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摘 要：环境法的基本理念与原则是体现环境法有别于其他部门法的独特性所不可或缺的，具有一定的方向引导性和行为准则性。在国际环境法、欧洲环境法中，环境法的基本理念与原则包括可持续发展、未然防止及预防、原因者负担等等。除此之外，环境权虽被称作权利，但也具有与理念、原则类似的性质。日本的《环境基本法》把可持续发展视作经济、社会、环境协调统一的支柱，但没有体现其作为原则的行为准则性；对预防原则和环境权没有明文规定；对原因者负担原则只做了有限的规定。鉴于这些理念与原则在环境法中的重要性，今后修改《环境基本法》时应当加以明确。
关键词：环境基本法；可持续发展；预防原则；环境权；原因者负担原则
作者简介：大塚直，男，日本东京大学法学部毕业，日本早稻田大学法学学术院教授、日本环境政策法学会常任理事、中央环境审议会及东京都环境审议会委员，从事民法和环境法研究。
译者简介：张震，男，法学博士，法学博士后，西南政法大学教授，从事宪法、环境法研究；李成玲，女，日本早稻田大学法学研究科行政法专业博士研究生，从事行政法、环境法研究。
基金项目：司法部国家法治与法学理论研究中青年课题“宪法环境保护条款的规范结构与实施机制研究”，项目编号：16SFB3011
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）02-0001-11
引 言1
日本《环境基本法》中规定，该法的基本理念与原则包括“享受、继承环境赋予的恩泽”（第3条）、“构建减少环境负担的可持续发展社会”（第4条）、“通过国际合作积极推进地球环境的保护”（第5条）2。这些基本理念与原则一直被认为是环境法的核心，展示了环境法的独特性。在《环境基本法》制定20周年之际，再次提出有关基本理念的探讨具有重要的意义。围绕这一问题，本文拟首先简单阐述一下基本理念与原则的意义，然后依次论述可持续发展原则、未然防止及预防原则、环境权、原因者负担原则。最后，将提出《环境基本法》应该修改的要点以及相应的修改方案。
一、基本理念与原则的意义
在国际环境法、欧洲环境法中，环境法的基本理念与原则包括“可持续发展”“未然防止及预防”“原因者负担（污染者负担）”等等1。除此之外，“环境权”虽被称作“权利”，但也具有与理念、原则类似的性质。这些理念或原则，有的在日本《环境基本法》中被明文列为基本理念，有的则不是这样，但都能在日本《環境基本法》中寻到某种根据。
在这些理念或原则当中，“可持续发展原则”是整个社会要追求的目标；“未然防止及预防原则”是实施环境政策、对策的相关原则，是决定环境管理水平的一个准则[1]（P103）；“环境权”是从主体的角度看待环境保护问题时的抽象性权利；“原因者负担原则”是防止环境污染等方面的费用负担原则（详见下图）。
本文所说的“原则”“法原则”，不一定在法律条文中直接表现出来，却蕴含实体法应当遵循的方向。“法原则”不同于可以确定适用（要么有要么没有）的“法规则”，而是把对法律问题的推理引导至一定的方向。[2]（P24）
“法原则”的作用可以列举为以下三个方面。第一，“法原则”为实体法的制定提供应当遵循的一般方向（对立法机关的作用）。第二，行政被法令授予权力时，“法原则”可以作为行政决定的准则发挥作用，或者说，当法令的规定有裁量、解释的空间时，“法原则”可以将裁量、解释引导至一定的方向（对行政机关的作用）。第三，“法原则”为法院解释、适用实体法提供指针（对法院的作用）。此外，还有人指出，在更为广泛的层面上，行为者可以使用“法原则”为自己的主张提供正当依据。[3]（P62）
按照这样的作用定义“法原则”的话，前面提到的三个基本理念与原则几乎都有这样的性质。把基本原则理解为可以确定适用的法规则是错误的做法，同时，认为基本原则没有效力、毫无意义也是不可取的做法。当然，既然被称为“原则”，就要展现一定的方向性。所以，正如后文所述，关于“可持续发展原则”存在这样的问题：它能否被称为法原则，要成为法原则应该蕴含哪些内容？
对于环境法的基本理念与原则，还要注意以下两点。第一，环境法的基本理念与原则，是为了环境法这一独特固有的“法律领域”的发展所必需的。也就是说，环境法的基本理念与原则，具有在一般行政法领域中没有的独特性，以行政法以外的领域为渊源。前面提到的三个原则以及环境权，是以国际法、宪法、民法以及经济学等为渊源。当从环境的角度设定一定的目标，整个社会要朝着这样的目标发展时，这些理念、原则以及环境权就是不可或缺的，构成了环境法、环境法学的核心。[4]（P31）第二，既然前述的三个原则以及环境权是环境法的发展所必需的，那么，按照现在的《环境基本法》等法律的解释被视为“原则”的，就应当期待通过明文规定被视为“原则”。这点将在本文的最后加以说明。
二、可持续发展原则（SD）1
（一）国际法上的可持续发展原则
在1992年的《里约宣言》中，第1原则、第3至第5原则都提到了可持续发展。之后，在1995年联合国可持续发展委员会（CSD）第四届大会上提出的专家部门会议报告书中，列出了指向可持续发展的19项国际法原则及概念。主要包括相互依存及协调统一、发展的权利、对安全的环境享有的权利、均衡、自然资源主权与领域管理责任、环境损害的防止、预防原则、全球合作的义务、人类的共同财产、跨境合作、公众参与、信息获取等方面。2另外，2002年国际法协会（ILA）上通过的新德里宣言对于可持续发展原则的定义提出了以下7项原则：（1）确保自然资源可持续利用的国家义务；（2）均衡的原则及贫困的消除（包括不同代人之间的均衡以及同一代人之间的均衡）；（3）求同存异的责任原则；（4）对人类健康、自然资源及生态系统的预防处理方法；（5）公众参与原则及对信息的获取、对司法的利用；（6）善治的原则；（7）人权及社会、经济、环境上目标的协调统一以及相互依存的原则。 这些原则或概念包含着实体要素和程序要素。因为包含各种各样的要素，所以可持续发展原则也被视为超越原则的概念。但在国际法上，一般而言，经济、社会、环境的协调统一原则是可持续发展原则最核心的部分3。在国际法学上，关于可持续发展原则就存在着这样一个根本的课题：环境与发展是“并立关系”还是“对抗关系”？4
（二）各国国内法中的可持续发展原则
国际法上的可持续发展原则与国内法上的可持续发展原则、发达国家的可持续发展原则与发展中国家的可持续发展原则各有不同。具体来说，在讨论发达国家国内法上的可持续发展原则时，通常精简国际法上可持续发展原则的要素。例如，在国内，多数情况下人权、贫困等问题是在其他范畴内讨论的。如前所述，联合国可持续发展委员会的专家部门会议报告书列举了19项原则，新德里宣言列举了7项原则，但这些原则并不都属于国内环境问题的范畴。
如何理解、把握可持续发展原则大致有两个方法，一个是把可持续发展原则视作经济、社会、环境这三个领域的支柱5，另一个是以“再生、代替性、适应”为三大判定条件6（见德国联邦环境部1998年的环境报告书）。这同时也是“弱持续性理论”和“强持续性理论”应该采用哪个的问题7。“强持续性理论”把自然资本与人工资本视作互补物1的关系[5]（P109），主张如今的自然资本原则上应当保持恒定。这就是所谓的日常三原则的体现。即，（1）再生可能资源的利用速度，不得超过其再生速度；（2）不能再生资源的利用速度，不得超过用再生可能资源能够代替其使用的速度；（3）污染物的排出速度，不得超过在环境中净化、消除其危害的速度。[6]（P24）而“弱持续性理论”把自然资本与人工资本视作代替物的关系，只认可把完全的资本财物作为整体留给子孙后代的义务，所以主张自然资本原则上可以用人工资本无限制地代替。可以说，这两个理论在对“环境容量”的关注程度上有所差异。然而，如果森林资源枯竭木材加工场就无用武之力，鱼类匮乏的话渔船也是无用武之力，所以应该说在当今社会难以采用“弱持续性理论”2。日本政府在2012年决议的第四次环境基本计划3中表明，全球温室效应对策的一个目标值就是，要努力在2050年之前与其他国家一起把全球温室效应气体的排放量至少减少50%。可以说这是支持“强持续性理论”的目标构想。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在2013年发布的第五次评估报告中，明确了温室效应气体的累计排放量与地球气温上升之间的比例关系，这表明“强持续性理论”愈来愈重要。
德国2008年环境法典草案第1条第3款对可持续发展原则的有关规定，也是接近“强持续性理论”的。例如，（1）不能再生的环境财产，要慎重节約地利用（但这一点比日常三原则的第二个原则较为缓和）；（2）再生可能的环境财产，要保证其利用的永久持续性；（3）要维持自然性的生活基础的给付能力及功能发挥。日本著名的环境经济学专家诸富徹也参考“强持续性理论”提出了稍微缓和的“最小安全标准”4。
虽然“强持续性理论”存在环境对象的差异、国际公平等问题，但归根结底，强持续性是应该实现的最终目标。
（三）可持续发展原则在日本的运用
日本《环境基本法》第4条、《循环型社会形成推进基本法》（以下简称“循环基本法”）第3条以及第四次环境基本计划都有一个基本的认知，即把可持续发展原则视作经济、社会、环境这三大领域的支柱。而《生物多样性基本法》第1条及第3条第2—5款均是从生物多样性这一特定的角度来规定“可持续利用”，重视环境方面的可持续发展原则。例如，该法第3条第2款规定，可持续利用要“避免或最小化对生物多样性产生的影响”。
在日本讨论可持续发展原则，以下两个方面尤为重要。第一，在日本的设施利用风险管理方面的部门法中，一般来说环境本身不被视为保护法益[1]（P180），而1970年修改《公害对策基本法》时删除经济协调条款5即便在今天也有很大的意义。根据该法的修改，对“生活环境”产生损害的环境负担不应该考虑与经济发展的协调，而对“生活环境”产生损害的“一般环境”“地球环境”上的负担，其与经济发展的调和并不是当然不被允许的。
第二，是关于可持续发展原则所展现的行为准则性。诚然，经济、社会、环境这三个方面的协调统一是很重要的，但仅靠这个主张表现不出可持续发展原则的行为准则性。如果不能展现出一定的方向性，就会产生可持续发展能否称为原则的疑问。德国的学说中也有否定可持续发展原则行为准则性的观点。[7]（P511）要把可持续发展作为法原则灵活运用的话，就需要通过解释使其具备行为准则性。
从以上两个方面来看，归根结底，强持续性是应该实现的最终目标，对此，可参考德国2008年环境法典草案的规定或诸富徹主张的最小安全标准。关于这点一个重要的途径就是，得到国民的合意、通过在法条上明确规定，把可持续发展确立为法原则1。
三、未然防止及预防原则
（一）预防原则的定位
关于预防原则的定位，即预防原则是“原则”还是只是“处理方法”的问题，在欧美曾有过争论2。在日本，唯恐预防原则的过甚使用，政府在很多情况下使用了“预防性的处理方法”这一表述。例如，《生物多样性基本法》第3条第3款、第四次环境基本计划中都出现了这一表述。把预防原则仅规定为“处理方法”，是为了不把预防原则的效果视作唯一、确定的原因。但是，预防原则为了应对科学的不确定性带来的风险而展现一定的方向性，被设定为法律解释的指针、立法的指针，所以可以称之为法原则、预防原则。我们可以看到，它具有异于“规则”的“原则”之内容。另外，“处理方法”的概念过于模糊，所有的未然防止措施都有可能包含其中。不过，正是因为“原则”只不过是展现方向性的，即使不像“规则”那样有唯一、确定的效果，也不妨碍称为“原则”。
（二）未然防止及预防原则在日本现行法中的根据
未然防止原则是指，对环境产生威胁的物质或活动，要避免对环境产生不良影响，体现在日本《环境基本法》第4条后半段规定中。即，环境的保全“应当在科学知识的充实之下以未然防止环境保全上的妨害为宗旨展开”。而预防原则最普遍使用的定义是以原因与环境损害之间的科学不确定性为前提，在《环境基本法》中没有明文规定。有把第4条前半段的可持续发展解释为预防原则根据的3，还有把第19条的国家实施政策的环境保护义务作为预防原则根据的。而如前所述，在《生物多样性基本法》第3条中规定了预防性的处理方法。 然而，生物多样性是通过未然防止也不能解决的问题，仅对这个问题设置预防性的处理方法（预防原则）之规定，未必妥当。所以，有必要在《环境基本法》中也加入预防原则的规定。
在第四次环境基本计划中，提出运用预防原则的具体例子有如下几个（参见该基本计划第25页）：（1）地球环境问题；（2）化学物质管理、转基因生物在环境中的投放/外来物种/环境影响评价等（相关事前审查程序涉及预防原则）；（3）大气污染防止对策——挥发性有机化合物（VOC）、大气污染有害物质/电磁波；（4）生物多样性的保全。
（三）日本引入预防原则的借鉴对象
预防原则的起源可以追溯至1976年德国环境政策中的事前考虑原则。该原则以危险和风险的区分为前提，把事前考虑义务的内涵确定为以下三个方面：对危险的防御，风险的事前考虑（回避、减少危险发生前的环境风险），将来的考虑（规划、保护将来子孙后代自由生活空间）。而国际法、欧盟法上的预防原则以科学的不确定性为前提，最初表现在1982年《世界自然宪章》的第11项原则中，后通过1992年《里约宣言》的第15项原则在国际法上广泛适用。在日本，对引入预防原则时是采用国际法、欧盟法上的预防原则还是采用德国的事前考虑原则这一问题，学者们意见不一。笔者认为，应该以国际法、欧盟法为基本，德国的事前考虑原则仅供参考。也就是说，在这个问题上，国际法、欧盟法与德国法的地位不应该同等，其理由可以从以下三个方面阐述。
第一，在日本引入预防原则是从国际条约等国际文书开始的。第二，如果采用德国的事前考虑原则，就难以区分可持续发展原则与事前考虑原则，因为这两个原则都包含对将来的考虑。而根据国际法、欧盟法上的规定，预防原则只涉及对风险的事前考虑，不包括对自然资本的将来考虑，可以与可持续发展原则明显区分开来。第三，国际法、欧盟法上预防原则在特别针对“科学的不确定”这一问题上，可以为从正面来应对如今的地球环境问题，化学物质、转基因生物在环境中的投放，电磁波等极其现代性的要求提供支持。而关于这点，德国的事前考虑原则针对的风险，除了不确定的风险之外，还包括已被确定的概率低的风险（既存的风险）。不过，在近年的德国，风险的焦点也开始转向不确定的风险。
（四）预防原则的要件与效果
关于预防原则的要件，在此仅论述以下三点。第一，如前所述，采用国际法、欧盟法上的预防原则时，“科学的不确定性”是很重要的条件。這个条件包括没有进行调查（风险评估）而导致的科学不确定性以及调查的结果仍然显示的科学不确定性。第二，预防原则的要件应该排除纯粹假定的风险。第三，针对预防原则会造成科学进步的停滞这一批判，可以借鉴《里约宣言》第15项原则，以损害的不能恢复或重大性为要件1。
关于预防原则的效果，可以采取预防原则与比例原则衡量的结果适当措施2。鉴于科学的不确定性，还可规定采取暂定的措施。对此，可参考法国《环境宪章》第5条3。
（五）预防原则的对象与事故型损害（特别是原子能事故）
2012年日本《环境基本法》修改时，原来的第13条（“因放射性物质造成的大气等污染预防措施，适用《原子能基本法》及其他相关法律”）被删除，这意味着放射性物质造成的污染也要开始适用《环境基本法》。如果把《环境基本法》第4条、第19条理解为预防原则的根据，那么核电站造成的放射性物质污染（当然可能包括事故造成的污染4）也要适用预防原则。关于这点，可能会有人指出原子能发电的风险没有“科学的”不确定性，但是，遭受低限量放射性辐射的风险的科学不确定性，可以说是与核电站风险的科学不确定性直接相关的问题。其实，在德国的事前考虑原则中，核电站的风险就一直是主要的讨论对象。[8]（P173）
四、作为法原则的环境权
在日本，自1970年以来，关于环境权就有各种各样的学说讨论5。其中一个讨论就是在《环境基本法》中是否要设置有关环境权的规定，具体讨论的问题包括环境权应当如何构成，倘若在《环境基本法》中规定环境权要如何处理与宪法的关系，等等。
（一）环境权构成的必要性
是否有必要构成环境权，关系着仅规定国家的环境保护义务（《环境基本法》第19条）是否足够、充分的问题。对此，日本的学者们意见不一，笔者认为应该期待在立法上也构成环境权的概念，其理由主要是以下两个。第一，环境是国民（包括现在及将来的国民）生活的基础，当其价值在不断地被损害，而国家又没有充分实施环境行政的情况下，主张权利的法律主体就是不可或缺的。第二，多数情况下环境是将来发生重大结果的课题，有很大可能被草率地对待，对于这样的问题让现在的民众来决定，这本身就容易让人产生疑问。
（二）环境权的内容及其立法化
根据以往的学说讨论，环境权可分为环境自由权（环境防御权）、环境社会权（环境生存权）、环境参与权。其中，环境自由权和环境社会权是涉及宪法规定的问题。有人主张《日本国宪法》第13条、第25条1是环境权的根据，这两个条文分别对应环境自由权和环境社会权。环境参与权是表达意见等方面的程序性权利，对应了《奥胡斯公约》的三大要求：环境信息获取请求、立法及行政决定过程中的公众参与、司法救济。
环境自由权的很多部分可以通过人格权来解决，而近年来环境社会权也渐渐不再是问题，所以，在如今的环境法学界，环境权的重心正向参与权转移2。另一方面，关于环境自由权，正如国立景观诉讼日本最高法院判决3所显示的那样，环境相关利益的侵害没有达到或不能判明是否达到侵害人格权的程度的，也有必要通过诉讼程序提供救济。而关于环境社会权，在日本的判例上，当“健康和文化的最低限度的生活的权利”、环境中最核心的部分“自然性的生活基础”遭受了侵害，而立法机关的决定明显缺乏合理性、明显滥用裁量权时，可以对国家的立法行为提起违宪诉讼。这样的判例不仅有历史意义，在现在也有相当的重要性。 （二）《环境基本法》应该修改的要点
本文所论述的可持续发展原则、预防原则、环境权、原因者负担原则在国际环境法或欧盟环境法上都有重要的地位，不仅在发达国家的环境法中逐渐被确定下来，在发展中国家的环境法中也有所体现，尽管由于经济社会发展及环境问题等方面的差异在表现的内容或要件上有所不同，但都是各自国内环境法的核心和灵魂。可持续发展等原则与理念展示了环境法作为独立的法领域的特色，但另一方面，又可能与宪法、行政法、民法、税法等其他法领域上的某些原则与理念产生冲突。从这个层面来说，以环境为起点的探讨是不可或缺的。
日本在引入或发展、运用可持续发展等原则与理念时虽然在某些方面表现了进步性，但从《环境基本法》的内容来看还缺乏对这些原则与理念的明确且充分的规定。诚然，这些原则与理念都是比较抽象的概念，但正因为如此，才需要对它们加以明确且充分的规定，这样才能发挥它们作为法原则的方向引导作用。根据以上所述，可以对今后《环境基本法》的修改提出以下几个要点。
第一，要参照国际环境法、欧洲环境法，完善并明确《环境基本法》的基本理念与原则。
第二，《环境基本法》的可持续发展原则要考虑强持续性的观点，同时在一定程度缓和的前提下明确该原则的内容。关于这点，可以参考德国2008年环境法典草案第1条第3款的规定。
第三，为了明确国家对具有科学不确定性的风险的责任，要引入预防原则的明文规定。关于预防原则的要件，可以参考法國《环境宪章》第5条的规定。
第四，在国家的环境保护义务之外，要引入蕴含自由权、社会权、参与权等内容的环境权规定。环境自由权、环境社会权是涉及宪法的问题，而环境参与权可以考虑在《环境基本法》中规定。此外，也期待在宪法中规定国家的环境保护义务。
第五，《环境基本法》对原因者负担原则只设置了极其有限的规定，所以，明文规定包括前述六种情形在内的原因者负担原则是非常重要的。
对《环境基本法》进行上述内容的修改（围绕这些要点的具体修改方案可以参考附录的草案），也许不会产生直接的效果，但可以期待在未来对个别环境法产生影响。
参 考 文 献
[1] 松村弓彦：《環境法の基礎》，日本：成文堂，2010.
[2] R.Dworkin.Taking Rights Seriously，Cambridge：Harvard University Press，1977.
[3] 松井芳郎：《国際環境法の基本原則》，日本：東信堂，2010.
[4] 大塚直：《環境法》（第3版），日本：有斐閣，2010.
[5] ハーマン·E·デイリー，新田功ほか訳：《持続可能な発展の経済学》，日本：みすず書房，2005.
[6] 倉阪秀史：《環境と経済を再考する》，日本：ナカニシヤ出版，2006；諸富徹：《環境》，日本：岩波書店，2003.
[7] G.Ketteler，Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt-und Planungsrecht，NuR 2002.
[8] M.Kloepfer，Umweltrecht，3.Aufl，2004.
[责任编辑 李宏弢]
Abstract： The basic concepts and principles of environmental law are necessary to embody the uniqueness of environmental law and act as certain directive guidance and behavioral criterion. In the international and European environmental law， the basic concepts and principles include sustainable development， preventive and precautionary principle， polluter-pays and so on. In addition， environmental right， although known as right， is similar to the concepts and principles. Japanese Environmental Basic Law regards sustainable development principle as the pillar of the coordination among economy， society and environment， but does not reflect the principle as behavioral criterion. And the Law does not expressly provide precautionary principle and environmental right and makes limited provisions about polluter-pays principle. In view of the importance of these concepts and principles， they should be clearly and fully provided in the future Environmental Basic Law.
Key words： Environmental Basic Law， sustainable development， precautionary principle， environmental right， polluter-pays principle
关键词：环境基本法；可持续发展；预防原则；环境权；原因者负担原则
作者简介：大塚直，男，日本东京大学法学部毕业，日本早稻田大学法学学术院教授、日本环境政策法学会常任理事、中央环境审议会及东京都环境审议会委员，从事民法和环境法研究。
译者简介：张震，男，法学博士，法学博士后，西南政法大学教授，从事宪法、环境法研究；李成玲，女，日本早稻田大学法学研究科行政法专业博士研究生，从事行政法、环境法研究。
基金项目：司法部国家法治与法学理论研究中青年课题“宪法环境保护条款的规范结构与实施机制研究”，项目编号：16SFB3011
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）02-0001-11
引 言1
日本《环境基本法》中规定，该法的基本理念与原则包括“享受、继承环境赋予的恩泽”（第3条）、“构建减少环境负担的可持续发展社会”（第4条）、“通过国际合作积极推进地球环境的保护”（第5条）2。这些基本理念与原则一直被认为是环境法的核心，展示了环境法的独特性。在《环境基本法》制定20周年之际，再次提出有关基本理念的探讨具有重要的意义。围绕这一问题，本文拟首先简单阐述一下基本理念与原则的意义，然后依次论述可持续发展原则、未然防止及预防原则、环境权、原因者负担原则。最后，将提出《环境基本法》应该修改的要点以及相应的修改方案。
一、基本理念与原则的意义
在国际环境法、欧洲环境法中，环境法的基本理念与原则包括“可持续发展”“未然防止及预防”“原因者负担（污染者负担）”等等1。除此之外，“环境权”虽被称作“权利”，但也具有与理念、原则类似的性质。这些理念或原则，有的在日本《环境基本法》中被明文列为基本理念，有的则不是这样，但都能在日本《環境基本法》中寻到某种根据。
在这些理念或原则当中，“可持续发展原则”是整个社会要追求的目标；“未然防止及预防原则”是实施环境政策、对策的相关原则，是决定环境管理水平的一个准则[1]（P103）；“环境权”是从主体的角度看待环境保护问题时的抽象性权利；“原因者负担原则”是防止环境污染等方面的费用负担原则（详见下图）。
本文所说的“原则”“法原则”，不一定在法律条文中直接表现出来，却蕴含实体法应当遵循的方向。“法原则”不同于可以确定适用（要么有要么没有）的“法规则”，而是把对法律问题的推理引导至一定的方向。[2]（P24）
“法原则”的作用可以列举为以下三个方面。第一，“法原则”为实体法的制定提供应当遵循的一般方向（对立法机关的作用）。第二，行政被法令授予权力时，“法原则”可以作为行政决定的准则发挥作用，或者说，当法令的规定有裁量、解释的空间时，“法原则”可以将裁量、解释引导至一定的方向（对行政机关的作用）。第三，“法原则”为法院解释、适用实体法提供指针（对法院的作用）。此外，还有人指出，在更为广泛的层面上，行为者可以使用“法原则”为自己的主张提供正当依据。[3]（P62）
按照这样的作用定义“法原则”的话，前面提到的三个基本理念与原则几乎都有这样的性质。把基本原则理解为可以确定适用的法规则是错误的做法，同时，认为基本原则没有效力、毫无意义也是不可取的做法。当然，既然被称为“原则”，就要展现一定的方向性。所以，正如后文所述，关于“可持续发展原则”存在这样的问题：它能否被称为法原则，要成为法原则应该蕴含哪些内容？
对于环境法的基本理念与原则，还要注意以下两点。第一，环境法的基本理念与原则，是为了环境法这一独特固有的“法律领域”的发展所必需的。也就是说，环境法的基本理念与原则，具有在一般行政法领域中没有的独特性，以行政法以外的领域为渊源。前面提到的三个原则以及环境权，是以国际法、宪法、民法以及经济学等为渊源。当从环境的角度设定一定的目标，整个社会要朝着这样的目标发展时，这些理念、原则以及环境权就是不可或缺的，构成了环境法、环境法学的核心。[4]（P31）第二，既然前述的三个原则以及环境权是环境法的发展所必需的，那么，按照现在的《环境基本法》等法律的解释被视为“原则”的，就应当期待通过明文规定被视为“原则”。这点将在本文的最后加以说明。
二、可持续发展原则（SD）1
（一）国际法上的可持续发展原则
在1992年的《里约宣言》中，第1原则、第3至第5原则都提到了可持续发展。之后，在1995年联合国可持续发展委员会（CSD）第四届大会上提出的专家部门会议报告书中，列出了指向可持续发展的19项国际法原则及概念。主要包括相互依存及协调统一、发展的权利、对安全的环境享有的权利、均衡、自然资源主权与领域管理责任、环境损害的防止、预防原则、全球合作的义务、人类的共同财产、跨境合作、公众参与、信息获取等方面。2另外，2002年国际法协会（ILA）上通过的新德里宣言对于可持续发展原则的定义提出了以下7项原则：（1）确保自然资源可持续利用的国家义务；（2）均衡的原则及贫困的消除（包括不同代人之间的均衡以及同一代人之间的均衡）；（3）求同存异的责任原则；（4）对人类健康、自然资源及生态系统的预防处理方法；（5）公众参与原则及对信息的获取、对司法的利用；（6）善治的原则；（7）人权及社会、经济、环境上目标的协调统一以及相互依存的原则。 这些原则或概念包含着实体要素和程序要素。因为包含各种各样的要素，所以可持续发展原则也被视为超越原则的概念。但在国际法上，一般而言，经济、社会、环境的协调统一原则是可持续发展原则最核心的部分3。在国际法学上，关于可持续发展原则就存在着这样一个根本的课题：环境与发展是“并立关系”还是“对抗关系”？4
（二）各国国内法中的可持续发展原则
国际法上的可持续发展原则与国内法上的可持续发展原则、发达国家的可持续发展原则与发展中国家的可持续发展原则各有不同。具体来说，在讨论发达国家国内法上的可持续发展原则时，通常精简国际法上可持续发展原则的要素。例如，在国内，多数情况下人权、贫困等问题是在其他范畴内讨论的。如前所述，联合国可持续发展委员会的专家部门会议报告书列举了19项原则，新德里宣言列举了7项原则，但这些原则并不都属于国内环境问题的范畴。
如何理解、把握可持续发展原则大致有两个方法，一个是把可持续发展原则视作经济、社会、环境这三个领域的支柱5，另一个是以“再生、代替性、适应”为三大判定条件6（见德国联邦环境部1998年的环境报告书）。这同时也是“弱持续性理论”和“强持续性理论”应该采用哪个的问题7。“强持续性理论”把自然资本与人工资本视作互补物1的关系[5]（P109），主张如今的自然资本原则上应当保持恒定。这就是所谓的日常三原则的体现。即，（1）再生可能资源的利用速度，不得超过其再生速度；（2）不能再生资源的利用速度，不得超过用再生可能资源能够代替其使用的速度；（3）污染物的排出速度，不得超过在环境中净化、消除其危害的速度。[6]（P24）而“弱持续性理论”把自然资本与人工资本视作代替物的关系，只认可把完全的资本财物作为整体留给子孙后代的义务，所以主张自然资本原则上可以用人工资本无限制地代替。可以说，这两个理论在对“环境容量”的关注程度上有所差异。然而，如果森林资源枯竭木材加工场就无用武之力，鱼类匮乏的话渔船也是无用武之力，所以应该说在当今社会难以采用“弱持续性理论”2。日本政府在2012年决议的第四次环境基本计划3中表明，全球温室效应对策的一个目标值就是，要努力在2050年之前与其他国家一起把全球温室效应气体的排放量至少减少50%。可以说这是支持“强持续性理论”的目标构想。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在2013年发布的第五次评估报告中，明确了温室效应气体的累计排放量与地球气温上升之间的比例关系，这表明“强持续性理论”愈来愈重要。
德国2008年环境法典草案第1条第3款对可持续发展原则的有关规定，也是接近“强持续性理论”的。例如，（1）不能再生的环境财产，要慎重节約地利用（但这一点比日常三原则的第二个原则较为缓和）；（2）再生可能的环境财产，要保证其利用的永久持续性；（3）要维持自然性的生活基础的给付能力及功能发挥。日本著名的环境经济学专家诸富徹也参考“强持续性理论”提出了稍微缓和的“最小安全标准”4。
虽然“强持续性理论”存在环境对象的差异、国际公平等问题，但归根结底，强持续性是应该实现的最终目标。
（三）可持续发展原则在日本的运用
日本《环境基本法》第4条、《循环型社会形成推进基本法》（以下简称“循环基本法”）第3条以及第四次环境基本计划都有一个基本的认知，即把可持续发展原则视作经济、社会、环境这三大领域的支柱。而《生物多样性基本法》第1条及第3条第2—5款均是从生物多样性这一特定的角度来规定“可持续利用”，重视环境方面的可持续发展原则。例如，该法第3条第2款规定，可持续利用要“避免或最小化对生物多样性产生的影响”。
在日本讨论可持续发展原则，以下两个方面尤为重要。第一，在日本的设施利用风险管理方面的部门法中，一般来说环境本身不被视为保护法益[1]（P180），而1970年修改《公害对策基本法》时删除经济协调条款5即便在今天也有很大的意义。根据该法的修改，对“生活环境”产生损害的环境负担不应该考虑与经济发展的协调，而对“生活环境”产生损害的“一般环境”“地球环境”上的负担，其与经济发展的调和并不是当然不被允许的。
第二，是关于可持续发展原则所展现的行为准则性。诚然，经济、社会、环境这三个方面的协调统一是很重要的，但仅靠这个主张表现不出可持续发展原则的行为准则性。如果不能展现出一定的方向性，就会产生可持续发展能否称为原则的疑问。德国的学说中也有否定可持续发展原则行为准则性的观点。[7]（P511）要把可持续发展作为法原则灵活运用的话，就需要通过解释使其具备行为准则性。
从以上两个方面来看，归根结底，强持续性是应该实现的最终目标，对此，可参考德国2008年环境法典草案的规定或诸富徹主张的最小安全标准。关于这点一个重要的途径就是，得到国民的合意、通过在法条上明确规定，把可持续发展确立为法原则1。
三、未然防止及预防原则
（一）预防原则的定位
关于预防原则的定位，即预防原则是“原则”还是只是“处理方法”的问题，在欧美曾有过争论2。在日本，唯恐预防原则的过甚使用，政府在很多情况下使用了“预防性的处理方法”这一表述。例如，《生物多样性基本法》第3条第3款、第四次环境基本计划中都出现了这一表述。把预防原则仅规定为“处理方法”，是为了不把预防原则的效果视作唯一、确定的原因。但是，预防原则为了应对科学的不确定性带来的风险而展现一定的方向性，被设定为法律解释的指针、立法的指针，所以可以称之为法原则、预防原则。我们可以看到，它具有异于“规则”的“原则”之内容。另外，“处理方法”的概念过于模糊，所有的未然防止措施都有可能包含其中。不过，正是因为“原则”只不过是展现方向性的，即使不像“规则”那样有唯一、确定的效果，也不妨碍称为“原则”。
（二）未然防止及预防原则在日本现行法中的根据
未然防止原则是指，对环境产生威胁的物质或活动，要避免对环境产生不良影响，体现在日本《环境基本法》第4条后半段规定中。即，环境的保全“应当在科学知识的充实之下以未然防止环境保全上的妨害为宗旨展开”。而预防原则最普遍使用的定义是以原因与环境损害之间的科学不确定性为前提，在《环境基本法》中没有明文规定。有把第4条前半段的可持续发展解释为预防原则根据的3，还有把第19条的国家实施政策的环境保护义务作为预防原则根据的。而如前所述，在《生物多样性基本法》第3条中规定了预防性的处理方法。 然而，生物多样性是通过未然防止也不能解决的问题，仅对这个问题设置预防性的处理方法（预防原则）之规定，未必妥当。所以，有必要在《环境基本法》中也加入预防原则的规定。
在第四次环境基本计划中，提出运用预防原则的具体例子有如下几个（参见该基本计划第25页）：（1）地球环境问题；（2）化学物质管理、转基因生物在环境中的投放/外来物种/环境影响评价等（相关事前审查程序涉及预防原则）；（3）大气污染防止对策——挥发性有机化合物（VOC）、大气污染有害物质/电磁波；（4）生物多样性的保全。
（三）日本引入预防原则的借鉴对象
预防原则的起源可以追溯至1976年德国环境政策中的事前考虑原则。该原则以危险和风险的区分为前提，把事前考虑义务的内涵确定为以下三个方面：对危险的防御，风险的事前考虑（回避、减少危险发生前的环境风险），将来的考虑（规划、保护将来子孙后代自由生活空间）。而国际法、欧盟法上的预防原则以科学的不确定性为前提，最初表现在1982年《世界自然宪章》的第11项原则中，后通过1992年《里约宣言》的第15项原则在国际法上广泛适用。在日本，对引入预防原则时是采用国际法、欧盟法上的预防原则还是采用德国的事前考虑原则这一问题，学者们意见不一。笔者认为，应该以国际法、欧盟法为基本，德国的事前考虑原则仅供参考。也就是说，在这个问题上，国际法、欧盟法与德国法的地位不应该同等，其理由可以从以下三个方面阐述。
第一，在日本引入预防原则是从国际条约等国际文书开始的。第二，如果采用德国的事前考虑原则，就难以区分可持续发展原则与事前考虑原则，因为这两个原则都包含对将来的考虑。而根据国际法、欧盟法上的规定，预防原则只涉及对风险的事前考虑，不包括对自然资本的将来考虑，可以与可持续发展原则明显区分开来。第三，国际法、欧盟法上预防原则在特别针对“科学的不确定”这一问题上，可以为从正面来应对如今的地球环境问题，化学物质、转基因生物在环境中的投放，电磁波等极其现代性的要求提供支持。而关于这点，德国的事前考虑原则针对的风险，除了不确定的风险之外，还包括已被确定的概率低的风险（既存的风险）。不过，在近年的德国，风险的焦点也开始转向不确定的风险。
（四）预防原则的要件与效果
关于预防原则的要件，在此仅论述以下三点。第一，如前所述，采用国际法、欧盟法上的预防原则时，“科学的不确定性”是很重要的条件。這个条件包括没有进行调查（风险评估）而导致的科学不确定性以及调查的结果仍然显示的科学不确定性。第二，预防原则的要件应该排除纯粹假定的风险。第三，针对预防原则会造成科学进步的停滞这一批判，可以借鉴《里约宣言》第15项原则，以损害的不能恢复或重大性为要件1。
关于预防原则的效果，可以采取预防原则与比例原则衡量的结果适当措施2。鉴于科学的不确定性，还可规定采取暂定的措施。对此，可参考法国《环境宪章》第5条3。
（五）预防原则的对象与事故型损害（特别是原子能事故）
2012年日本《环境基本法》修改时，原来的第13条（“因放射性物质造成的大气等污染预防措施，适用《原子能基本法》及其他相关法律”）被删除，这意味着放射性物质造成的污染也要开始适用《环境基本法》。如果把《环境基本法》第4条、第19条理解为预防原则的根据，那么核电站造成的放射性物质污染（当然可能包括事故造成的污染4）也要适用预防原则。关于这点，可能会有人指出原子能发电的风险没有“科学的”不确定性，但是，遭受低限量放射性辐射的风险的科学不确定性，可以说是与核电站风险的科学不确定性直接相关的问题。其实，在德国的事前考虑原则中，核电站的风险就一直是主要的讨论对象。[8]（P173）
四、作为法原则的环境权
在日本，自1970年以来，关于环境权就有各种各样的学说讨论5。其中一个讨论就是在《环境基本法》中是否要设置有关环境权的规定，具体讨论的问题包括环境权应当如何构成，倘若在《环境基本法》中规定环境权要如何处理与宪法的关系，等等。
（一）环境权构成的必要性
是否有必要构成环境权，关系着仅规定国家的环境保护义务（《环境基本法》第19条）是否足够、充分的问题。对此，日本的学者们意见不一，笔者认为应该期待在立法上也构成环境权的概念，其理由主要是以下两个。第一，环境是国民（包括现在及将来的国民）生活的基础，当其价值在不断地被损害，而国家又没有充分实施环境行政的情况下，主张权利的法律主体就是不可或缺的。第二，多数情况下环境是将来发生重大结果的课题，有很大可能被草率地对待，对于这样的问题让现在的民众来决定，这本身就容易让人产生疑问。
（二）环境权的内容及其立法化
根据以往的学说讨论，环境权可分为环境自由权（环境防御权）、环境社会权（环境生存权）、环境参与权。其中，环境自由权和环境社会权是涉及宪法规定的问题。有人主张《日本国宪法》第13条、第25条1是环境权的根据，这两个条文分别对应环境自由权和环境社会权。环境参与权是表达意见等方面的程序性权利，对应了《奥胡斯公约》的三大要求：环境信息获取请求、立法及行政决定过程中的公众参与、司法救济。
环境自由权的很多部分可以通过人格权来解决，而近年来环境社会权也渐渐不再是问题，所以，在如今的环境法学界，环境权的重心正向参与权转移2。另一方面，关于环境自由权，正如国立景观诉讼日本最高法院判决3所显示的那样，环境相关利益的侵害没有达到或不能判明是否达到侵害人格权的程度的，也有必要通过诉讼程序提供救济。而关于环境社会权，在日本的判例上，当“健康和文化的最低限度的生活的权利”、环境中最核心的部分“自然性的生活基础”遭受了侵害，而立法机关的决定明显缺乏合理性、明显滥用裁量权时，可以对国家的立法行为提起违宪诉讼。这样的判例不仅有历史意义，在现在也有相当的重要性。 （二）《环境基本法》应该修改的要点
本文所论述的可持续发展原则、预防原则、环境权、原因者负担原则在国际环境法或欧盟环境法上都有重要的地位，不仅在发达国家的环境法中逐渐被确定下来，在发展中国家的环境法中也有所体现，尽管由于经济社会发展及环境问题等方面的差异在表现的内容或要件上有所不同，但都是各自国内环境法的核心和灵魂。可持续发展等原则与理念展示了环境法作为独立的法领域的特色，但另一方面，又可能与宪法、行政法、民法、税法等其他法领域上的某些原则与理念产生冲突。从这个层面来说，以环境为起点的探讨是不可或缺的。
日本在引入或发展、运用可持续发展等原则与理念时虽然在某些方面表现了进步性，但从《环境基本法》的内容来看还缺乏对这些原则与理念的明确且充分的规定。诚然，这些原则与理念都是比较抽象的概念，但正因为如此，才需要对它们加以明确且充分的规定，这样才能发挥它们作为法原则的方向引导作用。根据以上所述，可以对今后《环境基本法》的修改提出以下几个要点。
第一，要参照国际环境法、欧洲环境法，完善并明确《环境基本法》的基本理念与原则。
第二，《环境基本法》的可持续发展原则要考虑强持续性的观点，同时在一定程度缓和的前提下明确该原则的内容。关于这点，可以参考德国2008年环境法典草案第1条第3款的规定。
第三，为了明确国家对具有科学不确定性的风险的责任，要引入预防原则的明文规定。关于预防原则的要件，可以参考法國《环境宪章》第5条的规定。
第四，在国家的环境保护义务之外，要引入蕴含自由权、社会权、参与权等内容的环境权规定。环境自由权、环境社会权是涉及宪法的问题，而环境参与权可以考虑在《环境基本法》中规定。此外，也期待在宪法中规定国家的环境保护义务。
第五，《环境基本法》对原因者负担原则只设置了极其有限的规定，所以，明文规定包括前述六种情形在内的原因者负担原则是非常重要的。
对《环境基本法》进行上述内容的修改（围绕这些要点的具体修改方案可以参考附录的草案），也许不会产生直接的效果，但可以期待在未来对个别环境法产生影响。
参 考 文 献
[1] 松村弓彦：《環境法の基礎》，日本：成文堂，2010.
[2] R.Dworkin.Taking Rights Seriously，Cambridge：Harvard University Press，1977.
[3] 松井芳郎：《国際環境法の基本原則》，日本：東信堂，2010.
[4] 大塚直：《環境法》（第3版），日本：有斐閣，2010.
[5] ハーマン·E·デイリー，新田功ほか訳：《持続可能な発展の経済学》，日本：みすず書房，2005.
[6] 倉阪秀史：《環境と経済を再考する》，日本：ナカニシヤ出版，2006；諸富徹：《環境》，日本：岩波書店，2003.
[7] G.Ketteler，Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt-und Planungsrecht，NuR 2002.
[8] M.Kloepfer，Umweltrecht，3.Aufl，2004.
[责任编辑 李宏弢]
Abstract： The basic concepts and principles of environmental law are necessary to embody the uniqueness of environmental law and act as certain directive guidance and behavioral criterion. In the international and European environmental law， the basic concepts and principles include sustainable development， preventive and precautionary principle， polluter-pays and so on. In addition， environmental right， although known as right， is similar to the concepts and principles. Japanese Environmental Basic Law regards sustainable development principle as the pillar of the coordination among economy， society and environment， but does not reflect the principle as behavioral criterion. And the Law does not expressly provide precautionary principle and environmental right and makes limited provisions about polluter-pays principle. In view of the importance of these concepts and principles， they should be clearly and fully provided in the future Environmental Basic Law.
Key words： Environmental Basic Law， sustainable development， precautionary principle， environmental right， polluter-pays principle