行业，而服务业中正好涵盖餐饮、美容美发、房屋租赁等行业，这些服务行业一般营业规模较小，月营业收入大多不超过3500元，据统计，珠海市有1949户餐饮业户未达起征点，需缴纳营业税的纳税人2005年只有2474户。4
（四）税收执法刚性不强的影响
目前，基层税务机关税务执法人员刚性不强、缺乏威慑力，一些地方还出现了“税软费硬”、“费大于税”的怪现象，导致一些地区税收征管基础工作见效难，税收执法责任过错追究制度落实难。对于地方各级主管税务机关出现的执法检查问题和信息通报问题，不是迫于面子不进行追究或者难以进行追究，就是不贯彻处罚与教育相结合的原则，仅仅依靠批评教育进行和风细雨式的处理，并未对过错人员进行相应处罚，使得地方税收管理员执法责任意识不强，开创税务机关“重视管理、强化责任”的局面得不到有效落实，漏征漏管、纳税辅导不准确、定额调整不及时、无税申报以及停歇业户、注销户、非正常户居高不下等现象仍然存在，这对于提高对餐饮业纳税人的税收征管质量的十分不利。
（五）纳税人纳税意识缺乏的影响
目前我国纳税人的依法纳税意识仍很欠缺，不少纳税人心存侥幸，税款能逃则逃能避则避，这是因为：一方面，我国税收立法和税收执法工作起步较晚，更谈不上健全和完善，餐饮业经营者对相关的税收制度、税收法律、纳税人的权利和义务等的了解程度和熟悉程度都有待加强。由于种种原因，不少餐饮业纳税人不懂税法，纳税意识不强，有意或无意地进行逃、避、欠、抗税活动，使国家税款不能按量按期征收，造成国家税款大量流失，税收公平原则遭到破坏。8另一方面，餐饮业纳税人采购原材料时，也确实存在多数情况下无法取得正式发票入账的情形，特别是当今社会流行“宁要优惠不要发票”的观念，在客观上也形成了餐饮企业为达到节约成本的目的而以白条或收据入账的现实，使得税务机关无法真实核算餐饮企业的成本费用，从而白白减少了国家税收收入。
（六）消费者索票意识不强的影响
一些餐饮业顾客就餐后不主动索要发票主要有四种情形：一是部分顾客尚未树立消费者索票维权意识，认为索取发票也无处报销，不如不要发票省心省事。这种情况多以朋友聚餐、家庭聚会、情侣约会、私人宴会的私人消费性质居多。二是当顾客主动索取发票时，餐饮企业则以“发票用完了”等种种理由委婉的拒绝开票，从而达到不开票的目的。三是一些顾客因与餐馆老板比较熟悉，如果用餐后索要发票老板说用完了，也就不好意思再提了，更不会去举报了，餐饮企业从而“躲”过发票开具。四是用餐顾客从自身利益出发，在结账时会与餐馆讨价还价，餐馆会给顾客提供要发票不享受优惠、不要发票可以打折两种选择，大部分消费者都会选择后者，这也是餐饮业较为常见的隐匿营业收入的一种手段。 三、加强餐饮业税收征管的对策及建议
（一）完善税收法律制度，促进餐饮税收征管
法律制度的缺位制约着税务机关的执法，征管手段的缺失应该先从税收法律制度着手，完善现行税收制度和税收管理应从以下几个方面入手：
1.制定实施《餐饮业税源管理操作指南》。操作指南应包括以下内容：一是对核实征收的纳税人的生产环节、账务核算、日常管理进行详细说明，该行业日常管理工作的要点，税收管理员如何对核实征收餐饮企业的申报纳税、财务状况和经营指标等进行全方位监控，税收管理员对纳税人入户调查的要求，怎样建立餐饮企业的纳税评估指标体系及预警值等等。二是对定期定额征收的纳税人，税务机关要充分运用现代信息技术手段分区域制定定额核定标准，细致说明通过典型调查合理确定的该行业的定额参数和参数系数。
2.订立餐饮业税收征管数据综合分析制度。通过税务机关征管软件、数据管理平台等途径，对餐饮企业的税务登记、纳税申报、税款缴纳、税务稽查等情况进行统计、归纳和分析，分析各单位、各餐饮业税收管理员的税源管理情况，运用已有数据为该行业的税源监控、纳税评估、稽查选案提供准确依据，通过宏观税负分析，明确税源监控和税收征管的工作方向，指导税收管理员找准各自辖区税收征管中的问题、症结及应对之策，促进该行业不断提高征管质量。
3.健全发票双奖管理办法。一是将有奖发票分为私款有奖发票和公款无奖发票两种。规定私人消费可索要私款有奖发票，但不能报销，单位消费可索取公款发票，不能兑奖但可以报销。二是税务机关应加大举报违法行为的奖励金额；三是科学设定中奖比例和中奖金额，加大消费者的中奖比例，提高消费者的索票兴趣；四是提高对发票违法行为的处罚力度。
4.完善监督考核制度。税收管理员等有关人员税收执法责任制考核评议可采取内部考核和外部评议相结合的方法。在内部考核中，对违规行为要严格进行责任追究。在外部评议中，聘请社会各界人士和部分餐饮业户为执法监督评议员，采用设立意见箱、举报电话等办法，广泛听取纳税人的意见和建议，诚心接受纳税人的广泛监督。
（二）实现税收信息共享，提高税源管理质效
税务机关加强税源管理的信息化建设包含两层含义：
1.以计算机信息化为支撑，实现税收相关数据共享。一是改进税收征管应用系统，实现关联企业的数据在税务机关之间能够互联互通，对登记环节的“非正常”纳税人设立提醒等功能，以解决纳税人走逃、餐饮企业连锁经营等信息不对称问题，确保纳税人税收负担公平合理；二是建议在税务机关内部和协税护税人群中推广应用“税务通”，“税务通”上记载有纳税人的登记信息，相关人员可随时随地查询纳税人的有关信息，从而消除漏征漏管现象。
2.树立综合治税理念，全面掌握涉税信息。税务机关应以综合治税为手段，举全社会之力管理好税源，解决涉税信息传递不畅、涉税源头控管不严、税收征管手段弱化等问题，全方位建立起涵盖“政府领导、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社会综合治税体系。具体做法是：一是加强与工商、质检、食品安全、卫生防疫等部门的联系，掌握餐饮企业的相关信息，了解餐饮业纳税人的开业情况，最大限度地减少漏征漏管户，真正杜绝税源管理上的真空，对于那些“走逃户”和“假停业户”，是税务机关尤其要重点关注的对象，必须彻底排除这类违法行为的发生；二是加强对涉税信息数据的分析和综合利用，畅通信息传递渠道，建立涉税信息交换、处理与共享机制，是加强税源管理、提升税收征管质量的题中之义。
（三）实施税收分类管理，提升税源管理水平
餐饮行业的特点决定了其税源管理和征收管理的难度，税务机关应建立专业的餐饮业重点税源管理部门，对该行业进行集中管理。对于餐饮业户数量不多的县（市、区）税务机关，可以采取餐饮行业管理小组的形式，将餐饮企业集中到某个税务分局的专业化税源管理小组进行集中管理。在此基础上，再根据纳税人规模大小对该行业实行分类管理。按照餐饮业注册类型、规模大小、核算形式等要素的不同，税务机关可以将餐饮业纳税人划分为重点税源、一般税源和小税源三种类型。一是对于重点税源即大税源，应采取“提供优质服务、加强税源监控”为主的管理方法，包括通过强化宣传，尽可能减少餐饮企业非故意因素引起的少缴或不缴税款的违法行为，积极为该类纳税人提供账务辅导、申报纳税、政策快递等纳税服务，全方位掌握该类餐饮企业的生产经营等情况，掌握影响税务机关税收收入的因素和环节，通过计算机信息系统控制其营业收入，从而实现加强税源监管、减少税款流失的目的。二是对于一般税源即中税源，应采取“加强税收分析、重点纳税评估”为主的管理方法。包括应重点辅导其按要求进行财务会计核算，逐步在该类纳税人中推行核实征收，要对真实经营状况发生变化的纳税人及时纠正其税收核定定额，重点掌握餐饮企业的发票领购和使用等情况，重点分析该类纳税人的资产负债表、损益表和现金流量表等财务报表，及时对税收异常的纳税人进行税务约谈和纳税评估。三是对于小税源餐饮企业，应采取以“定期定额管理、引导纳税遵从”为主的管理方法。包括对辖区内纳税人的员工人数、营业面积、营业收入等相关定额参数开展典型调查，应该对该类纳税人建立征收台账，重点向该类纳税人进行税法宣传，强化其法律责任意识，提高其依法纳税的遵从度，当发现纳税人的营业收入超过起征点时，应及时调整其应纳税额。
（四）健全纳税评估系统，推动餐饮税负公平
税务机关在大力推行依法管票、以票管税和定额征收的基础上，建立科学的餐饮业纳税评估系统，有助于提升行业管理质量，推动餐饮税负公平。一是各基层地方税务机关应制定《××地方税务局餐饮业纳税评估办法》，该地方税务机关根据其管理工作经验，对当地餐饮行业的纳税情况进行全面、真实、准确、综合地评价，以便确定纳税评估疑点对象，保障餐饮业日常管理工作能够有效地运转。二是制定《××地方税务局餐饮业纳税评估对象确定办法》，明确规定评估对象如何确定、评估对象数据如何取得、数据模型如何建立以及数据模型如何运算等等具体运用的方法，以便税务机关有关人员操作使用。三是制定《×地方税务局餐饮业纳税评估及评估结果处理流程》，充分细化每一个评估过程及评估处理的方法与步骤，明确规定餐饮行业纳税评估的原则以及每一步的工作流程。9四是由基层税务部门将辖区内所有餐饮业纳税人划分为ABCD四个等级，对相同规模、相同类型、相同效益的餐饮企业的纳税情况进行横向比较和分析，及时发现税负在各纳税户之间、各辖区之间、各主管税务机关之间的不平衡状态，及时区分特殊情况，找准问题，限期改正，力争做到定额与实际经营水平相符，并且相同类型、相同规模、相同地段的税负水平保持基本一致，这将是建立纳税人之间公平公正的竞争环境、推动餐饮业税负公平合理的好办法。 （五）实行一级稽查体制，广泛推行纳税公开
从税务部门角度出发，各地税务部门应加大餐饮业专项税收稽查力度，对餐饮业纳税人实行一级稽查制度。税务部门应结合本地实际，以地税稽查局为主体，组建一支大规模的一级稽查队伍，认真做好对各类餐饮业户的排摸梳理工作，准确掌握其生产经营状况及有关税收资料，分阶段、分区域、有计划、有重点地对各县（市、区）的餐饮企业进行全面税收稽查，特别是要加强对餐饮业纳税人企业所得税、个人所得税的稽查。同时，要加强与公安部门税务侦查室的密切配合，协同作战，全面增强税收执法的刚性，集中力量查处餐饮业逃避缴纳税款案件，加大对违法违规餐饮业纳税人的曝光力度，在全社会形成“逃税一害国家，二害自家”的共识，坚决打击和遏制逃避缴纳税款行为，坚定维护国家的利益。
从纳税人角度出发，广泛推行纳税公开制度是维护纳税人合法权益、保障纳税人公平竞争的有力举措。具体而言，实施该项制度可通过外网网站、办税大厅的电子屏、报纸、电台、电视台等各种媒介全面公开餐饮业的税收规范性文件、税收政策和相关税收信息（如各餐饮企业的月缴税额、年缴税额、当期欠税额等多项内容），真正体现核定定额的公正性和公开性，接受纳税人和全社会的共同监督，确保税收征管工作的透明度，杜绝“人情定额、关系定额、违法定额”等行为的发生，创造纳税人公平竞争的税收环境。10
（六）加大税收宣传力度，协税护税诚信纳税
转变税务机关税法宣传的思路是营造良好税收氛围的当务之急，各级税务机关的税法宣传应由更重视纳税人转变到纳税人和社会公民并重；由更重视已办证户转变到更重视潜在办证户；由更重视宣传政策转变到更重视宣传诚信纳税上来。令人欣喜的是，国家税务总局也已充分认识到这一问题，提法上由每年的“税法宣传月”改为“税收宣传月”，一字之差彰显了税收宣传思路的不同。但是，目前还有许多县级税务机关的税收宣传方式仍然没有改变，这不免让人感到遗憾。从目前来看，各级税务机关应该抛弃过去的税法宣传的思路，而更多的将税收宣传转向社区，转向政府机关，深入到每一个城镇每一个家庭每一个公民心中，并做好以下两点：一是要开展以“协税护税人人有责”、“税法连着你我他，依法纳税为国家”等为主题的税收宣传活动，通过向公民个人、政府机关、事业单位等非生产经营的纳税人宣传协税、护税的思想，形成全社会协税护税的良好局面，提高餐饮业纳税人的税法遵从度，牢固树立依法纳税意识，从而改变税务机关处于纳税信息弱势方的尴尬地位。二是针对餐饮行业个体业主多、现金结算多、税收征管难度大等行业特点，将餐饮业税收作为税收宣传的重点，引导广大餐饮企业依法纳税、诚信经营、公平竞争，鼓励公众对该行业的税收违法行为积极举报，共同营造公平公正的税收环境。三是做好典型案例的宣传推广工作。对依法诚信纳税的模范纳税人和典型扣缴单位，要进行大张旗鼓地宣传，发挥好导向引领和表率示范作用，使税务机关的依法征税工作能够赢得全社会的理解和支持；对定性准确、影响面广的逃税、避税、骗税、抗税等涉税违法典型案例予以曝光，以达到震慑犯罪分子、教育广大群众的税收宣传的正能量作用。
参考文献
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作者简介
胡海，湖南行政学院法学教研部副主任、教授，湖南省法学会财税法学研究会常务副会长，中国财税法学研究会理事，主要从事财税法学、经济法学研究。
近年以来，随着社会主义市场经济的迅速发展和人民群众消费水平的不断提升，人们的消费观念已发生巨变，带动餐饮业发展迅猛，目前，平均每400个中国人就拥有一家餐馆，而在上世纪70年代，每300万人才有一家餐馆。1因此，到餐馆吃饭成了当今中国人的头号休闲活动，全国许多地方的餐饮业呈现迅猛增长之势。餐饮业的繁荣，有力地拉动了内需，刺激了地方财政收入的增长。但由于餐饮业分布范围广泛、经营形式灵活、现金交易居多等特点，给餐饮业税收征管带来了新的难题，逃避缴纳税款现象屡见不鲜，国家税收流失现象相当严重。笔者调查发现，餐饮业的税收征管问题，一直是全国许多地方税收征管的重点和难点问题。因此，分析和研究该问题显得既十分必要又十分紧迫。
一、餐饮业税收亟待解决的问题
（一）企业申报不准确，收入成本难查实
餐饮业中大部分经营以现金交易为主，这是餐饮业直接面向百姓的行业特点决定的，由于未履行开票手续，从而大大增加了经营者隐匿其收入的机会。此外，农副产品已成为目前我国餐饮企业的成本的主要组成部分，但由于其多数情况下未能取得正式发票，故只能以以白条替代入账，很难如实反映餐饮企业的成本状况，亦即人们通常所说的瞒天过海虚列成本。上述现象导致纳税人纳税申报不实问题较为突出，主要表现在：一是应税行为已经发生，但纳税人却没有依法申报纳税。餐饮企业大多采用实际收付进行财务会计核算，人们将其称为“收付实现制”，即营业收入只有在应收账款实际收到时才计入，这与财务会计制度要求企业实行权责发生制相悖，也与《中华人民共和国营业税暂行条例》的规定不符。2二是企业不计或少计营业收入。许多餐饮企业的经营收入主要是现金，隐瞒经营收入、少缴有关税金是其主要目的，不少餐饮企业采用表面上给消费者出具电脑打印单据，实际上将其金额存入其他磁盘中，电子账簿中并未显示任何记录，使税务人员无法准确掌握其真实收入情况；有些餐饮企业，特别是以个人消费为主的中小餐饮企业采用坐支现金购买原材料，出现隐匿现金收入等涉税违法行为；一些餐饮企业更离谱，其方法是在账外设置账簿、将收入抵消支出用以冲减收入，从而不计或少计收入。例如，经沧州市某县稽查局缜密侦查发现，2009年该县有3户餐饮企业分别采用应收账款不入账或推迟入账时间、销售折扣与折让、内部接待不记账和将客户未索要发票的经营收入不记账等方式，少记或不记营业收入达78万元，逃税10.88万元。3三是混淆餐饮收入和其他收入，将适用较高税率的其他收入套用餐饮业低税率。根据规定，缴纳的税收须对应于所取得的收入。但一些兼营娱乐场所的宾馆酒店常常混淆经营收入。如一些经营性招待所根据部分顾客的“特殊”需要，时常把餐费打到房费中，虽然税率相同，却扰乱了正常的税收秩序。甚至一些附带经营歌厅、网吧及其他娱乐业的餐饮企业，经常发生故意混淆餐饮收入和娱乐收入，将适用较高税率的娱乐业收入按适用低税率的餐饮业收入申报纳税，套用低税率，进而达到少缴税或不缴税的目的。四是普遍存在虚列成本和费用的现象。目前，农副产品是餐饮业户原材料采购的主要对象。餐饮企业购买粮食、蔬菜、肉食、水产品等农副产品时，大多很难取得正规发票；购买烟酒等工业产品时，也通常不索取正规发票，而以白条、收据或者假票入账，其目的是为了少付货款；一些餐饮企业还将大量的装修装潢发票列支企业经营成本，等等。上述做法只有一个目的，就是增加企业成本，降低企业利润，减少企业税收。
（二）核定定额较盲目，定额实际差别大
占整个餐饮行业大多数的一些规模不大的中小餐饮企业，由于其财务制度不健全账务处理不规范，税务机关常常对其采用定期定额征收的管理办法，先核定其应税营业额，再据此营业额计算其需要缴纳的有关税费。但在税收实践中，税收管理员核定餐饮企业营业额和应交税金是一项十分困难的工作，这是由一些中小餐饮企业分布范围广数量多、现金交易量大、提供服务后不开票或少开票、征税成本高等特点决定的。因为这些特征，使得税务机关核定其营业额时感到茫然失措，不知从何下手。核定的营业收入与实际营业额相差很大，容易造成纳税人之间的税负不公。通常的做法是，地方税务机关采用根据纳税人发票使用量加上上浮比例的办法来确定纳税人的经营收入，即采取“发票+定额”、“发票+定率”的征管方式征税。但由于税务机关核定的营业额中并不包括餐饮企业的未开票部分，或者是仅仅包含了少量未开票的部分，如此核定出的营业额与实际营业额自然差别较大。
此外，长期以来，餐饮行业税收定额核定一直未能统一，没有一个科学的操作标准，由于定额标准不尽相同，从某种意义上说又产生了餐饮企业定额的不公平不合理现象。如一些连锁餐饮企业利用其注册名称相同或相似的有利条件，不少连锁餐饮企业经常出现各店混用发票的情况，使各连锁店的发票尽量与定额接近。例如珠海市的湛电乡下鸡饭店的3家连锁企业就存在混用各店的发票的现象。4
税务机关核定定额不准造成餐饮企业税负不公，这与县域范围内对餐饮企业实行定额征收的制约因素较多有关。主要包括地域影响因素、企业信誉度影响因素和人为影响因素等三大因素。首先，地理位置不同、地段不同的餐饮企业的收入是完全不同的，如果统一按桌数、按核定定额征收显然不公平。其次，有的餐饮企业虽然规模不大，但因薄利多销、经营有方，营业额十分可观；有的餐饮业户门面气派规模很大，但因唯利是图、经营不当，营业额比较惨淡。这是企业信誉度问题。第三，由于县域范围内各种人际关系复杂，税务机关在根据核定定额征税过程中，经常会遇到来自各个方面各种各样的“阻力”，让税务机关深感依法核定税额、实现公平定额、严格依法征税的难度很大。 （三）发票开具多违章，税务机关难控管
由于餐饮企业以现金结算为主，消费群体涉及全社会的方方面面，消费方式有个人消费、公款消费等多种消费方式，使得发票开具环节是给纳税人创造违法违规空间最大的一环，也是税务机关应收尽收、依法征税最难以控制、监督和管
理的一环。目前，我国主要存在三种违法违章的发票开具行为：
一是不开发票。餐饮企业抓住消费者怕麻烦的心理，常常以各种冠冕堂皇的理由不给消费者开具正式发票，或者利用一些消费者索票后无处报销这一现实，用其他单据（包括白条）替代发票，或者以不同理由和拖延办法不开具发票以达到不缴或少缴税金目的。若当消费者索要发票时，餐饮企业收银员常常以“发票用完了”、“先开个收据，下次来再换发票”等借口进行委婉拒绝。笔者调查发现，一些公款消费群体还天才般的想出了以房租抵餐费等不索取发票的方法。有的餐饮企业则以赠送小礼品或发放优惠券或餐费打折等让利措施来应对索要发票的客户。不少消费者认为，目前我国发票的中奖概率不大，还不如现得实惠，不索要发票，从而难以实现税务机关“以票控税”的设想。
二是借用发票。餐饮连锁企业通常喜欢运用这一招。一些餐饮加盟连锁店多店经营，有的甚至跨地区经营，致使这些餐饮业户在多个税务机关办理税务登记的可能性增大，但由于不同地区税务机关核定的定额不同，核定定额标准的参数也不一样，可能出现规模基本相当的连锁企业“同行不同利”的现象。一些企图通过不正当手段实现少缴税款甚至不缴税款目的的连锁企业，运用的方法是将低税负的餐饮连锁企业向其生产经营所在地主管税务机关领取发票，再将其提供给兄弟连锁企业共同使用。因为利益的诱惑，竟然出现了一些享有减免税优惠政策的餐饮业户向未减免餐饮企业有偿提供发票的违法行为，一些地方甚至还上演了已领取发票的餐饮业户向未领取发票的餐饮业户有偿提供发票的严重违章闹剧。
三是虚开发票。餐饮企业违规虚开发票与公款招待有着密切关系，为了避免在年底结算时因招待费过高而难以入账，一些公款消费者让餐饮企业将餐饮业发票开具成其他行业的发票，从而达到降低营业收入减少缴纳税款的目的。
四是开假发票。由于利益的驱使，购买和使用假发票从而成功逃避缴纳税款的现象在一些餐饮企业中依然存在。近年来，税务部门对假发票案件进行了严厉打击，制造销售使用假发票现象已得到明显遏制，但一些中小餐饮企业，特别是一些地处城乡结合部和管理交界处的餐饮业户仍然在大量使用假发票。如在南京市地税局玄武分局查获的一起假发票案中，发现有的小餐馆购买假发票一次就是10多本。5在实际操作中，这些餐馆采取开给消费者的发票中既有真发票又有假发票、真中有假、真真假假的方法，让消费者难以辨认，胆子大的企业干脆就全部开具假发票。
（四）个税申报出入大，代扣代缴漏洞多
由于餐饮行业的从业人员流动性很大，且大部分员工为流动人口，这在客观上为餐饮企业虚假申报个人所得税代扣代缴税额提供了便利条件。餐饮企业一般是通过多报员工人数、少列个人收入等方法，将高收入职工的工资分摊到多名员工的名下，使员工们在工资分摊后够不上个人所得税起征点而不必缴纳个税。与此同时，在成本核算中尽可能多列员工工资，以便减少企业所得税应纳税所得额，从而少缴企业所得税。
2011年，洛阳市厨师月薪一般在2000元至5000元，一些高档饭店的高水平厨师月收入能达上万元。6在一些大型餐饮企业，一个高级厨师一个月能挣6000元至7000元。”7据北京人才网实时掌握北京新加坡中式餐饮业厨师薪酬每天发送的变化情况，截止2013年4月24日，北京新加坡中式餐饮业厨师月工资收入为4830元（以人民币计）。但经调查表明，个人所得税申报纳税准确率不高的现象在整个餐饮行业中大量存在。例如，2005年珠海市某餐馆申报当年的个人所得税为1200元，但最终计算结果显示该餐馆厨师交纳个人所得税每人每月50元；珠海市某大型餐饮企业申报数为大厨月收入1500-2000元、总经理3000元，实际个人工资薪金水平与行业职务薪酬差距较大。这种现象十分常见，包括一些会计核算健全、经营比较规范的餐饮企业也是如此。4
（五）“以票控税”有误区，征管效果欠理想
近年以来，不少地方主管税务机关大力改进工作方法，一方面，将规模有限、财务核算不健全的中小型餐饮业户先后采用了“定期定额征收”、“发票+上浮率”、“定期定额+发票”等征收方式，接着又推出了的“有奖发票”，后来还推广了“税控收款机”。另一方面，对一些实力雄厚、会计核算相对完善的餐饮企业，税务机关通常实行“核实征收”的方法。税务机关的观点是，对这类餐饮企业，重点要检查的是将其营业收入额与餐饮企业开具的发票金额进行比较，如果纳税人已开具发票数额比其账面营业收入金额要小，表明该企业未逃营业税。这种认识显然是个误区。
上述征管措施的运用，其核心内涵是以餐饮企业的开票金额作为征税的依据，体现了“以票控税”的特点，其优点是可以保证已开票的营业收入额按规定税率征收。但在实际操作中，餐饮企业实缴税款与应缴税款之间相差悬殊，根本原因在于其“以票控税”的“票”实际上并未真正得到控制，导致税收征管难以发挥实效。笔者认为，“以票控税”的指导思想没有错，但问题是“怎样来控制票”？这也是运用“以票控税”手段的前提条件。因为这一问题不解决，不能确保和监督餐饮业户将应开具的发票全部开出来，“以票控税”就是一句空话。据笔者所知，河北省地方税务局对这一问题十分重视，从2007年9月开始，已经取消了“发票+上浮率”和“定期定额+发票”两种征收税款的方法。
（六）费心琢磨起征点，化整为零逃税款
该问题主要与个体餐饮企业有关。起征点提高以后，对个体的餐饮企业税收征纳势必造成一定的影响，至少表现在三个方面：
第一，定额管理难度加大。一是征纳临界点如何准确界定问题。由于是否达到起征点税负相差悬殊，人为增大了税收征管阻力，尤其是介于起征点或免征税之间的个体餐饮业户，税务机关很难准确确定个体餐饮纳税人的经营收入是否达到营业税征税起点；二是增加了税收日常管理的工作难度。一些个体餐饮业户营业额忽高忽低，一些个体餐饮企业的经营项目有很强的季节性，一年中仅有几个月的经营收入高出起征点，提高起征点以后，反而加大了税收征管的难度；三是对于重新核定实际核定不足的经营者造成一定的困难。 第二，“供票不纳税、开票不缴税”的行为时有发生。一方面，一些营业额在起征点以下的个体餐饮业户大量购买发票，并随意填开发票，导致领用发票数量陡增；另一方面，这些个体餐饮企业同时转借或倒卖其购买的发票，既扰乱了正常的发票管理秩序，又加大了地方税务机关发票管理的难度。
第三，个体餐饮企业逃避缴纳税款行为增多。化整为零、多点经营、流动经营等是其主要手段，目的就是使其保持在起征点以下；也有的是采取瞒报、少报营业收入的方法，给税务机关据实核定造成障碍，从而实现其不缴税的目的。
二、餐饮业征税难的根源
（一）征纳双方利益博弈的影响
自从人类有了税收之后，征税一方与纳税一方的税收博弈也随着产生了。换言之，税务机关与餐饮业纳税人的税收征纳过程实际上就是征纳双方的利益博弈过程。餐饮业纳税人必定会从实现自身经济利益最大化出发，想方设法提高收入、减少成本。如果餐饮业顾客相对固定和餐饮业营业收入变化不大，如何节省成本自然就成了每个餐饮业户共同思考的问题。目前，我国无论是实力雄厚的单位纳税人，还是规模较小的个体纳税人，其依法诚信纳税的意识均较淡薄，餐饮业纳税人的生产成本受市场价格变动的影响不确定，所聘请厨师的手艺有高有低，因此，一些餐饮企业为了躲避市场风险，经常采用包厨的餐饮经营方式，即餐饮业户将有关厨房的业务打包承包给后厨管理者，且每年定期支付给后厨管理者固定的费用，而其他一切成本费用均由后厨管理者自己承担，自负盈亏。此情此景之下，如何尽量少缴税款节省开支就成了一些餐饮业纳税人的不二选择，于是，收入不实、成本不实、申报不实等招数时时都在上演。
（二）消费需求结构变化的影响
单位公款消费和私人消费是餐饮行业消费需求结构的两个主要组成部分。长期以来，公款消费一直是餐饮消费市场的主旋律。公款消费受个人消费需求关系不大，哪怕物价再高，餐饮消费也不会受影响，甚至相互攀比高标准，盲目追求高消费，使餐饮市场呈现出一种不合理的超常规畸形消费现象，严重浪费了国家财富。但近年来，特别是党的十八大召开以来，党和国家大张旗鼓的开展反腐败斗争，严格控制“三公经费”，严厉惩治公款吃喝，并引进发达国家先进经验，受行政事业单位影响，包括越来越多的公司、企业的非正常性开支也大幅下降。因此，目前的公款餐饮消费开始明显下降。同时，随着改革开放进入深入区，加之国内经济持续增长，城乡居民消费能力与日俱增。家庭消费、朋友聚餐消费等渐渐取代公款消费，从数量上逐渐成为餐饮行业消费需求的主体，但这种私人消费往往较为理性，消费金额一般不大，而且大多不索要发票，这给不法餐饮纳税人逃避缴纳税款客观上提供了可乘之机。
（三）税收优惠政策实施的影响
由于作为调控宏观经济重要手段的税收政策有一定的变动性，必将带来税收收入的波动性，这直接影响到税收收入的稳步增长。市场准入门槛不高、个体经营者占多数是餐饮企业的一个重要特点。例如，2004年底以后的珠海市营业税起征点由过去的2000元提高到5000元，调整后的营业税政策使一些个体户纳税人受益，调查发现，受益行业主要包括服务业、交通运输业等行业，而服务业中正好涵盖餐饮、美容美发、房屋租赁等行业，这些服务行业一般营业规模较小，月营业收入大多不超过3500元，据统计，珠海市有1949户餐饮业户未达起征点，需缴纳营业税的纳税人2005年只有2474户。4
（四）税收执法刚性不强的影响
目前，基层税务机关税务执法人员刚性不强、缺乏威慑力，一些地方还出现了“税软费硬”、“费大于税”的怪现象，导致一些地区税收征管基础工作见效难，税收执法责任过错追究制度落实难。对于地方各级主管税务机关出现的执法检查问题和信息通报问题，不是迫于面子不进行追究或者难以进行追究，就是不贯彻处罚与教育相结合的原则，仅仅依靠批评教育进行和风细雨式的处理，并未对过错人员进行相应处罚，使得地方税收管理员执法责任意识不强，开创税务机关“重视管理、强化责任”的局面得不到有效落实，漏征漏管、纳税辅导不准确、定额调整不及时、无税申报以及停歇业户、注销户、非正常户居高不下等现象仍然存在，这对于提高对餐饮业纳税人的税收征管质量的十分不利。
（五）纳税人纳税意识缺乏的影响
目前我国纳税人的依法纳税意识仍很欠缺，不少纳税人心存侥幸，税款能逃则逃能避则避，这是因为：一方面，我国税收立法和税收执法工作起步较晚，更谈不上健全和完善，餐饮业经营者对相关的税收制度、税收法律、纳税人的权利和义务等的了解程度和熟悉程度都有待加强。由于种种原因，不少餐饮业纳税人不懂税法，纳税意识不强，有意或无意地进行逃、避、欠、抗税活动，使国家税款不能按量按期征收，造成国家税款大量流失，税收公平原则遭到破坏。8另一方面，餐饮业纳税人采购原材料时，也确实存在多数情况下无法取得正式发票入账的情形，特别是当今社会流行“宁要优惠不要发票”的观念，在客观上也形成了餐饮企业为达到节约成本的目的而以白条或收据入账的现实，使得税务机关无法真实核算餐饮企业的成本费用，从而白白减少了国家税收收入。
（六）消费者索票意识不强的影响
一些餐饮业顾客就餐后不主动索要发票主要有四种情形：一是部分顾客尚未树立消费者索票维权意识，认为索取发票也无处报销，不如不要发票省心省事。这种情况多以朋友聚餐、家庭聚会、情侣约会、私人宴会的私人消费性质居多。二是当顾客主动索取发票时，餐饮企业则以“发票用完了”等种种理由委婉的拒绝开票，从而达到不开票的目的。三是一些顾客因与餐馆老板比较熟悉，如果用餐后索要发票老板说用完了，也就不好意思再提了，更不会去举报了，餐饮企业从而“躲”过发票开具。四是用餐顾客从自身利益出发，在结账时会与餐馆讨价还价，餐馆会给顾客提供要发票不享受优惠、不要发票可以打折两种选择，大部分消费者都会选择后者，这也是餐饮业较为常见的隐匿营业收入的一种手段。 三、加强餐饮业税收征管的对策及建议
（一）完善税收法律制度，促进餐饮税收征管
法律制度的缺位制约着税务机关的执法，征管手段的缺失应该先从税收法律制度着手，完善现行税收制度和税收管理应从以下几个方面入手：
1.制定实施《餐饮业税源管理操作指南》。操作指南应包括以下内容：一是对核实征收的纳税人的生产环节、账务核算、日常管理进行详细说明，该行业日常管理工作的要点，税收管理员如何对核实征收餐饮企业的申报纳税、财务状况和经营指标等进行全方位监控，税收管理员对纳税人入户调查的要求，怎样建立餐饮企业的纳税评估指标体系及预警值等等。二是对定期定额征收的纳税人，税务机关要充分运用现代信息技术手段分区域制定定额核定标准，细致说明通过典型调查合理确定的该行业的定额参数和参数系数。
2.订立餐饮业税收征管数据综合分析制度。通过税务机关征管软件、数据管理平台等途径，对餐饮企业的税务登记、纳税申报、税款缴纳、税务稽查等情况进行统计、归纳和分析，分析各单位、各餐饮业税收管理员的税源管理情况，运用已有数据为该行业的税源监控、纳税评估、稽查选案提供准确依据，通过宏观税负分析，明确税源监控和税收征管的工作方向，指导税收管理员找准各自辖区税收征管中的问题、症结及应对之策，促进该行业不断提高征管质量。
3.健全发票双奖管理办法。一是将有奖发票分为私款有奖发票和公款无奖发票两种。规定私人消费可索要私款有奖发票，但不能报销，单位消费可索取公款发票，不能兑奖但可以报销。二是税务机关应加大举报违法行为的奖励金额；三是科学设定中奖比例和中奖金额，加大消费者的中奖比例，提高消费者的索票兴趣；四是提高对发票违法行为的处罚力度。
4.完善监督考核制度。税收管理员等有关人员税收执法责任制考核评议可采取内部考核和外部评议相结合的方法。在内部考核中，对违规行为要严格进行责任追究。在外部评议中，聘请社会各界人士和部分餐饮业户为执法监督评议员，采用设立意见箱、举报电话等办法，广泛听取纳税人的意见和建议，诚心接受纳税人的广泛监督。
（二）实现税收信息共享，提高税源管理质效
税务机关加强税源管理的信息化建设包含两层含义：
1.以计算机信息化为支撑，实现税收相关数据共享。一是改进税收征管应用系统，实现关联企业的数据在税务机关之间能够互联互通，对登记环节的“非正常”纳税人设立提醒等功能，以解决纳税人走逃、餐饮企业连锁经营等信息不对称问题，确保纳税人税收负担公平合理；二是建议在税务机关内部和协税护税人群中推广应用“税务通”，“税务通”上记载有纳税人的登记信息，相关人员可随时随地查询纳税人的有关信息，从而消除漏征漏管现象。
2.树立综合治税理念，全面掌握涉税信息。税务机关应以综合治税为手段，举全社会之力管理好税源，解决涉税信息传递不畅、涉税源头控管不严、税收征管手段弱化等问题，全方位建立起涵盖“政府领导、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社会综合治税体系。具体做法是：一是加强与工商、质检、食品安全、卫生防疫等部门的联系，掌握餐饮企业的相关信息，了解餐饮业纳税人的开业情况，最大限度地减少漏征漏管户，真正杜绝税源管理上的真空，对于那些“走逃户”和“假停业户”，是税务机关尤其要重点关注的对象，必须彻底排除这类违法行为的发生；二是加强对涉税信息数据的分析和综合利用，畅通信息传递渠道，建立涉税信息交换、处理与共享机制，是加强税源管理、提升税收征管质量的题中之义。
（三）实施税收分类管理，提升税源管理水平
餐饮行业的特点决定了其税源管理和征收管理的难度，税务机关应建立专业的餐饮业重点税源管理部门，对该行业进行集中管理。对于餐饮业户数量不多的县（市、区）税务机关，可以采取餐饮行业管理小组的形式，将餐饮企业集中到某个税务分局的专业化税源管理小组进行集中管理。在此基础上，再根据纳税人规模大小对该行业实行分类管理。按照餐饮业注册类型、规模大小、核算形式等要素的不同，税务机关可以将餐饮业纳税人划分为重点税源、一般税源和小税源三种类型。一是对于重点税源即大税源，应采取“提供优质服务、加强税源监控”为主的管理方法，包括通过强化宣传，尽可能减少餐饮企业非故意因素引起的少缴或不缴税款的违法行为，积极为该类纳税人提供账务辅导、申报纳税、政策快递等纳税服务，全方位掌握该类餐饮企业的生产经营等情况，掌握影响税务机关税收收入的因素和环节，通过计算机信息系统控制其营业收入，从而实现加强税源监管、减少税款流失的目的。二是对于一般税源即中税源，应采取“加强税收分析、重点纳税评估”为主的管理方法。包括应重点辅导其按要求进行财务会计核算，逐步在该类纳税人中推行核实征收，要对真实经营状况发生变化的纳税人及时纠正其税收核定定额，重点掌握餐饮企业的发票领购和使用等情况，重点分析该类纳税人的资产负债表、损益表和现金流量表等财务报表，及时对税收异常的纳税人进行税务约谈和纳税评估。三是对于小税源餐饮企业，应采取以“定期定额管理、引导纳税遵从”为主的管理方法。包括对辖区内纳税人的员工人数、营业面积、营业收入等相关定额参数开展典型调查，应该对该类纳税人建立征收台账，重点向该类纳税人进行税法宣传，强化其法律责任意识，提高其依法纳税的遵从度，当发现纳税人的营业收入超过起征点时，应及时调整其应纳税额。
（四）健全纳税评估系统，推动餐饮税负公平
税务机关在大力推行依法管票、以票管税和定额征收的基础上，建立科学的餐饮业纳税评估系统，有助于提升行业管理质量，推动餐饮税负公平。一是各基层地方税务机关应制定《××地方税务局餐饮业纳税评估办法》，该地方税务机关根据其管理工作经验，对当地餐饮行业的纳税情况进行全面、真实、准确、综合地评价，以便确定纳税评估疑点对象，保障餐饮业日常管理工作能够有效地运转。二是制定《××地方税务局餐饮业纳税评估对象确定办法》，明确规定评估对象如何确定、评估对象数据如何取得、数据模型如何建立以及数据模型如何运算等等具体运用的方法，以便税务机关有关人员操作使用。三是制定《×地方税务局餐饮业纳税评估及评估结果处理流程》，充分细化每一个评估过程及评估处理的方法与步骤，明确规定餐饮行业纳税评估的原则以及每一步的工作流程。9四是由基层税务部门将辖区内所有餐饮业纳税人划分为ABCD四个等级，对相同规模、相同类型、相同效益的餐饮企业的纳税情况进行横向比较和分析，及时发现税负在各纳税户之间、各辖区之间、各主管税务机关之间的不平衡状态，及时区分特殊情况，找准问题，限期改正，力争做到定额与实际经营水平相符，并且相同类型、相同规模、相同地段的税负水平保持基本一致，这将是建立纳税人之间公平公正的竞争环境、推动餐饮业税负公平合理的好办法。 （五）实行一级稽查体制，广泛推行纳税公开
从税务部门角度出发，各地税务部门应加大餐饮业专项税收稽查力度，对餐饮业纳税人实行一级稽查制度。税务部门应结合本地实际，以地税稽查局为主体，组建一支大规模的一级稽查队伍，认真做好对各类餐饮业户的排摸梳理工作，准确掌握其生产经营状况及有关税收资料，分阶段、分区域、有计划、有重点地对各县（市、区）的餐饮企业进行全面税收稽查，特别是要加强对餐饮业纳税人企业所得税、个人所得税的稽查。同时，要加强与公安部门税务侦查室的密切配合，协同作战，全面增强税收执法的刚性，集中力量查处餐饮业逃避缴纳税款案件，加大对违法违规餐饮业纳税人的曝光力度，在全社会形成“逃税一害国家，二害自家”的共识，坚决打击和遏制逃避缴纳税款行为，坚定维护国家的利益。
从纳税人角度出发，广泛推行纳税公开制度是维护纳税人合法权益、保障纳税人公平竞争的有力举措。具体而言，实施该项制度可通过外网网站、办税大厅的电子屏、报纸、电台、电视台等各种媒介全面公开餐饮业的税收规范性文件、税收政策和相关税收信息（如各餐饮企业的月缴税额、年缴税额、当期欠税额等多项内容），真正体现核定定额的公正性和公开性，接受纳税人和全社会的共同监督，确保税收征管工作的透明度，杜绝“人情定额、关系定额、违法定额”等行为的发生，创造纳税人公平竞争的税收环境。10
（六）加大税收宣传力度，协税护税诚信纳税
转变税务机关税法宣传的思路是营造良好税收氛围的当务之急，各级税务机关的税法宣传应由更重视纳税人转变到纳税人和社会公民并重；由更重视已办证户转变到更重视潜在办证户；由更重视宣传政策转变到更重视宣传诚信纳税上来。令人欣喜的是，国家税务总局也已充分认识到这一问题，提法上由每年的“税法宣传月”改为“税收宣传月”，一字之差彰显了税收宣传思路的不同。但是，目前还有许多县级税务机关的税收宣传方式仍然没有改变，这不免让人感到遗憾。从目前来看，各级税务机关应该抛弃过去的税法宣传的思路，而更多的将税收宣传转向社区，转向政府机关，深入到每一个城镇每一个家庭每一个公民心中，并做好以下两点：一是要开展以“协税护税人人有责”、“税法连着你我他，依法纳税为国家”等为主题的税收宣传活动，通过向公民个人、政府机关、事业单位等非生产经营的纳税人宣传协税、护税的思想，形成全社会协税护税的良好局面，提高餐饮业纳税人的税法遵从度，牢固树立依法纳税意识，从而改变税务机关处于纳税信息弱势方的尴尬地位。二是针对餐饮行业个体业主多、现金结算多、税收征管难度大等行业特点，将餐饮业税收作为税收宣传的重点，引导广大餐饮企业依法纳税、诚信经营、公平竞争，鼓励公众对该行业的税收违法行为积极举报，共同营造公平公正的税收环境。三是做好典型案例的宣传推广工作。对依法诚信纳税的模范纳税人和典型扣缴单位，要进行大张旗鼓地宣传，发挥好导向引领和表率示范作用，使税务机关的依法征税工作能够赢得全社会的理解和支持；对定性准确、影响面广的逃税、避税、骗税、抗税等涉税违法典型案例予以曝光，以达到震慑犯罪分子、教育广大群众的税收宣传的正能量作用。
参考文献
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作者简介
胡海，湖南行政学院法学教研部副主任、教授，湖南省法学会财税法学研究会常务副会长，中国财税法学研究会理事，主要从事财税法学、经济法学研究。