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摘要:为谋小产权房问题之解决,易言之须完善我国农村集体土地使用权流转制度。故本文从民法和法理角度论述了此制度完善之必要和途径。针对我国二元制土地所有权、城乡二元分治体系、土地性质不明确等小产权房产生之根源,本文主张以土地不动产财产利益结构等级为原则,适度允许集体土地使用权进入一级市场流通。
关键词:集体土地使用权;小产权房;使用权流转
中图分类号:C36文献标识码:A文章编号:1009-0118(2010)-03-0102-02
一、农村集体土地使用权流转的现状分析
近几年,私下非法的农地流转主要体现在小产权房交易市场火爆上。虽然小产权房不受法律保护,法院往往判决城镇居民购买农民宅基地房屋买卖合同无效,但因目前房价攀升,小产权房价格相对低廉,使得各地小产权房买卖热潮日益凸显。据相关学者和机构抽样调查,各地小产权房比重惊人。以下列举城市化进程快速、小产权房占现有流通商品房比例过大的城市状况以供管窥:北京、天津、成都小产权房比例大约占现有商品房流通的20%左右,西安为25%到30%,深圳为40%到50%。 我们在这里讨论的主要是在集体建设用地和宅基地上建设的那些小产权房。集体耕地上所建商品房为违章建筑,必须予以拆除,不在集体土地流转讨论之列。小产权房是相对于大产权房而言的。只有国有土地才可用于商品房买卖建设,若想开发农村集体土地,必须先通过法定程序进行国家征收,缴纳土地出让金和使用费,经过国家房管部门的许可才能够进行商品房建设。此种商品房就是我们通常所称的大产权房,由国家认可,其上权利受法律保护。小产权房不受法律保护的关键就在于,其缺少政府征地和出让环节,没有产权证和土地证,并且严重扰乱了土地市场秩序。
虽然国务院和国土资源部门多次以会议和通知的形式要求城市居民不要购买小产权房,但到目前为止并未受到预期效果。只有完善土地使用权流转制度,从源头上规范土地流转,才能妥善处理小产权房问题。从而构建合理的城市规划、维持耕地保护红线以及实现国家财政收入不流失。
二、农村集体土地使用权流转制度存在的问题
国家多次出台文件禁止非农业户口对象购买农村建设用地或宅基地之上的房屋。99年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、07年《国务院关于促进节约集约用地的通知》、08年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、04年修改的新《土地管理法》中都有明确的禁令和通知,但为什么屡禁不止呢?首当其冲遭受各方诟病的在于法律位阶冲突在小产权房问题上体现的尤为明显。根据我国《立法法》规定,中华人民共和国宪法是我国的根本大法,具有最高的法律效力。根据上位法优于下位法原则,各种法律法规和地方性规章都不得和宪法发生冲突。根据《宪法》第10条第4款之规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”,根据法理学体系解释方法,此处立法宗旨是指土地所有权转让程序须依法,而非区分集体土地使用权与国有土地使用权流转。因此很多学者认为作为与宪法冲突的土地管理法63条规定的效力有待商榷;另一方面,据《物权法》42条第1款之规定,“为公共利益的需要,可以征收集体土地”。实现城乡一体化是有利于农村集体组织成员利益,有利于广大农民利益的。要实现这一最终目标,将广大农民利益看做公共利益之需要也未尝不可。当然,这个公共利益的范围应该严格予以限制,不能借由“公共利益”的旗号,使少数人从中谋取商业暴利。下文中将详细阐述如何严格限制暴利、杜绝奢侈浪费土地的现象。
其次,我国独特的城乡二元分治体系是小产权房产生的根源,当然也是我国农地使用权流转制度存在的问题。我国城市土地为国家所有,农村土地为集体所有,农村宅基地之上所建房屋只能够由农民自住,不允许商用或工用。农地及其上建筑只能在农民内部进行流转。这种独特的城乡分治土地流转方式,使得土地使用权制度的更新和完善受到到阻碍,在各种具体土地使用权流转活动产生了矛盾。有学者建议,在现有的二元分治体系中引入用益物权分类行使机制,以期解决小产权房问题。用益物权有地上权、役权、相邻权、典权和永佃权之分。因为土地使用权与地上权是统一的概念,所以小产权房问题涉及到地上权问题。土地的合理配置与规划在此处凸显,加强地上权制度的规范,落实由土地流转带来的合理利益分配,是实现城乡统筹与城乡一体化建设的需要。
第三,农村集体土地使用权流转制度存在土地用途不够明确的问题。深圳等地的小产权房不仅绕过政府管理,更是形成了自己独有的一条龙服务机制。从建设、销售、交易乃至转让都私下形成一定的规模。这种情形下所建成的房屋质量和监管都让人堪为担忧。目前北京所拆除的小产权房,都是明显不符合土地用地规划、必须依法处理的。无论是从保护耕地,还是从城市总体规划出发,都应当尽快出台《土地规划法》,明确农村土地性质的用途,使契税和公共建设资金能够收归国有。
三、农村集体土地使用权流转制度完善的构想
小产权房问题与各方利益博弈密不可分。所以对于农村集体土地使用权流转制度完善的构想也要建立在对各方利益的衡量之上。小产权房问题涉及了国家安全,但是并没有很大的影响面,此问题涉及最大的就是生存性问题。应严格区分是买房自住还是通过小产权房获取暴利。对于那些自己有房住,能够承受商品房的城市购买者,基于其并非生存问题而购买小产权房的行为,应当予以禁止。小产权房的区分处理和对待是需要以此原则为基础的。小产权房的买卖合同无效,有利于维持法律秩序的稳定和国家耕地政策。但是若严格限制小产权房的开发范围,承认有条件的小产权房有效,带来利益不容小觑。首先是农民的居住条件因为市场销售而改善;其次增加了农民收入;再次可以与廉租房政策相应和,改变单一渠道完善居民住房问题的不足;最后有利于保证因生存问题而购房的城市居民的后顾之忧。法律政策可以随着经济的发展和人民的需要而修改,耕地政策可以通过土地规划等措施来弥补和加强,对关系生存问题而产生的小产权房采取温和处理方式,如补缴税费、出让金等措施来处理,必定产生一举三得之功。
第二,适度允许集体土地使用权进入一级市场流通。小城镇开发是我国长期坚持和发展的一项基本国策,并不是一项过渡性政策。相比较而言,有关限制集体土地流入市场的限制,如不得直接市场流通等规定,只是应当年的“转权让利”政策而生的,是一项暂时性的临时措施。我国目前推进财产权体系改革是与小城镇开发相呼应的,所有人正常合理地取得土地收益有利于农民集体土地财产权和财产权体系改革的实现。中国要实现城乡一体化,不仅仅要解决户口登记问题,集体建设用地使用权和宅基地使用权进入一级市场流通也是实现此目的的必要途径。长期禁止集体建设用地使用权和宅基地使用权进入一级市场流通会造成集体组织内部成员即农民的利益。很多人反对土地在市场自由进行流通是害怕引起土地兼并,从而影响社会稳定。当然,腐败问题也会随着土地在市场自由进行流通而滋生。因此要加强尊重集体组织成员的社员权,需要由社员集体表决的重大事项应该公开、公平、公正地进行,防止个别人员为私利而损害村民自治权,特别是对村民委员会和主要负责人的权限监督应当公开、透明,遵守行政公开原则,使土地使用权流转中信息能够公开。同时要注重级差地租在集体土地使用权流转中的作用,允许不同地方的农民获得不同程度的利益。对各个地区的农民受益根据各个地方的实际经济水平而给予区别对待,不能要求所有地区都拥有同等的收益。上文提到对于公共利益的范围应该严格予以限制,不能使少数人借由“公共利益”的旗号从土地使用权流转中谋取商业暴利。根据国土资源部的初步政策中确立的三个基本原则,第三个原则最为引人瞩目。那就是决不能让开发商占便宜。所以在集体土地使用权进入一级市场流通的过程中,需要加强政府监督,完善现有法律,规范小产权房购买范围,避免就小产权获得暴利的现象滋生。
第三,鼓励各地按照各自情况进行试点工作。各地可以按照社会保障体制和城乡一体化进程来开展集体土地使用权流通的试点活动。对于各种小产权房现象分而治之:符合城市规划的小产权房可以暂时不予拆除;占地面积小,同时不符合规划、建筑技术不合格的小产权房应予以拆除;占地面积大却不符规划的小产权房,应纳入不再交易的范围。对于占用耕地的商品房,一律予以拆除,此种属于违章建筑,不属于留有考虑空间的范围。对于小产权房现象,应留有操作空间,不应出现一刀切现象。最终可以根据各个地方的试点成果再对小产权房现象进行总体规制。
由以上所论观之,中国农村土地的特殊性使得我们在对待集体土地使用权流转而产生的各类问题上,要保持理论与实务相结合的方法来解决问题。集体土地使用权流转制度最终会随着城乡一体化进程而日趋完善。小产权房的合同效力也会因为集体土地使用权流转制度得完善而得到解决。
参考文献:
[1]梁慧星,陈华彬.物权法[J].法律出版社,2004.
[2]周晓波,范静.试论在农村集体土地上所建商品房买卖合同的效力及处理[M].http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=19657,2009,(1).
[3]杨仁寿.法学方法论[M].中国政法大学出版社,1999,(1).
[4]张凤成,黄洁洵.农村宅基地使用权流转:困境与对策[M].http://www.mylegist.com,2009,(4).
[5]刘金清,张从军.农村宅基地使用权流转法律制度初探[J].陕西农业科学,2005,(5).
关键词:集体土地使用权;小产权房;使用权流转
中图分类号:C36文献标识码:A文章编号:1009-0118(2010)-03-0102-02
一、农村集体土地使用权流转的现状分析
近几年,私下非法的农地流转主要体现在小产权房交易市场火爆上。虽然小产权房不受法律保护,法院往往判决城镇居民购买农民宅基地房屋买卖合同无效,但因目前房价攀升,小产权房价格相对低廉,使得各地小产权房买卖热潮日益凸显。据相关学者和机构抽样调查,各地小产权房比重惊人。以下列举城市化进程快速、小产权房占现有流通商品房比例过大的城市状况以供管窥:北京、天津、成都小产权房比例大约占现有商品房流通的20%左右,西安为25%到30%,深圳为40%到50%。 我们在这里讨论的主要是在集体建设用地和宅基地上建设的那些小产权房。集体耕地上所建商品房为违章建筑,必须予以拆除,不在集体土地流转讨论之列。小产权房是相对于大产权房而言的。只有国有土地才可用于商品房买卖建设,若想开发农村集体土地,必须先通过法定程序进行国家征收,缴纳土地出让金和使用费,经过国家房管部门的许可才能够进行商品房建设。此种商品房就是我们通常所称的大产权房,由国家认可,其上权利受法律保护。小产权房不受法律保护的关键就在于,其缺少政府征地和出让环节,没有产权证和土地证,并且严重扰乱了土地市场秩序。
虽然国务院和国土资源部门多次以会议和通知的形式要求城市居民不要购买小产权房,但到目前为止并未受到预期效果。只有完善土地使用权流转制度,从源头上规范土地流转,才能妥善处理小产权房问题。从而构建合理的城市规划、维持耕地保护红线以及实现国家财政收入不流失。
二、农村集体土地使用权流转制度存在的问题
国家多次出台文件禁止非农业户口对象购买农村建设用地或宅基地之上的房屋。99年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、07年《国务院关于促进节约集约用地的通知》、08年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、04年修改的新《土地管理法》中都有明确的禁令和通知,但为什么屡禁不止呢?首当其冲遭受各方诟病的在于法律位阶冲突在小产权房问题上体现的尤为明显。根据我国《立法法》规定,中华人民共和国宪法是我国的根本大法,具有最高的法律效力。根据上位法优于下位法原则,各种法律法规和地方性规章都不得和宪法发生冲突。根据《宪法》第10条第4款之规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”,根据法理学体系解释方法,此处立法宗旨是指土地所有权转让程序须依法,而非区分集体土地使用权与国有土地使用权流转。因此很多学者认为作为与宪法冲突的土地管理法63条规定的效力有待商榷;另一方面,据《物权法》42条第1款之规定,“为公共利益的需要,可以征收集体土地”。实现城乡一体化是有利于农村集体组织成员利益,有利于广大农民利益的。要实现这一最终目标,将广大农民利益看做公共利益之需要也未尝不可。当然,这个公共利益的范围应该严格予以限制,不能借由“公共利益”的旗号,使少数人从中谋取商业暴利。下文中将详细阐述如何严格限制暴利、杜绝奢侈浪费土地的现象。
其次,我国独特的城乡二元分治体系是小产权房产生的根源,当然也是我国农地使用权流转制度存在的问题。我国城市土地为国家所有,农村土地为集体所有,农村宅基地之上所建房屋只能够由农民自住,不允许商用或工用。农地及其上建筑只能在农民内部进行流转。这种独特的城乡分治土地流转方式,使得土地使用权制度的更新和完善受到到阻碍,在各种具体土地使用权流转活动产生了矛盾。有学者建议,在现有的二元分治体系中引入用益物权分类行使机制,以期解决小产权房问题。用益物权有地上权、役权、相邻权、典权和永佃权之分。因为土地使用权与地上权是统一的概念,所以小产权房问题涉及到地上权问题。土地的合理配置与规划在此处凸显,加强地上权制度的规范,落实由土地流转带来的合理利益分配,是实现城乡统筹与城乡一体化建设的需要。
第三,农村集体土地使用权流转制度存在土地用途不够明确的问题。深圳等地的小产权房不仅绕过政府管理,更是形成了自己独有的一条龙服务机制。从建设、销售、交易乃至转让都私下形成一定的规模。这种情形下所建成的房屋质量和监管都让人堪为担忧。目前北京所拆除的小产权房,都是明显不符合土地用地规划、必须依法处理的。无论是从保护耕地,还是从城市总体规划出发,都应当尽快出台《土地规划法》,明确农村土地性质的用途,使契税和公共建设资金能够收归国有。
三、农村集体土地使用权流转制度完善的构想
小产权房问题与各方利益博弈密不可分。所以对于农村集体土地使用权流转制度完善的构想也要建立在对各方利益的衡量之上。小产权房问题涉及了国家安全,但是并没有很大的影响面,此问题涉及最大的就是生存性问题。应严格区分是买房自住还是通过小产权房获取暴利。对于那些自己有房住,能够承受商品房的城市购买者,基于其并非生存问题而购买小产权房的行为,应当予以禁止。小产权房的区分处理和对待是需要以此原则为基础的。小产权房的买卖合同无效,有利于维持法律秩序的稳定和国家耕地政策。但是若严格限制小产权房的开发范围,承认有条件的小产权房有效,带来利益不容小觑。首先是农民的居住条件因为市场销售而改善;其次增加了农民收入;再次可以与廉租房政策相应和,改变单一渠道完善居民住房问题的不足;最后有利于保证因生存问题而购房的城市居民的后顾之忧。法律政策可以随着经济的发展和人民的需要而修改,耕地政策可以通过土地规划等措施来弥补和加强,对关系生存问题而产生的小产权房采取温和处理方式,如补缴税费、出让金等措施来处理,必定产生一举三得之功。
第二,适度允许集体土地使用权进入一级市场流通。小城镇开发是我国长期坚持和发展的一项基本国策,并不是一项过渡性政策。相比较而言,有关限制集体土地流入市场的限制,如不得直接市场流通等规定,只是应当年的“转权让利”政策而生的,是一项暂时性的临时措施。我国目前推进财产权体系改革是与小城镇开发相呼应的,所有人正常合理地取得土地收益有利于农民集体土地财产权和财产权体系改革的实现。中国要实现城乡一体化,不仅仅要解决户口登记问题,集体建设用地使用权和宅基地使用权进入一级市场流通也是实现此目的的必要途径。长期禁止集体建设用地使用权和宅基地使用权进入一级市场流通会造成集体组织内部成员即农民的利益。很多人反对土地在市场自由进行流通是害怕引起土地兼并,从而影响社会稳定。当然,腐败问题也会随着土地在市场自由进行流通而滋生。因此要加强尊重集体组织成员的社员权,需要由社员集体表决的重大事项应该公开、公平、公正地进行,防止个别人员为私利而损害村民自治权,特别是对村民委员会和主要负责人的权限监督应当公开、透明,遵守行政公开原则,使土地使用权流转中信息能够公开。同时要注重级差地租在集体土地使用权流转中的作用,允许不同地方的农民获得不同程度的利益。对各个地区的农民受益根据各个地方的实际经济水平而给予区别对待,不能要求所有地区都拥有同等的收益。上文提到对于公共利益的范围应该严格予以限制,不能使少数人借由“公共利益”的旗号从土地使用权流转中谋取商业暴利。根据国土资源部的初步政策中确立的三个基本原则,第三个原则最为引人瞩目。那就是决不能让开发商占便宜。所以在集体土地使用权进入一级市场流通的过程中,需要加强政府监督,完善现有法律,规范小产权房购买范围,避免就小产权获得暴利的现象滋生。
第三,鼓励各地按照各自情况进行试点工作。各地可以按照社会保障体制和城乡一体化进程来开展集体土地使用权流通的试点活动。对于各种小产权房现象分而治之:符合城市规划的小产权房可以暂时不予拆除;占地面积小,同时不符合规划、建筑技术不合格的小产权房应予以拆除;占地面积大却不符规划的小产权房,应纳入不再交易的范围。对于占用耕地的商品房,一律予以拆除,此种属于违章建筑,不属于留有考虑空间的范围。对于小产权房现象,应留有操作空间,不应出现一刀切现象。最终可以根据各个地方的试点成果再对小产权房现象进行总体规制。
由以上所论观之,中国农村土地的特殊性使得我们在对待集体土地使用权流转而产生的各类问题上,要保持理论与实务相结合的方法来解决问题。集体土地使用权流转制度最终会随着城乡一体化进程而日趋完善。小产权房的合同效力也会因为集体土地使用权流转制度得完善而得到解决。
参考文献:
[1]梁慧星,陈华彬.物权法[J].法律出版社,2004.
[2]周晓波,范静.试论在农村集体土地上所建商品房买卖合同的效力及处理[M].http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=19657,2009,(1).
[3]杨仁寿.法学方法论[M].中国政法大学出版社,1999,(1).
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