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摘要：旅游政策，则是国家政权为了实现旅游发展的目的，根据旅游发展的社会经济条件和旅游发展的具体情况，所制定的一系列措施和办法。旅游业作为经济发展的重要组成部分，承担着创造收入、吸引就业、区域发展、提供休闲娱乐功能的作用，越来越受各国政府的重视，而旅游业的健康有序发展则需要国家和地方的政府出台相应的政策来保障，因此，旅游政策承担着保障旅游者和旅游经营者的合法权益、规范旅游市场秩序、保护和合理利用旅游资源、促进旅游业持续健康发展的作用。本文对上海市近二十年的旅游政策进行数量和内容上的梳理给旅游业的发展提供了相应的政策总结和建议。
关键词：上海;旅游政策;政策评估
1.文献综述
旅游政策是政府层面为了实现旅游发展的目的，根据旅游发展的社会经济条件和旅游发展的具体情况，所制定的一系列措施和办法。FA Garcia（2014）指出旅游当局的起源主要是促进国家改善其外部形象，通过对拉丁美洲旅游开发模式的分析，对国家各自旅游当局的重组问题的研究，从而为调整政策和规划提出建议。[1]Akira（2005）分析了日本当局是如何利用政府主导型的旅游政策扭转经济萧条的局面，从而对旅游政策和经济发展之间的逻辑关系提供了合理地解释和评价。[2]沈姗姗，苏勤（2008）通过对中国旅游政策的重要领域进行论述，研究得出旅游产业政策理论体系的建立有助于指导实践。[3]唐晓云（2014）从1949-2013中央政府及相关部委发布的379个旅游政策文件的多维度统计分析入手，以全新的视角剖析了新中国成立以来我国旅游发展政策的演化历程。[4]钟冲（2009）归纳了中国旅游政策的演变趋势，并对每个阶段的政策效用进行了评估。[5]
2.上海市2009-2018年旅游政策数量分布情况
鉴于本文的研究需要，根据不完全统计，选取了上海市1999到2018年共20年的政策数据作为旅游政策研究样本。样本主要来源于上海市旅游局网站、上海市旅游法规和上海市旅游统计年鉴。按照其旅游政策发布数量，年度分布如下：
由图2.1可知，上海市1999-2018年发布的旅游政策总体上呈现较大的起伏，可能的原因是政策及其具有相对延续性，在发布后需要一定的时间效应去实施和生效，所以会呈现短暂的数量回落，2011至2013年上海市旅游政策处于最低趋势下，其中2011年颁布的旅游政策最少，可能的原因在于这段时间处于上海世博会举办后和《旅游法》颁布前，世博会期间出台的相应政策需要时间去实施并观察其政策效果，并协助国家层面做好《旅游法》的前期准备工作，出台过多的政策會影响《旅游法》的政策效益，也无法保证世博会期间各项政策的持续性，并且上海市旅游业依托世博会的完美举办，扩大了上海市旅游业的知名度，吸引了更多的游客前来游玩，进一步拓宽了旅游渠道，获得了更大的旅游市场，直观地来看，上海市旅游总收入在这三年出现了较大幅度得增长，从2009年的2238亿元增加到了2013年的3293亿，依托于持续快速增长的旅游市场，无须出台更多的旅游政策来提高旅游效益，旅游市场相对完善，旅游公共服务体系规范，交通文化等各个方面都取得了长足的进步，所以上海市旅游局在这三年时间里可能据此减少了相应的旅游政策的探索和颁布。
3.上海市2009-2018年旅游政策内容分布情况
通过对上海市旅游政策发布进行内容性分析，可以直观的看到上海市旅游政策的重点在哪以及存在的潜在问题和不足。样本研究参照《中国旅游法规全书》以及曾博伟、魏小安《旅游政策与法规》、沈姗姗《中国旅游政策研究综述》等文献的旅游政策分类框架，将上海市旅游政策按照其内容分为旅游市场政策、旅游产业政策和综合性政策等三大类，旅游市场政策又分为：出入境旅游政策、国内旅游政策;旅游产业政策又分为：旅行社及导游政策、旅游饭店政策、旅游吸引物政策、旅游目的地政策、旅游交通政策、旅游文娱政策;综合性政策又分为：旅游公共服务政策与旅游产业政策和其他政策（如安全/监管/合同规范等）
由图3.1可见，上海市近十年的旅游政策内容最大的市集中在“其他政策”，即在安全、监管、合同规范等方面的政策内容达156个，占比达到23.53%，尤其是从1999年到2013年更多的是规范旅游市场，加强对旅游行业尤其是旅行社、旅游饭店的监察和管理，以保障旅游者的切身利益并保障上海市旅游业的平稳有序发展。“旅行社及导游政策”有129条，占19.46%，排除“其他类政策”其占比达到第一，说明上海市对于这一块的重视程度相对较高，尤其是1999-2008年期间多达72条，同期占政策发布数量总数最高，说明早期上海市旅游业主要是在规范旅行社和导游这一块，其在旅游方面的占比和重要性最大，因此需要出台较多的政策保障其在上海市旅游业中发挥的作用，同时也要规范其市场运行，不能损害旅游者利益、影响上海市旅游业的长期发展这也符合旅游发展的基本逻辑。上海市对于旅游饭店的政策投入达到了70个，占比10.56%，和旅行社及导游政策对应的是旅游行业最重要的两个产业，契合旅游发展的实际需要，每年都会出台相应的政策对上海市旅游饭店进行评估和评级，并保障其安全高效地服务游客。“旅游吸引物政策”的投入占比也达到11.16%，说明上海市对于旅客的吸引还是较为关注。例如，2006年国家旅游局、商务部相继批准了丽星邮轮公司在上海设立独资旅行社，这是上海首家外商独资的国际旅行社—丽星邮轮旅行社上海有限公司，它可以经营国内旅游业务、入境旅游业务，并根据沪港旅游已实行的“自由行”政策，向内地游客提供“上海—香港”航线的邮轮票务服务，“五一”黄金周期间，丽星邮轮公司开通了上海至香港的首条定期邮轮航班; 2010年上海世博会、旅游交易会、进出口博览会等都是可以吸引大量的游客，也需要出台相应的政策去支持并扩大上海市旅游的吸引力。
而旅游文娱政策则相对较少，仅有28个占比2.71%，并且是从2016年才逐渐发布较多的正式政策，说明上海市旅游发展已经逐步从单纯的物质方面向精神层面转变，更加注重对文化娱乐等精神领域的关注，也由过去的传统物质景点吸引转变成文化娱乐等精神层面的吸引。“旅游公共服务政策”也达113个占到17.04%，并且年度分布较为均衡，说明上海市近十年来都较为关注旅游公共服务和旅游产业政策的投入，为旅游业的良性发展夯实基础。旅游交通政策和旅游目的地政策占比少的原因在于交通可能是宏观上随着中国整体尤其是华东地区交通网的完善，高铁动车数量和线路增加、公路铁路里程数增加、地铁和公交系统线路的完善有着更为密切的关系，所以就没有针对这一块做出较多的政策规定。 4.总结和建议
本文通过对上海市1997-2018年发布的政策的內容和数量进行了梳理，发现上海市近二十年来旅游政策发布数量呈线性上升趋势，说明上海市旅游的发展与其政策有着密不可分的关系，也说明了政策对于旅游的促进作用是较为明显的;上海市旅游政策多倾斜于旅游基础设施建设和旅游公共服务上，在宏观层面上把控整个旅游市场的有序进行和良性发展，对于建设高品质的旅游大都市具有很好的指导和规划作用;同时也发现了上海市旅游政策当前存在的一些问题在于没有准确把握新的旅游需求，对游客的吸引工作不到位，对于一些旅游问题的解决跟不上或者缺乏政策的指导和制度的约束;对于文化娱乐旅游的开发和管理仍需进一步的探索和加强。
问题和建议：一、针对旅游市场的政策投入和制定还不够，体现在拓展国内和国外旅游市场上的政策不足，上海作为一个国际化大都市，其现代化程度和繁荣程度在中国乃至世界都是较为著名的，应当充分发挥这些优势，积极发布政策吸引更多的游客，而不是仅仅坐等游客上门;二，旅游文娱政策的相对缺乏，上海有较多的文化旅游景点和历史较为悠久的文化积淀，应当充分发挥这类优势，打造结合当下旅游发展新需求制定相对应得旅游文娱政策;三、旅游公共服务虽然政策数量相对较多，但大多为通知和意见等，缺乏相应的法律效应和监管措施，同时也并未解决诸如流量大的景区拥堵和阻塞等难题，对于解决旅游市场不法乱象得惩处力度不足等。
参考文献
[1]Garcia F A. A comparative study of the evolution of tourism policy in Spain and Portugal[J]. Tourism Management Perspectives， 2014， 11：34-50.
[2]Soshiroda A . Inbound tourism policies in Japan from 1859 to 2003 [J]. Annals of Tourism Research，2005，32（4）： 1100-1120.
[3]沈姗姗，苏勤.中国旅游政策研究综述[J].资源开发与市场，2008（08）：765-768.
[4]唐晓云. 中国旅游发展政策的历史演进（1949～2013）——一个量化研究的视角[J]. 旅游学刊， 2014， 29（8）：15-27.
[5]钟冲. 中国旅游产业政策的演变趋势与展望[J]. 长沙铁道学院学报（社会科学版）（1）：139-141.
关键词：上海;旅游政策;政策评估
1.文献综述
旅游政策是政府层面为了实现旅游发展的目的，根据旅游发展的社会经济条件和旅游发展的具体情况，所制定的一系列措施和办法。FA Garcia（2014）指出旅游当局的起源主要是促进国家改善其外部形象，通过对拉丁美洲旅游开发模式的分析，对国家各自旅游当局的重组问题的研究，从而为调整政策和规划提出建议。[1]Akira（2005）分析了日本当局是如何利用政府主导型的旅游政策扭转经济萧条的局面，从而对旅游政策和经济发展之间的逻辑关系提供了合理地解释和评价。[2]沈姗姗，苏勤（2008）通过对中国旅游政策的重要领域进行论述，研究得出旅游产业政策理论体系的建立有助于指导实践。[3]唐晓云（2014）从1949-2013中央政府及相关部委发布的379个旅游政策文件的多维度统计分析入手，以全新的视角剖析了新中国成立以来我国旅游发展政策的演化历程。[4]钟冲（2009）归纳了中国旅游政策的演变趋势，并对每个阶段的政策效用进行了评估。[5]
2.上海市2009-2018年旅游政策数量分布情况
鉴于本文的研究需要，根据不完全统计，选取了上海市1999到2018年共20年的政策数据作为旅游政策研究样本。样本主要来源于上海市旅游局网站、上海市旅游法规和上海市旅游统计年鉴。按照其旅游政策发布数量，年度分布如下：
由图2.1可知，上海市1999-2018年发布的旅游政策总体上呈现较大的起伏，可能的原因是政策及其具有相对延续性，在发布后需要一定的时间效应去实施和生效，所以会呈现短暂的数量回落，2011至2013年上海市旅游政策处于最低趋势下，其中2011年颁布的旅游政策最少，可能的原因在于这段时间处于上海世博会举办后和《旅游法》颁布前，世博会期间出台的相应政策需要时间去实施并观察其政策效果，并协助国家层面做好《旅游法》的前期准备工作，出台过多的政策會影响《旅游法》的政策效益，也无法保证世博会期间各项政策的持续性，并且上海市旅游业依托世博会的完美举办，扩大了上海市旅游业的知名度，吸引了更多的游客前来游玩，进一步拓宽了旅游渠道，获得了更大的旅游市场，直观地来看，上海市旅游总收入在这三年出现了较大幅度得增长，从2009年的2238亿元增加到了2013年的3293亿，依托于持续快速增长的旅游市场，无须出台更多的旅游政策来提高旅游效益，旅游市场相对完善，旅游公共服务体系规范，交通文化等各个方面都取得了长足的进步，所以上海市旅游局在这三年时间里可能据此减少了相应的旅游政策的探索和颁布。
3.上海市2009-2018年旅游政策内容分布情况
通过对上海市旅游政策发布进行内容性分析，可以直观的看到上海市旅游政策的重点在哪以及存在的潜在问题和不足。样本研究参照《中国旅游法规全书》以及曾博伟、魏小安《旅游政策与法规》、沈姗姗《中国旅游政策研究综述》等文献的旅游政策分类框架，将上海市旅游政策按照其内容分为旅游市场政策、旅游产业政策和综合性政策等三大类，旅游市场政策又分为：出入境旅游政策、国内旅游政策;旅游产业政策又分为：旅行社及导游政策、旅游饭店政策、旅游吸引物政策、旅游目的地政策、旅游交通政策、旅游文娱政策;综合性政策又分为：旅游公共服务政策与旅游产业政策和其他政策（如安全/监管/合同规范等）
由图3.1可见，上海市近十年的旅游政策内容最大的市集中在“其他政策”，即在安全、监管、合同规范等方面的政策内容达156个，占比达到23.53%，尤其是从1999年到2013年更多的是规范旅游市场，加强对旅游行业尤其是旅行社、旅游饭店的监察和管理，以保障旅游者的切身利益并保障上海市旅游业的平稳有序发展。“旅行社及导游政策”有129条，占19.46%，排除“其他类政策”其占比达到第一，说明上海市对于这一块的重视程度相对较高，尤其是1999-2008年期间多达72条，同期占政策发布数量总数最高，说明早期上海市旅游业主要是在规范旅行社和导游这一块，其在旅游方面的占比和重要性最大，因此需要出台较多的政策保障其在上海市旅游业中发挥的作用，同时也要规范其市场运行，不能损害旅游者利益、影响上海市旅游业的长期发展这也符合旅游发展的基本逻辑。上海市对于旅游饭店的政策投入达到了70个，占比10.56%，和旅行社及导游政策对应的是旅游行业最重要的两个产业，契合旅游发展的实际需要，每年都会出台相应的政策对上海市旅游饭店进行评估和评级，并保障其安全高效地服务游客。“旅游吸引物政策”的投入占比也达到11.16%，说明上海市对于旅客的吸引还是较为关注。例如，2006年国家旅游局、商务部相继批准了丽星邮轮公司在上海设立独资旅行社，这是上海首家外商独资的国际旅行社—丽星邮轮旅行社上海有限公司，它可以经营国内旅游业务、入境旅游业务，并根据沪港旅游已实行的“自由行”政策，向内地游客提供“上海—香港”航线的邮轮票务服务，“五一”黄金周期间，丽星邮轮公司开通了上海至香港的首条定期邮轮航班; 2010年上海世博会、旅游交易会、进出口博览会等都是可以吸引大量的游客，也需要出台相应的政策去支持并扩大上海市旅游的吸引力。
而旅游文娱政策则相对较少，仅有28个占比2.71%，并且是从2016年才逐渐发布较多的正式政策，说明上海市旅游发展已经逐步从单纯的物质方面向精神层面转变，更加注重对文化娱乐等精神领域的关注，也由过去的传统物质景点吸引转变成文化娱乐等精神层面的吸引。“旅游公共服务政策”也达113个占到17.04%，并且年度分布较为均衡，说明上海市近十年来都较为关注旅游公共服务和旅游产业政策的投入，为旅游业的良性发展夯实基础。旅游交通政策和旅游目的地政策占比少的原因在于交通可能是宏观上随着中国整体尤其是华东地区交通网的完善，高铁动车数量和线路增加、公路铁路里程数增加、地铁和公交系统线路的完善有着更为密切的关系，所以就没有针对这一块做出较多的政策规定。 4.总结和建议
本文通过对上海市1997-2018年发布的政策的內容和数量进行了梳理，发现上海市近二十年来旅游政策发布数量呈线性上升趋势，说明上海市旅游的发展与其政策有着密不可分的关系，也说明了政策对于旅游的促进作用是较为明显的;上海市旅游政策多倾斜于旅游基础设施建设和旅游公共服务上，在宏观层面上把控整个旅游市场的有序进行和良性发展，对于建设高品质的旅游大都市具有很好的指导和规划作用;同时也发现了上海市旅游政策当前存在的一些问题在于没有准确把握新的旅游需求，对游客的吸引工作不到位，对于一些旅游问题的解决跟不上或者缺乏政策的指导和制度的约束;对于文化娱乐旅游的开发和管理仍需进一步的探索和加强。
问题和建议：一、针对旅游市场的政策投入和制定还不够，体现在拓展国内和国外旅游市场上的政策不足，上海作为一个国际化大都市，其现代化程度和繁荣程度在中国乃至世界都是较为著名的，应当充分发挥这些优势，积极发布政策吸引更多的游客，而不是仅仅坐等游客上门;二，旅游文娱政策的相对缺乏，上海有较多的文化旅游景点和历史较为悠久的文化积淀，应当充分发挥这类优势，打造结合当下旅游发展新需求制定相对应得旅游文娱政策;三、旅游公共服务虽然政策数量相对较多，但大多为通知和意见等，缺乏相应的法律效应和监管措施，同时也并未解决诸如流量大的景区拥堵和阻塞等难题，对于解决旅游市场不法乱象得惩处力度不足等。
参考文献
[1]Garcia F A. A comparative study of the evolution of tourism policy in Spain and Portugal[J]. Tourism Management Perspectives， 2014， 11：34-50.
[2]Soshiroda A . Inbound tourism policies in Japan from 1859 to 2003 [J]. Annals of Tourism Research，2005，32（4）： 1100-1120.
[3]沈姗姗，苏勤.中国旅游政策研究综述[J].资源开发与市场，2008（08）：765-768.
[4]唐晓云. 中国旅游发展政策的历史演进（1949～2013）——一个量化研究的视角[J]. 旅游学刊， 2014， 29（8）：15-27.
[5]钟冲. 中国旅游产业政策的演变趋势与展望[J]. 长沙铁道学院学报（社会科学版）（1）：139-141.