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摘 要：自2003年8月1日新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施以来，社会救助工作进入全新阶段，同时，当今社会发展随之而来的社会问题也相应地加大了救助工作的难度。本文通过对青岛市救助管理站的实地调研，在对青岛市救助站受助人员的相关情况进行分析基础上，着重对其中映射出的社会问题进行深入剖析，并提出相应的解决对策。
关键词：救助站；受助人员；现状分析
在当代中国经济体制下，城乡二元结构和社会阶层分化日益严重等发展弊病使一系列社会问题愈加凸显，而社会保障体系不健全、社保法律制度不完善等原因则进一步加大了社会管理的难度。城市流动人口增大，农村劳动力进城打工，城市流浪乞讨人员数量增加，群体结构日趋复杂化等现象给社会救助带来了新的问题。笔者通过对青岛市救助管理站的实地调研，深入了解了救助管理模式，受助人员组成以及其中存在的问题，在此基础上提出了相应解决对策。
1、青岛市救助站受助人员的现状及其折射出的问题
2003年8月1日国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布后，“山东省青岛收容遣送所”更名为“青岛市救助管理站”。2008年，站内增设“青岛市流浪未成年人救助保护中心”。2010年3月又增设了“青岛市反家庭暴力妇女庇护中心”。站内总面积5879平方米，床位400张。站内受助人员按性别、年龄、身心状况实行分区居住。并实行住宿、饮食、教育辅导、洗浴、洗漱、阅览学习、文体活动、站内办公科室等分区分开。青岛市救助站为青岛市财政全额拨款事业单位，日常活动主要表现为向受助人员提供食宿、帮助离家受助者联系亲友并帮助其返乡。在救助站内接受救助长期无法找到家庭的受助人员，由市救助站负责协调安置到市福利院、儿童福利院等社会福利机构。自建立以来，青岛市救助站每年约为困难人员提供救助2000次，每年护送120余流浪人员返乡。救助站在救助生活无着人员、消除潜在的不安定因素、保持城市安宁和良好社会治安环境方面做出了贡献。
在对青岛市救助站的实地调研中，我们看到，救助站作为一个政府搭建的社会救助平台，尽管为社会一些需要帮助的人提供了获得帮助的机会，但在调查中我们发现，受助人群无论在年龄结构还是在求助原因等方面，都存在着一些错位现象，与救助站本该救助的人群要求有较大的出入。这种状况一方面给救助站的工作带来了很大的困扰，另一方面也反映出当前社会发展环境下救助工作的一些新特点。
根据2011年6月份的一组数据，我们可以看出青岛救助站受助人员的基本状况以及从中折射出来的问题
1.1 受助人员年龄结构存在错位现象
2011年6月救助站共救助419人，其中男性占76.4%，女性占23.6%。在419人中，10岁以下人数占0.9%，10-20岁占3.3%，20-30岁占36.5%，30-40岁占24.3%，40-50岁占7.4%，50-60岁占13.3%，60岁以上占13.1%。其中，人数最多的年龄段集中在20-40岁，占到总受助人数的61%。受助人员以青壮年居多，这种状况与人们普遍认为救助对象应为老弱病残的直观理解严重不符。而在20-40岁的受助人群中，大多来自农村进城务工人员。由于农村进城打工的人群中学历普遍偏低，都抱有去城市挣钱来改变家庭生存状态的目的。他们急于抓住任何机遇，但却无法对自己进行有效的保护，由此受人蒙骗、被人拖欠工资的情况普遍存在。在青岛的救助站中，求助的打工人员多来自外省落后地区或者周边乡镇，其中由于被骗和工资拖欠而导致无法返乡的人员占9成以上。这种现象除了显现落后地区教育的不发达外，相较于城市，农村保障体系的极度不完善则是更为深层的原因。
1.2 被助原因呈多样化，但主次原因出现错位
在被救助的419人中，打工无着占40.3%，流浪乞讨占27.7%，丢钱、被骗等原因导致无力回家的占12%，现场救助占11.5%，上访自投占2.1%，寻人占1%，精神疾病占2.6%，家庭暴力占2.4%。“打工无着”是被求助的主要原因，而且因“打工无着”前来救助站的人绝大多数年龄在20-40岁之间，比例远远超过老弱病残与居无所依的流浪乞讨人员。“可能在大数人的眼里，来这里接受救助的都是流浪人员，其实现在看来，每年我们救助最多的，反倒是外来务工人员。”青岛市救助站安置科王科长说，很多外来务工人员到了青岛之后，由于各种原因所带的积蓄花完了，但是又不愿意回去，就会来到救助站接受救助，这种情况目前约占 70%。“按照规定，这种情况其实并不属于救助范围，但是我们还是尽所能为他们提供帮助。”[1]因城市救助站所救助的人群主要针对的是城市生活无着的流浪乞讨人员、流浪未成年人和家庭暴力的侵害者等。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。而从上面数据中可看，流浪乞讨所占比例并不高，这说明，传统的救助群体正在发生分化，而以青壮年居多的“打工无着”者成为被救助的主体则背后隐含着更深层次的原因，表明城市化进程带给进城务工人员的影响。
1.3 受助人员成分复杂，要求不一，增加了救助工作的难度
需要救助站提供帮助的人群成分复杂，其要求不尽相同，救助站需要针对不同的人群采取不同的施救措施。青岛市救助管理站张站长，一般来说，求助人员90％左右为偶遇困难难以返乡。对这部分人，救助站一般会为其提供食宿、衣物，一两天内就可以帮助安排其返乡。如碰到患病的求助者，救助站还会联系医院提供医疗救助。此外，还有10％左右的求助者是一些特殊困难人员，如特殊困难家庭人员、重病患者等，他们需要较长时间在救助站内食宿，或者需要送到医院接受较长时间治疗。[2]
护送受助人员返乡，是救助站每年进行的一项艰苦、甚至带有风险的工作。为了保证救助对象平安归乡，工作人员经常要全程护送流浪汉返乡，有时候来回旅途长达半个月。青岛市救助管理站统计数据显示，2011年，救助站护送回家的120名流浪人员中，年龄最大的85岁，最小的只有4岁。这些流浪人员的家乡遍布全国，远到云南、黑龙江、青海，近到本省的潍坊、聊城等地。相关工作人员介绍说，在这120名被护送回去的流浪人员中，精神病、智障类人群占到50%。其中，年轻精神病患者逐步增多。究其原因，可能与现代生活压力过大有关，许多年轻人心理比较脆弱，承受不了重大压力，因而容易产生精神问题，而家人又疏于关心。[3] 对流浪乞讨人员的救助却面临的更大的困扰。流浪乞讨人员的构成非常复杂，按照民政部的认定，这些人员主要由四部分组成: 因灾害或生活困难流浪乞讨者, 他们是社会救助对象; 以乞讨为生财手段的好逸恶劳者, 属于特殊教育对象; 既流浪乞讨又无理上访或偷摸拐骗从事违法活动者, 属于社会治安管理对象; 少数犯罪逃逸或流窜者, 属于刑事惩治对象。有因灾害或生活困难问题。[4]但是如何辨别各类人员在技术上尚存在困难。城市乞丐影响了城市治安和市民的安全, 需要对他们进行一定的管制, 但他们又是生活在社会底层的弱势群体, 需要国家和社会给予帮助。相关研究一般都认为，在当代流浪乞讨人员中，职业乞丐约占80%左右。这些职业乞丐大多并非因为在城市贫困到无法生存下去而流浪乞讨，也就是说，并非真正“ 生活无着”，而只是想靠乞讨来挣钱和发财致富。这些人往往不愿进救助站，除非有什么病啊灾啊或者天气实在太冷没法要钱的时候，乞丐们才会进来。 [5]
更有甚者，个别具有正常劳动能力的人钻救助政策空子，通过向救助站提供虚假个人信息、虚报地址等不诚实手段骗取救助(尤其是火车票) 以解决温饱问题或谋取不义之财。在救助实践中，各地救助站都发现不少的“ 救助专业户”，他们并不是真正的生活无着，却穿梭来往于全国各大城市的救助站之间，长期“ 吃救助、用救助、玩救助”。因根据救助站工作流程，救助站会收留由于财物丢失、被骗而导致无力回家的人，并给予返程车票送其回家。 然而对于如何鉴定这类人群的真实性救助站却缺少相关的措施，救助管理上的疏漏给别有用心之人可趁之机。
1.4 出于善举的现场主动施救遭遇尴尬
除了受助人员找上门、路人主动联系救助站救助、派出所护送等救助方式，现场救助是救助站主动进行救助的重要方法。所谓现场救助，就是救助站工作人员主动上街搜寻受助者然后将其接回救助站，这种方式一般针对流浪乞讨人员。然而，在救助站数据统计里面，现场救助这一本应是最为切实有效的救助方式仅占11.5%，419人中只有48人为现场救助。这种状况一方面说明救助站主动施救存在不足，另一方面一些本应需救助的流浪乞讨人员描绘被助。救助站工作人员说，当救助站工作人员开车上街试图将流浪乞讨人员带回救助站时，大部分乞丐远远看到立刻起身走掉，没等工作人员接近便消失得无影无踪，甚至出现了“集体谢幕退场”的滑稽场面。现场救助成了最为多余的善行。除了个别街头乞丐同意到救助站，大部分时间现场救助‘颗粒无收’。曾经在一次“应急街头救助活动”中，救助站工作人员考虑到天气突然转冷，那些穿着单薄衣服在街上流浪乞讨的人可能会发生意外，于是便带了新的棉衣等御寒物资上街对他们进行救助。但没想到市救助管理站的工作人员上街主动救助却遭遇了尴尬，所遇到的4名乞讨人竟嫌棉衣太新不利于乞讨而拒绝接受。对此，救助站王科长无奈地说：“救助采取的是自愿救助、无偿救助的原则，通常情况下如果流浪乞讨人员拒绝的话，我们也不好强求。不过最近天气转冷，考虑到街上有一些衣着单薄的乞讨者和患有精神疾病的流浪者，这些天我们还会上街进行救助。”[6]
由于大量乞讨人员不愿进救助站，而这些乞讨人员经常活动在旅游景点、商场街区，不仅影响到市容市貌，而且给社会治安带来了一定的隐患，所以，在重大节庆日等非常时期，救助站有时不得不采取“非常手段”，通过“和平谈判”的方式，对街头乞丐实施强制“救助”，使其在这些非常时期留住在站内，过了这段时间后再放他们走回街头‘重操旧业’。这种特殊的“救助”方式反映出救助工作的无奈和尴尬，同时也折射出我国职业乞丐问题的严重性和管理的复杂性。
2、受助人员现状引发的思考
通过对于救助站救助对象的调查了解，不难发现，城市救助站的确为许多生活无着的特殊人群解决了急需解决的困难，在一定程度上缓解了社会压力和社会矛盾，对于和谐社会建设发挥了积极的作用。但是，我们也看到，面对日益严重的社会问题和受助人群的日趋复杂化，救助站自身在人力、物力、财力等方面的不足，使之往往疲于应付，处于力不从心之境。而“救急不救穷” 的施救举措，尽管救得了一时，却救不了一世，这种状况又往往把各种问题人群又从救助站推向社会。因此，如何在新形势下，进一步加强救助站的管理工作，健全我国社会救助的有效运行机制，成为我国当前社会管理工作的重要任务。
社会救助是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，需要全社会的共同努力，本文不可能对此一一论及，仅从以下两方面加以阐述。
2.1 救助站层面：加强自身能力建设
目前，我国正在不断加大投入，积极改善各地救助站的物质环境，逐渐完善救助管理体制和运行机制。现有的救助管理体制、救助硬件设施环境对救助工作起着基础性的保障作用。然而，救助工作是由针对不同的人群并且由具体的人来完成的，所以，在现有的救助管理体制和救助硬件设施已定的情况下，救助管理工作的效果如何在很大程度上取决于救助站工作人员的素质和能力。因”我国现有的救助管理制度是从传统的救济制度改造而来的，其最大的特点就是强调人性化的救助和服务意识，要求尊重受助者的人权和尊严。”[7]而要求救助的人群则各具特色，有些是正常要求，也有非正常要求；有身心健全的，也有身心不健全的；有偶遇突发事件寻求救急帮助的，也有无依无靠、无着无落者把救助站当成福利院的。等等情况、各色人物集中在救助站，这就给救助工作人员带来极大的挑战。它要求工作人员除了能针对受助人员的不同情况进行生活资助外, 还能进行法律帮助、健康心理辅导乃至人生观、价值观的引导。救助站工作人员实际上要扮演多种角色：政策解读者、心理辅导者、纠纷调解者、人生导师等。例如，来救助站的人常常面临着心理问题或心理疾病的困扰。由于遭受家暴而战战兢兢的妇女幼儿，由于长时流浪而性格扭曲的青少年，由于遭到遗弃而郁郁寡欢的垂暮老人。他们急需受到专业人士的抚慰并通过倾诉排解他们对自身处境的绝望。但是救助站闭塞的环境、精神开导的缺失有可能加重了他们的孤僻心理。救助站工作人员是参与救助的主要群体，也是最易接触受助人员的社会工作者，培养其开展精神救助也就显得极为重要。针对不同类型受助人员性格特征和心理状况，为其建立心理档案，以必要的心理辅导矫正行为，消除受助者心理障碍，释放不良情绪，促进其更好地回归社会，降低流浪乞讨人员违法犯罪几率。如果救助站的最大功效停留在物质层面，缺乏对受助对象求助原因深层的分析解决和持续追踪受助者后续生活，那么社会救助也不过是隔靴搔痒，扬汤止沸。 当然，我们不可能要求每一位救助工作人员都达到法律专家、心理医生、专业教师的水准，但要成为一名合格的社会救助人员，就应该掌握基本的知识和技能，以应对受助人员的基本需要。为此，救助工作人员需要通过不断学习来提升的工作能力。
（1）加强对国家法律政策的学习，提高政治与道德素质。许多受助人员之所以落到求救地步，一个重要原因是不知晓相关的法律、政策，或对我国的法律政策有误读，这就要求救助工作人员首先自己要不断学习，熟悉国家的相关法律政策，然后才能够通过对受助人员宣传、解释我国的法律政策，使之能够懂得运用法律和政策维护自己的权益，知晓“自救”的工具和途径。具备法律政策的宣传解读能力，是对救助工作人员的基本要求。
（2）改善认知结构，转变管理意识。救助工作人员面对的是一群特殊的需要帮助的社会势弱群体，这些人生活在社会的低层，往往受人歧视，有着较强的自卑心理。而救助站作为政府实施社会救助的管理部门，其管理者的地位使我们的一些救助管理人员难免存在“施恩者”的强势心态，认为与受助人员之间是“管制与服从”的关系，这种心态往往会在工作中自觉不自觉地表现出来，导致受助人员的抵触感。对此，需要救助管理人员调整自己的认知结构，转变意识，把受助者作为平等的主体来看待。其实，正如古人所言“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼儿”，能够做到推己及人、设身处地为他人着想，那就肯定会树立良好的工作作风和工作态度。
（3）提升人际沟通的技能。救助工作是一项助人的事业, 是与人打交道的工作, 它不单是从经济上对受助者进行救助, 更重要的是从精神上进行救助, 进行心理安慰与辅导, 培养其生活价值信念, 增强其自食其力的技能。要做好这些工作，救助人员需要具体良好的人际沟通的技能。求助人员来到救助站，通常会有某种程度的紧张感、抵触感、甚至带有敌意，这就需要救助人员通过借助语言表达和表情动作等非语言表达形式，来适当地消除受助人员的不适感。语言和感情的交流是获取受助人员信任和理解的基础，只有创设一种友好的氛围，才能了解受助人员的需求并使之得到满足。人际沟通技能并非先天而成，它需要后天的不断学习。尤其是针对救助站的特殊群体，更需要掌握与这些特殊人群的沟通技巧。
（4）引入专业化的技术人才，充实专业化救助人员队伍。目前，我国城市救助管理的专业化水平还很低，救助站缺乏相应的专业人才，难以应对解决求助人员深层次问题的需要。因此，需要在加强对工作人员的专业培训的同时，还应广泛吸纳卫生、法律、心理等专业的
人士加入救助工作, 以提高救助人员的整体水平, 获得良好的救助效果。通过引入专业化的技术人才，提高救助管理工作的职业化和专业化水平。
2.2 社会层面：加大宣传教育，构筑社会救助联动网络体系
面对如此复杂的受助群体，仅靠救助站的工作人员显然难以承担起如此艰巨的任务，因此，构建社会救助的联运网络，成为当务之急。
（1）加强对全社会的宣传教育，引导公众广泛参与。首先，针对流浪乞讨人员或其他遇到困难人群进行宣传教育，使之了解救助站的性质和作用，了解我们国家的相关救助政策，让这些人群知道在城市有这样一个可以遮风避雨、可以为他们排忧解难的场所。为此，需要救助站工作人员改变坐等求助人员上门的被动状态，主动走出去，通过组建流动救助队的形式，在一些重点区域、对重点人群进行流动救助、现场救助和重点救助。通过提供主动救助服务，加强了对社会救助相关法规政策的宣传力度，真正方便了暂时遇到困难的受助人员求助，使职业乞讨者的行为受到一定制约，城市环境、社会面貌得到有效改善。其次，向广大市民进行社会救助宣传教育，让“助人为乐”、“关爱弱势”深入民心。可以充分利用电视、网络、报纸等大众媒体，建立社会救助、公益事业宣传网络，加大宣传的力度，扩大宣传的覆盖面。通过组织救助宣传进社区、进学校、进企业和进机关等一系列丰富多彩的活动，引起全社会的共鸣，增强社会各方参与社会救助的自觉性和公众的积极性，增强公众对社会救助行为的认同。需要全社会共同的努力。社会救助应该社会来办，从这个意义上讲，社会救助应该是一场“人民战争”。
（2）引入民间力量，拓宽非营利组织参与社会救助的渠道。社会救助尽管是政府义不容辞的职责，但不能也不应成为政府的“单打独斗”，单一的国家救助模式，已不适应现代社会管理的需要。现代社会发展的一个重要趋势是非营利组织作为社会管理的主体，正在越来越多地介入公共服务的提供之中，并且正在发挥着不可替代的作用。与政府组织相比，非营利组织具有积极主动、灵活多变、社会网络广泛、专业性强等优势，可以提供政府难以提供的服务。非营利组织参与社会救助的方式主要有：①提供物质帮助，这是传统的救助方式的体现。一些非营利组织身后往往有企业支撑，具备较强的经济实力，能够为困难群体提供物质帮助。②提供就业机会、对受助人员进行技能培训，“授之鱼莫如授之以渔”，救助管理的最终目的是使流浪乞讨人员实现最大程度的自立自助，摆脱受救助的处境。一些非营利组织有能力帮助救助站为受助人员提供职业介绍和开展职业技能培训，这种救助较传统的以物质救助为主的救助方式，更加具有长效性，也更加有效[8]。③提供服务人员，非营利组织中汇集了各种专业人员和志愿者，他们可以与救助站结成合作伙伴，为救助站提供专业人员的支持与帮助。④建立慈善救助站，即在救助制度中引进慈善事业,由慈善组织筹资建立救助站，以弥补政府救助站人力、物力、财办的不足。非营利组织参与救助管理，是国际救助管理的成功经验。当前我国正在积极探索社会管理的有效机制，政府与非营利组织在社会救助方面的良性合作，可以说是社会管理的一种有益尝试。
（3）建立和完善各部门的联动机制，提高社会救助的系统性、长效性。救助站不同于“福利院”与“收养所”，它所提供的救助是短时间内的救济措施，不可能对受助的人员养一辈子，最终的救济还是要落到户籍所在地的地方人民政府或其家属那里。这种“救急不救贫”的短期救助，由于不能为寻求救助的人员提供生存保障，所以，许多人对救助站采取一种排斥的态度，而不愿进入。像一些城市乞讨人员进入救助站后, 往往都要被送回原籍，救助站显然没有能力帮他们解决回去之后的生计问题。而很多乞讨人员以行乞为生, 回家后仍然生活窘迫, 难免重操旧业。要改变这种困境，仅靠救助站自身的力量是远远不够的，需要政府各相关部门的通力合作。首先，社会救助作为一项系统工程，应该纳入社会发展的统一规划中，由政府统筹安排。其次，在实施救助的具体过程中，民政、公安、卫生、交通、教育、城管等多个职能部门应各司其职，履行好各自的职责，通过构建有效的联动机制使各部门的活动能够协调一致。第三，编织社会救助网，使走出救助站的受助人员真正能够由被助走向自助。救助站只是帮助求助人员摆脱了暂时的困难，但没有改变他们生存状况，所以受助人员的“出站”，并不意味着救助工作的结束，而应是一个更大范围、更持久、更全面的社会救助工作的开始。
通过对青岛救助管理站的调研不难发现，对各类求助对象实施救助管理是一项复杂的系统工程，救助管理的改变来源于理念的进步，基于社会制度的改革，更需要政府与社会合作搭建更为广阔、深层的救助平台体系，以及全社会对弱势群体的关注。只有全社会共同努力，编织一张覆盖全社会的救助网、保障网，求助人员才能借助政府与社会的全方位帮助，真正摆脱生存的困境，走向自立，实现自助自救。
参考文献：
[1] 半岛网-半岛都市报.青岛市救助站每年约为困难人员提供救助2000次http://news.bandao.cn/news_html/201202/20120212/news_20120212_1800549.shtml.
[2] 新华网. 走 基 层|青 岛 救 助 站 里 的 融 融 春 意 意”http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_02/02/12254757_0.shtml?_from_ralated.
[3] 陈之焕、孙永生?.青岛市救助管理站一年护送120余流浪人员返乡,《齐鲁晚报》2011-11-29.
[4] 王思斌. 从管制到救助:：流浪乞讨人员救助制度分析[J], 中国党政干部论坛, 2003 (7).
[5] 王思斌. 从管制到救助:：流浪乞讨人员救助制度分析[J], 中国党政干部论坛, 2003 (7 ).
[6] 胶东在线. 救助站送衣遇尴尬 乞讨人员嫌棉衣太新不愿要http://www.jiaodong.net/news/system/2009/11/03/010672049.shtml（2009-11-03 13:50:54 .
[7] 黄春梅. 城市救助管理工作中存在的问题及解决对策[J], 湖北社会科学 2008（11）.
[8] 毛铖,任晓林,田丽娜. 社会救助非政府主体参与机制研究--社会救助需要多元化发展[J], 天水行政学院学报,2011(3).
关键词：救助站；受助人员；现状分析
在当代中国经济体制下，城乡二元结构和社会阶层分化日益严重等发展弊病使一系列社会问题愈加凸显，而社会保障体系不健全、社保法律制度不完善等原因则进一步加大了社会管理的难度。城市流动人口增大，农村劳动力进城打工，城市流浪乞讨人员数量增加，群体结构日趋复杂化等现象给社会救助带来了新的问题。笔者通过对青岛市救助管理站的实地调研，深入了解了救助管理模式，受助人员组成以及其中存在的问题，在此基础上提出了相应解决对策。
1、青岛市救助站受助人员的现状及其折射出的问题
2003年8月1日国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布后，“山东省青岛收容遣送所”更名为“青岛市救助管理站”。2008年，站内增设“青岛市流浪未成年人救助保护中心”。2010年3月又增设了“青岛市反家庭暴力妇女庇护中心”。站内总面积5879平方米，床位400张。站内受助人员按性别、年龄、身心状况实行分区居住。并实行住宿、饮食、教育辅导、洗浴、洗漱、阅览学习、文体活动、站内办公科室等分区分开。青岛市救助站为青岛市财政全额拨款事业单位，日常活动主要表现为向受助人员提供食宿、帮助离家受助者联系亲友并帮助其返乡。在救助站内接受救助长期无法找到家庭的受助人员，由市救助站负责协调安置到市福利院、儿童福利院等社会福利机构。自建立以来，青岛市救助站每年约为困难人员提供救助2000次，每年护送120余流浪人员返乡。救助站在救助生活无着人员、消除潜在的不安定因素、保持城市安宁和良好社会治安环境方面做出了贡献。
在对青岛市救助站的实地调研中，我们看到，救助站作为一个政府搭建的社会救助平台，尽管为社会一些需要帮助的人提供了获得帮助的机会，但在调查中我们发现，受助人群无论在年龄结构还是在求助原因等方面，都存在着一些错位现象，与救助站本该救助的人群要求有较大的出入。这种状况一方面给救助站的工作带来了很大的困扰，另一方面也反映出当前社会发展环境下救助工作的一些新特点。
根据2011年6月份的一组数据，我们可以看出青岛救助站受助人员的基本状况以及从中折射出来的问题
1.1 受助人员年龄结构存在错位现象
2011年6月救助站共救助419人，其中男性占76.4%，女性占23.6%。在419人中，10岁以下人数占0.9%，10-20岁占3.3%，20-30岁占36.5%，30-40岁占24.3%，40-50岁占7.4%，50-60岁占13.3%，60岁以上占13.1%。其中，人数最多的年龄段集中在20-40岁，占到总受助人数的61%。受助人员以青壮年居多，这种状况与人们普遍认为救助对象应为老弱病残的直观理解严重不符。而在20-40岁的受助人群中，大多来自农村进城务工人员。由于农村进城打工的人群中学历普遍偏低，都抱有去城市挣钱来改变家庭生存状态的目的。他们急于抓住任何机遇，但却无法对自己进行有效的保护，由此受人蒙骗、被人拖欠工资的情况普遍存在。在青岛的救助站中，求助的打工人员多来自外省落后地区或者周边乡镇，其中由于被骗和工资拖欠而导致无法返乡的人员占9成以上。这种现象除了显现落后地区教育的不发达外，相较于城市，农村保障体系的极度不完善则是更为深层的原因。
1.2 被助原因呈多样化，但主次原因出现错位
在被救助的419人中，打工无着占40.3%，流浪乞讨占27.7%，丢钱、被骗等原因导致无力回家的占12%，现场救助占11.5%，上访自投占2.1%，寻人占1%，精神疾病占2.6%，家庭暴力占2.4%。“打工无着”是被求助的主要原因，而且因“打工无着”前来救助站的人绝大多数年龄在20-40岁之间，比例远远超过老弱病残与居无所依的流浪乞讨人员。“可能在大数人的眼里，来这里接受救助的都是流浪人员，其实现在看来，每年我们救助最多的，反倒是外来务工人员。”青岛市救助站安置科王科长说，很多外来务工人员到了青岛之后，由于各种原因所带的积蓄花完了，但是又不愿意回去，就会来到救助站接受救助，这种情况目前约占 70%。“按照规定，这种情况其实并不属于救助范围，但是我们还是尽所能为他们提供帮助。”[1]因城市救助站所救助的人群主要针对的是城市生活无着的流浪乞讨人员、流浪未成年人和家庭暴力的侵害者等。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。而从上面数据中可看，流浪乞讨所占比例并不高，这说明，传统的救助群体正在发生分化，而以青壮年居多的“打工无着”者成为被救助的主体则背后隐含着更深层次的原因，表明城市化进程带给进城务工人员的影响。
1.3 受助人员成分复杂，要求不一，增加了救助工作的难度
需要救助站提供帮助的人群成分复杂，其要求不尽相同，救助站需要针对不同的人群采取不同的施救措施。青岛市救助管理站张站长，一般来说，求助人员90％左右为偶遇困难难以返乡。对这部分人，救助站一般会为其提供食宿、衣物，一两天内就可以帮助安排其返乡。如碰到患病的求助者，救助站还会联系医院提供医疗救助。此外，还有10％左右的求助者是一些特殊困难人员，如特殊困难家庭人员、重病患者等，他们需要较长时间在救助站内食宿，或者需要送到医院接受较长时间治疗。[2]
护送受助人员返乡，是救助站每年进行的一项艰苦、甚至带有风险的工作。为了保证救助对象平安归乡，工作人员经常要全程护送流浪汉返乡，有时候来回旅途长达半个月。青岛市救助管理站统计数据显示，2011年，救助站护送回家的120名流浪人员中，年龄最大的85岁，最小的只有4岁。这些流浪人员的家乡遍布全国，远到云南、黑龙江、青海，近到本省的潍坊、聊城等地。相关工作人员介绍说，在这120名被护送回去的流浪人员中，精神病、智障类人群占到50%。其中，年轻精神病患者逐步增多。究其原因，可能与现代生活压力过大有关，许多年轻人心理比较脆弱，承受不了重大压力，因而容易产生精神问题，而家人又疏于关心。[3] 对流浪乞讨人员的救助却面临的更大的困扰。流浪乞讨人员的构成非常复杂，按照民政部的认定，这些人员主要由四部分组成: 因灾害或生活困难流浪乞讨者, 他们是社会救助对象; 以乞讨为生财手段的好逸恶劳者, 属于特殊教育对象; 既流浪乞讨又无理上访或偷摸拐骗从事违法活动者, 属于社会治安管理对象; 少数犯罪逃逸或流窜者, 属于刑事惩治对象。有因灾害或生活困难问题。[4]但是如何辨别各类人员在技术上尚存在困难。城市乞丐影响了城市治安和市民的安全, 需要对他们进行一定的管制, 但他们又是生活在社会底层的弱势群体, 需要国家和社会给予帮助。相关研究一般都认为，在当代流浪乞讨人员中，职业乞丐约占80%左右。这些职业乞丐大多并非因为在城市贫困到无法生存下去而流浪乞讨，也就是说，并非真正“ 生活无着”，而只是想靠乞讨来挣钱和发财致富。这些人往往不愿进救助站，除非有什么病啊灾啊或者天气实在太冷没法要钱的时候，乞丐们才会进来。 [5]
更有甚者，个别具有正常劳动能力的人钻救助政策空子，通过向救助站提供虚假个人信息、虚报地址等不诚实手段骗取救助(尤其是火车票) 以解决温饱问题或谋取不义之财。在救助实践中，各地救助站都发现不少的“ 救助专业户”，他们并不是真正的生活无着，却穿梭来往于全国各大城市的救助站之间，长期“ 吃救助、用救助、玩救助”。因根据救助站工作流程，救助站会收留由于财物丢失、被骗而导致无力回家的人，并给予返程车票送其回家。 然而对于如何鉴定这类人群的真实性救助站却缺少相关的措施，救助管理上的疏漏给别有用心之人可趁之机。
1.4 出于善举的现场主动施救遭遇尴尬
除了受助人员找上门、路人主动联系救助站救助、派出所护送等救助方式，现场救助是救助站主动进行救助的重要方法。所谓现场救助，就是救助站工作人员主动上街搜寻受助者然后将其接回救助站，这种方式一般针对流浪乞讨人员。然而，在救助站数据统计里面，现场救助这一本应是最为切实有效的救助方式仅占11.5%，419人中只有48人为现场救助。这种状况一方面说明救助站主动施救存在不足，另一方面一些本应需救助的流浪乞讨人员描绘被助。救助站工作人员说，当救助站工作人员开车上街试图将流浪乞讨人员带回救助站时，大部分乞丐远远看到立刻起身走掉，没等工作人员接近便消失得无影无踪，甚至出现了“集体谢幕退场”的滑稽场面。现场救助成了最为多余的善行。除了个别街头乞丐同意到救助站，大部分时间现场救助‘颗粒无收’。曾经在一次“应急街头救助活动”中，救助站工作人员考虑到天气突然转冷，那些穿着单薄衣服在街上流浪乞讨的人可能会发生意外，于是便带了新的棉衣等御寒物资上街对他们进行救助。但没想到市救助管理站的工作人员上街主动救助却遭遇了尴尬，所遇到的4名乞讨人竟嫌棉衣太新不利于乞讨而拒绝接受。对此，救助站王科长无奈地说：“救助采取的是自愿救助、无偿救助的原则，通常情况下如果流浪乞讨人员拒绝的话，我们也不好强求。不过最近天气转冷，考虑到街上有一些衣着单薄的乞讨者和患有精神疾病的流浪者，这些天我们还会上街进行救助。”[6]
由于大量乞讨人员不愿进救助站，而这些乞讨人员经常活动在旅游景点、商场街区，不仅影响到市容市貌，而且给社会治安带来了一定的隐患，所以，在重大节庆日等非常时期，救助站有时不得不采取“非常手段”，通过“和平谈判”的方式，对街头乞丐实施强制“救助”，使其在这些非常时期留住在站内，过了这段时间后再放他们走回街头‘重操旧业’。这种特殊的“救助”方式反映出救助工作的无奈和尴尬，同时也折射出我国职业乞丐问题的严重性和管理的复杂性。
2、受助人员现状引发的思考
通过对于救助站救助对象的调查了解，不难发现，城市救助站的确为许多生活无着的特殊人群解决了急需解决的困难，在一定程度上缓解了社会压力和社会矛盾，对于和谐社会建设发挥了积极的作用。但是，我们也看到，面对日益严重的社会问题和受助人群的日趋复杂化，救助站自身在人力、物力、财力等方面的不足，使之往往疲于应付，处于力不从心之境。而“救急不救穷” 的施救举措，尽管救得了一时，却救不了一世，这种状况又往往把各种问题人群又从救助站推向社会。因此，如何在新形势下，进一步加强救助站的管理工作，健全我国社会救助的有效运行机制，成为我国当前社会管理工作的重要任务。
社会救助是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，需要全社会的共同努力，本文不可能对此一一论及，仅从以下两方面加以阐述。
2.1 救助站层面：加强自身能力建设
目前，我国正在不断加大投入，积极改善各地救助站的物质环境，逐渐完善救助管理体制和运行机制。现有的救助管理体制、救助硬件设施环境对救助工作起着基础性的保障作用。然而，救助工作是由针对不同的人群并且由具体的人来完成的，所以，在现有的救助管理体制和救助硬件设施已定的情况下，救助管理工作的效果如何在很大程度上取决于救助站工作人员的素质和能力。因”我国现有的救助管理制度是从传统的救济制度改造而来的，其最大的特点就是强调人性化的救助和服务意识，要求尊重受助者的人权和尊严。”[7]而要求救助的人群则各具特色，有些是正常要求，也有非正常要求；有身心健全的，也有身心不健全的；有偶遇突发事件寻求救急帮助的，也有无依无靠、无着无落者把救助站当成福利院的。等等情况、各色人物集中在救助站，这就给救助工作人员带来极大的挑战。它要求工作人员除了能针对受助人员的不同情况进行生活资助外, 还能进行法律帮助、健康心理辅导乃至人生观、价值观的引导。救助站工作人员实际上要扮演多种角色：政策解读者、心理辅导者、纠纷调解者、人生导师等。例如，来救助站的人常常面临着心理问题或心理疾病的困扰。由于遭受家暴而战战兢兢的妇女幼儿，由于长时流浪而性格扭曲的青少年，由于遭到遗弃而郁郁寡欢的垂暮老人。他们急需受到专业人士的抚慰并通过倾诉排解他们对自身处境的绝望。但是救助站闭塞的环境、精神开导的缺失有可能加重了他们的孤僻心理。救助站工作人员是参与救助的主要群体，也是最易接触受助人员的社会工作者，培养其开展精神救助也就显得极为重要。针对不同类型受助人员性格特征和心理状况，为其建立心理档案，以必要的心理辅导矫正行为，消除受助者心理障碍，释放不良情绪，促进其更好地回归社会，降低流浪乞讨人员违法犯罪几率。如果救助站的最大功效停留在物质层面，缺乏对受助对象求助原因深层的分析解决和持续追踪受助者后续生活，那么社会救助也不过是隔靴搔痒，扬汤止沸。 当然，我们不可能要求每一位救助工作人员都达到法律专家、心理医生、专业教师的水准，但要成为一名合格的社会救助人员，就应该掌握基本的知识和技能，以应对受助人员的基本需要。为此，救助工作人员需要通过不断学习来提升的工作能力。
（1）加强对国家法律政策的学习，提高政治与道德素质。许多受助人员之所以落到求救地步，一个重要原因是不知晓相关的法律、政策，或对我国的法律政策有误读，这就要求救助工作人员首先自己要不断学习，熟悉国家的相关法律政策，然后才能够通过对受助人员宣传、解释我国的法律政策，使之能够懂得运用法律和政策维护自己的权益，知晓“自救”的工具和途径。具备法律政策的宣传解读能力，是对救助工作人员的基本要求。
（2）改善认知结构，转变管理意识。救助工作人员面对的是一群特殊的需要帮助的社会势弱群体，这些人生活在社会的低层，往往受人歧视，有着较强的自卑心理。而救助站作为政府实施社会救助的管理部门，其管理者的地位使我们的一些救助管理人员难免存在“施恩者”的强势心态，认为与受助人员之间是“管制与服从”的关系，这种心态往往会在工作中自觉不自觉地表现出来，导致受助人员的抵触感。对此，需要救助管理人员调整自己的认知结构，转变意识，把受助者作为平等的主体来看待。其实，正如古人所言“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼儿”，能够做到推己及人、设身处地为他人着想，那就肯定会树立良好的工作作风和工作态度。
（3）提升人际沟通的技能。救助工作是一项助人的事业, 是与人打交道的工作, 它不单是从经济上对受助者进行救助, 更重要的是从精神上进行救助, 进行心理安慰与辅导, 培养其生活价值信念, 增强其自食其力的技能。要做好这些工作，救助人员需要具体良好的人际沟通的技能。求助人员来到救助站，通常会有某种程度的紧张感、抵触感、甚至带有敌意，这就需要救助人员通过借助语言表达和表情动作等非语言表达形式，来适当地消除受助人员的不适感。语言和感情的交流是获取受助人员信任和理解的基础，只有创设一种友好的氛围，才能了解受助人员的需求并使之得到满足。人际沟通技能并非先天而成，它需要后天的不断学习。尤其是针对救助站的特殊群体，更需要掌握与这些特殊人群的沟通技巧。
（4）引入专业化的技术人才，充实专业化救助人员队伍。目前，我国城市救助管理的专业化水平还很低，救助站缺乏相应的专业人才，难以应对解决求助人员深层次问题的需要。因此，需要在加强对工作人员的专业培训的同时，还应广泛吸纳卫生、法律、心理等专业的
人士加入救助工作, 以提高救助人员的整体水平, 获得良好的救助效果。通过引入专业化的技术人才，提高救助管理工作的职业化和专业化水平。
2.2 社会层面：加大宣传教育，构筑社会救助联动网络体系
面对如此复杂的受助群体，仅靠救助站的工作人员显然难以承担起如此艰巨的任务，因此，构建社会救助的联运网络，成为当务之急。
（1）加强对全社会的宣传教育，引导公众广泛参与。首先，针对流浪乞讨人员或其他遇到困难人群进行宣传教育，使之了解救助站的性质和作用，了解我们国家的相关救助政策，让这些人群知道在城市有这样一个可以遮风避雨、可以为他们排忧解难的场所。为此，需要救助站工作人员改变坐等求助人员上门的被动状态，主动走出去，通过组建流动救助队的形式，在一些重点区域、对重点人群进行流动救助、现场救助和重点救助。通过提供主动救助服务，加强了对社会救助相关法规政策的宣传力度，真正方便了暂时遇到困难的受助人员求助，使职业乞讨者的行为受到一定制约，城市环境、社会面貌得到有效改善。其次，向广大市民进行社会救助宣传教育，让“助人为乐”、“关爱弱势”深入民心。可以充分利用电视、网络、报纸等大众媒体，建立社会救助、公益事业宣传网络，加大宣传的力度，扩大宣传的覆盖面。通过组织救助宣传进社区、进学校、进企业和进机关等一系列丰富多彩的活动，引起全社会的共鸣，增强社会各方参与社会救助的自觉性和公众的积极性，增强公众对社会救助行为的认同。需要全社会共同的努力。社会救助应该社会来办，从这个意义上讲，社会救助应该是一场“人民战争”。
（2）引入民间力量，拓宽非营利组织参与社会救助的渠道。社会救助尽管是政府义不容辞的职责，但不能也不应成为政府的“单打独斗”，单一的国家救助模式，已不适应现代社会管理的需要。现代社会发展的一个重要趋势是非营利组织作为社会管理的主体，正在越来越多地介入公共服务的提供之中，并且正在发挥着不可替代的作用。与政府组织相比，非营利组织具有积极主动、灵活多变、社会网络广泛、专业性强等优势，可以提供政府难以提供的服务。非营利组织参与社会救助的方式主要有：①提供物质帮助，这是传统的救助方式的体现。一些非营利组织身后往往有企业支撑，具备较强的经济实力，能够为困难群体提供物质帮助。②提供就业机会、对受助人员进行技能培训，“授之鱼莫如授之以渔”，救助管理的最终目的是使流浪乞讨人员实现最大程度的自立自助，摆脱受救助的处境。一些非营利组织有能力帮助救助站为受助人员提供职业介绍和开展职业技能培训，这种救助较传统的以物质救助为主的救助方式，更加具有长效性，也更加有效[8]。③提供服务人员，非营利组织中汇集了各种专业人员和志愿者，他们可以与救助站结成合作伙伴，为救助站提供专业人员的支持与帮助。④建立慈善救助站，即在救助制度中引进慈善事业,由慈善组织筹资建立救助站，以弥补政府救助站人力、物力、财办的不足。非营利组织参与救助管理，是国际救助管理的成功经验。当前我国正在积极探索社会管理的有效机制，政府与非营利组织在社会救助方面的良性合作，可以说是社会管理的一种有益尝试。
（3）建立和完善各部门的联动机制，提高社会救助的系统性、长效性。救助站不同于“福利院”与“收养所”，它所提供的救助是短时间内的救济措施，不可能对受助的人员养一辈子，最终的救济还是要落到户籍所在地的地方人民政府或其家属那里。这种“救急不救贫”的短期救助，由于不能为寻求救助的人员提供生存保障，所以，许多人对救助站采取一种排斥的态度，而不愿进入。像一些城市乞讨人员进入救助站后, 往往都要被送回原籍，救助站显然没有能力帮他们解决回去之后的生计问题。而很多乞讨人员以行乞为生, 回家后仍然生活窘迫, 难免重操旧业。要改变这种困境，仅靠救助站自身的力量是远远不够的，需要政府各相关部门的通力合作。首先，社会救助作为一项系统工程，应该纳入社会发展的统一规划中，由政府统筹安排。其次，在实施救助的具体过程中，民政、公安、卫生、交通、教育、城管等多个职能部门应各司其职，履行好各自的职责，通过构建有效的联动机制使各部门的活动能够协调一致。第三，编织社会救助网，使走出救助站的受助人员真正能够由被助走向自助。救助站只是帮助求助人员摆脱了暂时的困难，但没有改变他们生存状况，所以受助人员的“出站”，并不意味着救助工作的结束，而应是一个更大范围、更持久、更全面的社会救助工作的开始。
通过对青岛救助管理站的调研不难发现，对各类求助对象实施救助管理是一项复杂的系统工程，救助管理的改变来源于理念的进步，基于社会制度的改革，更需要政府与社会合作搭建更为广阔、深层的救助平台体系，以及全社会对弱势群体的关注。只有全社会共同努力，编织一张覆盖全社会的救助网、保障网，求助人员才能借助政府与社会的全方位帮助，真正摆脱生存的困境，走向自立，实现自助自救。
参考文献：
[1] 半岛网-半岛都市报.青岛市救助站每年约为困难人员提供救助2000次http://news.bandao.cn/news_html/201202/20120212/news_20120212_1800549.shtml.
[2] 新华网. 走 基 层|青 岛 救 助 站 里 的 融 融 春 意 意”http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_02/02/12254757_0.shtml?_from_ralated.
[3] 陈之焕、孙永生?.青岛市救助管理站一年护送120余流浪人员返乡,《齐鲁晚报》2011-11-29.
[4] 王思斌. 从管制到救助:：流浪乞讨人员救助制度分析[J], 中国党政干部论坛, 2003 (7).
[5] 王思斌. 从管制到救助:：流浪乞讨人员救助制度分析[J], 中国党政干部论坛, 2003 (7 ).
[6] 胶东在线. 救助站送衣遇尴尬 乞讨人员嫌棉衣太新不愿要http://www.jiaodong.net/news/system/2009/11/03/010672049.shtml（2009-11-03 13:50:54 .
[7] 黄春梅. 城市救助管理工作中存在的问题及解决对策[J], 湖北社会科学 2008（11）.
[8] 毛铖,任晓林,田丽娜. 社会救助非政府主体参与机制研究--社会救助需要多元化发展[J], 天水行政学院学报,2011(3).