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摘 要：参与式预算是预算民主的重要体现，它有利于基层政府软治理模式的创新，加速政府职能的转变；也有利于预防职务犯罪的发生，推进乡村基层法治建设。本文在探讨了参与式预算的宪政价值、预防价值、实施瓶颈的基础上提出相关法治化突破的建议。
关键词：参与式预算；乡村软治理；滥用职权；预防职务犯罪
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0117-02
作者简介：麻顺华（1983-），男，苗族，湖南湘西人，硕士研究生，花垣县人民检察院；陈静（1983-），女，土家族，湖南吉首人，博士研究生，重庆理工大学讲师，研究方向：公共管理。
一、乡村软治理模式的法理重释
20世纪70年代后期治理理论在西方社会语境中兴起，政府职能的转变、政府治理方式与制度的革新与政府机构能力的可持续发展成为研究政府治理及其绩效的核心内容（世界银行，1997）。[1]一个秩序运行良好的社会是多主体的硬治理能力和软治理能力协同合作的结果，任何一方的缺失都会对社会秩序产生消极的影响。相对于以军事、经济、法律等硬治理力量，以文化价值、意识形态和制度等形式呈现的软治理力量具有吸引力、影响力和支配力，然而这恰恰是当下政府所缺失的（约瑟夫·奈，2005）。[2]
在这一背景下，乡村软治理模式应运而生。它是一种由村民、政府和农村合作组织等多主体构成，以软法和软权力为主要治理手段，更多倾向运用指导、调解和人文关怀等柔性执法手段，强调“官治”和“自治”相结合的“多中心”治理模式（刘祖云，2013）。[3]不难发现，乡村软治理的法理本质即是软法和软权力。“软法”是指独立于国家制定法之外，在社会中衍生，为社会所接受的，在社会中实际起到维护社会秩序的作用、指导人们行为的社会规范的总称。[4]与软法相呼应的“软权力”是与文化、意识形态和制度等抽象资源相关的、决定他人偏好的“软性同化式权力”。[5]建立此基础上的软治理，在效力层级不明显的组织中，能够通过调解、协商、讨论、指导、说服等柔性手段来进行社会治理，具有较强的协商引导特征，在化解村民之间的矛盾、实现乡村“善治”方面具有独特的作用。
二、参与式预算的宪政价值和预防价值
（一）参与式预算的宪政价值
1999年的浙江温岭民主恳谈制度开启了乡村软治理的新篇章，并在此基础上创新出一种以预算民主改革为突破口的乡村治理新模式——参与式预算。在这一模式下，由乡镇人大、乡镇政府、村民代表等多方主体共同参与，通过参与政治过程、用对话讨论的形式，就乡镇财政预算进行民主协商，决定财政资源的分配取向。其宪政价值主要体现在：（1）促进预算资源分配决策的正当合法性。通过这样的协商方式所得到多数意愿的结果，体现出了预算决策的公平性与合法性；（2）控制和监督政府的预算权力。参与式预算下协商过程与结果是透明、开放的，公众能够知晓决策的形成过程，并能够通过公共论坛或其他方式进行开放式交流与论辩，来影响其他参与的偏好，进而促使其做出合理选择，也在一定程度上对政府的行权过程进了有效控制与监督；（3）建构和谐的官民关系模式。（4）培养公民的政治自主性与责任意识。这将有助于民主政治共同体良好运作所必需的公民政治自主性与责任意识的形成。
（二）参与式预算的预防价值
参与式预算作为我国法治在《预算法修正案（草案）》公布后的实践与探索，其预防价值主要体现在预防职务犯罪上。
近年来，我国职务犯罪的重心越发向基层倾斜，在加大打击职务犯罪力度的同时，对基层政府干部和村干部的职务犯罪预防工作已经刻不容缓。传统的财政预算体系是权力手中的一团泥，想怎么捏就怎么捏，群众远观而去也只能是雾里看花。这种不透明的财政预算无疑成为了乡镇基层权力滋生腐败的沃土，其产物“突击花钱”和“超额预算”也广为群众所诟病。
乡镇是国家惠农惠民政策推广与实施的最前线，更是我国法治建设的基础所在。推广参与式预算，把村民从一个第三人转换为当事人，充分调动其自治积极性，促使村民自发的运用自身权利去限制权力。利用阳光政务去限制和缩小权力的阴暗面，从源头上削减基层政府干部和村干部滥用职权的可能性，能够积极有效地预防职务犯罪的发生。
三、参与式预算面临的实施瓶颈
就我国参与式预算开展以来，普遍存在着的实施瓶颈具体表现在三个维度，即政府维度、技术维度和公民维度。
（一）强权政府集权与公民社会之间的意识鸿沟
早在上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯指出了在所有权与经营权分离下的组织治理结构必然会存在着代理人的机会主义行为，即便所有者拥有绝对财产所有权和奖罚制度制定权，但在信息不对称和有限理性的作用下，代理人的道德风险和逆向选择仍然屡禁不止，甚至有愈演愈烈之势。理想民主社会中，公民将公共权力与公共资源赋予政府，以期其公平、高效地执行与分配，实现整个国家与社会的共同繁荣；而政府能够谨守职责，最大限度满足公众期望。在我国，存在着弱势公民代表与强势政府部门的情况，集权政府下的人大监督流于形式，进而导致社会大众成为公共政策的被动接受者与附和者。
（二）预算编制专业化与公民参与能力之间的技术困境
委托代理理论认为组织中多重委托代理关系还源于机构职能细分，由于代理人具有不同的知识（或技能）专业化的相对优势，当组织职能越复杂，代理关系的层级就越多。
（三）个人利益与公共利益之间的协调障碍
不可否认是，还存在这样一种可能，即是即便政府切实愿意与民协商、预算信息公开易懂、公民参与程度高，参与式预算的社会效益却低效甚至无效。
四、参与式预算法治化的突破路径
法治化的公共预算是实现公共预算公众参与的制度保障。参与式预算模式运作的法治化可以表现为“在政治参与的每一个环节都有适应的法律规范加以规范，其内容包括：公民参与前的宣传机制、参与中的服务机制、参与后的反应机制”。[6] （一）构建预算编制阶段的征询参与制度
为了增强公民在预算编制阶段的参与度，通过报纸、电视、广播和网络等大众传媒方式向群众广泛征求相关部门或个人在制定预算方案的过程中存在的意见和建议，并就该预算项目的可行性进行专家论证。
（二）完善预算审批阶段的预算听证制度
预算听证制度是征询参与制度的后续补充环节，为缓解预算制定之初政府未与民众深入沟通和交流而产生的矛盾，预算听证制度成为继征询参与制度之后的补充完善环节。
（三）建立预算执行阶段的社会公众和新闻舆论的监督制度
预算执行不仅仅是政府内部行政控制问题，也不只是一个技术性和管理型过程，它还是利益集团博弈过程中核心阶段。
（四）设计预算绩效评价阶段的公众评价制度
预算绩效评价是对政府预算执行效果进行的总体考量与测评，是提高公共预算资金的使用效率、保证预算开支的透明性、确保公共预算计划有效落实的最后一环。
五、结语
综上所述，财政是一国命脉所在，预算是财政管理中核心。要建立真正符合政府法治要求、保障村民公共利益、预防职务犯罪的新模式，就应当推行以预算民主为突破口的改革。参与式预算是体现直接预算民主的治理机制，在传统的硬治理工具和技术的支持下，虽有助于基层政府治理能力的提高，有利于预防职务犯罪的发生，但仍存在着瓶颈，凾待寻求“软硬兼施”的法治化突破，这还需要我们在今后的实践中进一步摸索和探寻。
[ 参 考 文 献 ]
[1]世界银行报告.变革世界中的政府[M].蔡秋生等译.北京：中国财经出版社，1997：39-41.
[2]约瑟夫·奈.软力量：世界政坛成功之道[M].吴晓辉，钱程译.北京：东方出版社，2005：5-10.
[3]刘祖云，孔德斌.乡村软治理——一个新的学术命题_刘祖云[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2013（3）：9-18.
[4]韩永红.本土资源与民间法的成长——基于浙江“枫桥经验”的实证分析[J].中共浙江省委党校学报，2008（4）.
[5]Joseph S.Nye.“Soft Power.”Foreign Policy（Fall1990）.
[6]蔡定剑.公众参与——欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009：107.
关键词：参与式预算；乡村软治理；滥用职权；预防职务犯罪
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0117-02
作者简介：麻顺华（1983-），男，苗族，湖南湘西人，硕士研究生，花垣县人民检察院；陈静（1983-），女，土家族，湖南吉首人，博士研究生，重庆理工大学讲师，研究方向：公共管理。
一、乡村软治理模式的法理重释
20世纪70年代后期治理理论在西方社会语境中兴起，政府职能的转变、政府治理方式与制度的革新与政府机构能力的可持续发展成为研究政府治理及其绩效的核心内容（世界银行，1997）。[1]一个秩序运行良好的社会是多主体的硬治理能力和软治理能力协同合作的结果，任何一方的缺失都会对社会秩序产生消极的影响。相对于以军事、经济、法律等硬治理力量，以文化价值、意识形态和制度等形式呈现的软治理力量具有吸引力、影响力和支配力，然而这恰恰是当下政府所缺失的（约瑟夫·奈，2005）。[2]
在这一背景下，乡村软治理模式应运而生。它是一种由村民、政府和农村合作组织等多主体构成，以软法和软权力为主要治理手段，更多倾向运用指导、调解和人文关怀等柔性执法手段，强调“官治”和“自治”相结合的“多中心”治理模式（刘祖云，2013）。[3]不难发现，乡村软治理的法理本质即是软法和软权力。“软法”是指独立于国家制定法之外，在社会中衍生，为社会所接受的，在社会中实际起到维护社会秩序的作用、指导人们行为的社会规范的总称。[4]与软法相呼应的“软权力”是与文化、意识形态和制度等抽象资源相关的、决定他人偏好的“软性同化式权力”。[5]建立此基础上的软治理，在效力层级不明显的组织中，能够通过调解、协商、讨论、指导、说服等柔性手段来进行社会治理，具有较强的协商引导特征，在化解村民之间的矛盾、实现乡村“善治”方面具有独特的作用。
二、参与式预算的宪政价值和预防价值
（一）参与式预算的宪政价值
1999年的浙江温岭民主恳谈制度开启了乡村软治理的新篇章，并在此基础上创新出一种以预算民主改革为突破口的乡村治理新模式——参与式预算。在这一模式下，由乡镇人大、乡镇政府、村民代表等多方主体共同参与，通过参与政治过程、用对话讨论的形式，就乡镇财政预算进行民主协商，决定财政资源的分配取向。其宪政价值主要体现在：（1）促进预算资源分配决策的正当合法性。通过这样的协商方式所得到多数意愿的结果，体现出了预算决策的公平性与合法性；（2）控制和监督政府的预算权力。参与式预算下协商过程与结果是透明、开放的，公众能够知晓决策的形成过程，并能够通过公共论坛或其他方式进行开放式交流与论辩，来影响其他参与的偏好，进而促使其做出合理选择，也在一定程度上对政府的行权过程进了有效控制与监督；（3）建构和谐的官民关系模式。（4）培养公民的政治自主性与责任意识。这将有助于民主政治共同体良好运作所必需的公民政治自主性与责任意识的形成。
（二）参与式预算的预防价值
参与式预算作为我国法治在《预算法修正案（草案）》公布后的实践与探索，其预防价值主要体现在预防职务犯罪上。
近年来，我国职务犯罪的重心越发向基层倾斜，在加大打击职务犯罪力度的同时，对基层政府干部和村干部的职务犯罪预防工作已经刻不容缓。传统的财政预算体系是权力手中的一团泥，想怎么捏就怎么捏，群众远观而去也只能是雾里看花。这种不透明的财政预算无疑成为了乡镇基层权力滋生腐败的沃土，其产物“突击花钱”和“超额预算”也广为群众所诟病。
乡镇是国家惠农惠民政策推广与实施的最前线，更是我国法治建设的基础所在。推广参与式预算，把村民从一个第三人转换为当事人，充分调动其自治积极性，促使村民自发的运用自身权利去限制权力。利用阳光政务去限制和缩小权力的阴暗面，从源头上削减基层政府干部和村干部滥用职权的可能性，能够积极有效地预防职务犯罪的发生。
三、参与式预算面临的实施瓶颈
就我国参与式预算开展以来，普遍存在着的实施瓶颈具体表现在三个维度，即政府维度、技术维度和公民维度。
（一）强权政府集权与公民社会之间的意识鸿沟
早在上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯指出了在所有权与经营权分离下的组织治理结构必然会存在着代理人的机会主义行为，即便所有者拥有绝对财产所有权和奖罚制度制定权，但在信息不对称和有限理性的作用下，代理人的道德风险和逆向选择仍然屡禁不止，甚至有愈演愈烈之势。理想民主社会中，公民将公共权力与公共资源赋予政府，以期其公平、高效地执行与分配，实现整个国家与社会的共同繁荣；而政府能够谨守职责，最大限度满足公众期望。在我国，存在着弱势公民代表与强势政府部门的情况，集权政府下的人大监督流于形式，进而导致社会大众成为公共政策的被动接受者与附和者。
（二）预算编制专业化与公民参与能力之间的技术困境
委托代理理论认为组织中多重委托代理关系还源于机构职能细分，由于代理人具有不同的知识（或技能）专业化的相对优势，当组织职能越复杂，代理关系的层级就越多。
（三）个人利益与公共利益之间的协调障碍
不可否认是，还存在这样一种可能，即是即便政府切实愿意与民协商、预算信息公开易懂、公民参与程度高，参与式预算的社会效益却低效甚至无效。
四、参与式预算法治化的突破路径
法治化的公共预算是实现公共预算公众参与的制度保障。参与式预算模式运作的法治化可以表现为“在政治参与的每一个环节都有适应的法律规范加以规范，其内容包括：公民参与前的宣传机制、参与中的服务机制、参与后的反应机制”。[6] （一）构建预算编制阶段的征询参与制度
为了增强公民在预算编制阶段的参与度，通过报纸、电视、广播和网络等大众传媒方式向群众广泛征求相关部门或个人在制定预算方案的过程中存在的意见和建议，并就该预算项目的可行性进行专家论证。
（二）完善预算审批阶段的预算听证制度
预算听证制度是征询参与制度的后续补充环节，为缓解预算制定之初政府未与民众深入沟通和交流而产生的矛盾，预算听证制度成为继征询参与制度之后的补充完善环节。
（三）建立预算执行阶段的社会公众和新闻舆论的监督制度
预算执行不仅仅是政府内部行政控制问题，也不只是一个技术性和管理型过程，它还是利益集团博弈过程中核心阶段。
（四）设计预算绩效评价阶段的公众评价制度
预算绩效评价是对政府预算执行效果进行的总体考量与测评，是提高公共预算资金的使用效率、保证预算开支的透明性、确保公共预算计划有效落实的最后一环。
五、结语
综上所述，财政是一国命脉所在，预算是财政管理中核心。要建立真正符合政府法治要求、保障村民公共利益、预防职务犯罪的新模式，就应当推行以预算民主为突破口的改革。参与式预算是体现直接预算民主的治理机制，在传统的硬治理工具和技术的支持下，虽有助于基层政府治理能力的提高，有利于预防职务犯罪的发生，但仍存在着瓶颈，凾待寻求“软硬兼施”的法治化突破，这还需要我们在今后的实践中进一步摸索和探寻。
[ 参 考 文 献 ]
[1]世界银行报告.变革世界中的政府[M].蔡秋生等译.北京：中国财经出版社，1997：39-41.
[2]约瑟夫·奈.软力量：世界政坛成功之道[M].吴晓辉，钱程译.北京：东方出版社，2005：5-10.
[3]刘祖云，孔德斌.乡村软治理——一个新的学术命题_刘祖云[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2013（3）：9-18.
[4]韩永红.本土资源与民间法的成长——基于浙江“枫桥经验”的实证分析[J].中共浙江省委党校学报，2008（4）.
[5]Joseph S.Nye.“Soft Power.”Foreign Policy（Fall1990）.
[6]蔡定剑.公众参与——欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009：107.