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摘 要 英国20世纪90年代开始的公民宪章运动大大提高了其公共部门服务的质量，这为我国当前所着力构建的服务型政府提供了一种可以借鉴的模式。公共部门服务标准的确定有利于弥合政府与社会之间的价值鸿沟，政府可以更好地为社会服务，社会也可以得到更好的公共服务。因此，需要本着人民利益至上、量力而行、动态调整的原则，实现各个部门的工作标准向服务标准的转变。
关键词 宪章运动 服务型政府 公共部门 服务标准
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2016.03.073
The Theory of Public Sector Service Standards
——British Citizen Charter Movement to the Construction of a Service-oriented Government in Our Country
WANG Yang
（Jinzhou Teachers Training College， Jinzhou， Liaoning 121000）
Abstract Since the 1990 s British chartism greatly improved its public sector service quality， this for our country the current focus on building a service-oriented government can provide a reference model. The determination of public sector service standards to bridge the value of the gap between the government and society， the government can better service for the society， the society also can get a better public services. Therefore， we need to always put people's interests， strengths， and the principle of dynamic adjustment， implementation of various departments work standards to service standards.
Key words The chartist movement； service government； public sector； service standards
十八大报告强调要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，这是深化行政体制改革的需要，也是参与全球经济竞争的客观需要。英国20世纪90年代开始的公民宪章运动大大提高了其公共部门服务的质量，这为我国当前所着力构建的服务型政府提供了一种可以借鉴的模式。
1 由新公共管理运动引发的公共服务质量问题
在上个世纪九十年代初的英国，发动了声势浩大的公民宪章运动，明确制定顾客可期得到公共服务质量与水准的文件，也就是要求公共服务的提供者站在服务接受者的角度来评判公共服务的优劣，并为公共服务接受者提供一种程序，以帮助他们直接参与公共服务的改进。其主要内容包括：
（1）服务内容和工作目标承诺。服务内容即公共部门承担的责任或者向公众提供的服务项目的具体内容。以承诺的形式实现服务内容的明确化和具体化，实际上是一种帮助公众了解公共部门职能分工的手段，此外，有利于公众对公共部门实施监督。
（2）服务标准承诺。服务标准承诺是服务标准的公开化过程，同时也是服务标准的具体化过程。服务标准承诺对内构成了工作的目标和动力，对外提供了评价工作的依据。
（3）服务程序和时限承诺。在公民宪章的实践中，服务程序和时限明确化的重要意义在于：提供信息，方便顾客；促进程序设计的合理化；通过程序合理化和时限要求来提高公共部门的办事效率；加强社会监督以实现顾客满意的目标。
（4）违诺责任。违诺责任是承诺方对顾客做出的单方面承诺，它表明承诺者未能达到既定服务标准时对顾客将作的补偿，这种补偿可以是精神上的，也可以是经济上的。
虽然我國与英国等西方资本主义国家的国家性质是不同的，但在国家治理的方式方面应该有互相借鉴的地方。作为西方发达资本主义国家的政府演变过程的现代部分——公民宪章运动，对于作为社会主义国家的政府同样具有借鉴意义。
2 我国建设服务型政府的提出
自从党的十八大报告提出深化行政管理体制改革的目标以来，我国理论界掀起了有关行政管理体制改革研究的热潮。其中，很多专家和学者把注意力放在了服务型政府的研究上，提出了一系列有关服务型政府构建的建设性意见，为我国的行政管理体制改革提供了理论支持，并且在这些理论的基础上，许多地方政府也开始了建设服务型政府的实践，这就为我国构建整体性的服务型政府提供了理论和实践方面的支持。
我国党和政府适应当前我国社会的要求明确提出了建设服务型政府的目标。当前我国公共服务中存在不少问题，所有这些问题的一个突出表现就是各个公共部门的服务质量问题。
设立一定的服务标准来规范和提高政府的公共服务质量，是当代服务型政府建设中的一个重要环节。关于什么是服务型政府，在学界至今还没有一个统一的界定，但各个学者，无论怎样界定服务型政府，最根本的一点都是围绕“服务”这个词语展开研究的，“行政就是服务，公民就是顾客”。①我们可以在服务型政府的建设中把公共服务数量和供给效率的指标纳入到广义的质量概念中加以统一考察，从而可以使我们更好地把握服务型政府的本质和特征。而一旦统一从质量这个角度来考察政府的公共服务问题，就必然会涉及到公共服务质量的好坏问题，而服务质量好坏需要一定的判断标准，这就必须以一定的服务标准的确立为前提。 3 服务型政府服务标准的设立
3.1 公共部门服务标准的内容
公共部门的服务标准应该把公共部门的所有构成要素、运行的全部过程包含进去，形成完整、明确、详细的服务标准体系，使得政府的行为都有标准可以依据。一般来说，作为公共部门其服务标准应该包含以下几个方面：
（1）服务的内容。服务的内容也就是指公共部门提供哪些方面的服务，实际上就是指特定公共部门应该管哪些事情。公共部门的服务内容应该根据其职责范围来确定，而职责范围往往又是由部门分工来获得的，并且一旦确定下来便具有了一定的稳定性。服务标准对服务内容的明确而详细的规定，可以更好的实现公共服务与社会需求的无缝隙对接，有利于社会公众在需要特定公共服务时能够有针对性的去寻求帮助。
（2）服务的质量。服务质量也就是公共部门提供服务的优劣程度，实际上也就是特定公共部门在明确自身应该向社会提供何种服务的基础上，进一步明确自己服务应该达到什么样的程度的问题，主要指提供的公共物品的品质如何、在提供服务时态度如何等等。服务标准对这方面的明确而详细的规定，可以保证公民在明确享有某种服务的基础上，明确自己享有公共服务所能达到的水准。
（3）服务的程序和时限。服务的程序和时间虽然有一定的区别，但也有着紧密的联系，服务程序的繁简在很大程度上决定了时限的长短，而服务时限对服务的程序具有一定的限制作用。服务的程序是指公共部门服务行为的先后顺序，它涉及到公民按照什么样的步骤去做可以获得政府的服务的问题。所以，公共部门应在其服务标准中对其提供服务的程序和时限出台明确而合理的规定，以保证公民按照一定的程序在特定的时间内获得公共服务。
（4）违反服务标准的责任。违反服务标准的责任是指对那些没有按照自身的服务标准提供服务的公共部门应该承担的后果，它是服务标准其他内容得以实现的必要保证。公共部门没有按照服务标准提供公共服务，主要包括以下情形：應该提供却没有提供公共服务，提供的公共服务不符合服务品质的要求，没有按照规定的程序在规定的时间内提供公共服务等。无论哪种情形，对于作为服务对象的公民来说都是不利的，实际上侵犯了公民享受公共服务的权利。因此，应该通过服务标准事先规定好在出现以上情形的时候公民可以通过哪些途径进行救济，以使公民享受其应有的公共服务的权利得到保障，同时也给公共部门一定的压力，使其不断提高服务的质量。
3.2 公共部门服务标准的确定
关于公共部门服务标准如何确定，也是一个棘手的问题。公共部门的服务标准，说到底实际上就是服务者与消费者之间“签订”的一个基本合同或者契约。很明显，对于任何契约或合同的达成来说，只有双方的利益都得到相应的体现才能实现，而且其形成的过程是一个利益双方协商或谈判的过程。因此，对于公共部门服务标准的确定来说，应该也是一个服务主客体之间一个互动的过程，在这个过程中应该尽可能地使双方的利益达到均衡。
（1）公共部门服务标准的确定，应该以广大人民群众的利益为首要和根本出发点。我国作为社会主义国家，人民是国家的主人，掌控国家政权的执政党是以“全心全意为人民服务”为宗旨的。因此，作为国家机构的一部分，公共部门也应该秉承全心全意为人民服务的宗旨，并在自己的行动中加以体现。所以，在制定部门服务标准时，应该尽量体现广大人民群众的利益，使得社会各个阶层的利益都在服务标准中得到相应的体现，只有这样，我国的公共部门才能完成其为人民服务的使命，才能使始终代表中国最广大人民群众利益的三个代表落到实处。
（2）公共部门服务标准的确定，应该从实际出发，量力而行。政府作为一个组织，它并不是全能的，由于其在可以利用的财力、人力、物力等方面也有一定的量的限度，它不可能提供超出自身能力所能提供的公共服务。因此，在服务标准制定的过程中，各个公共部门应该充分考虑自身的能力。否则，不仅自身难以完成标准所要求的任务，而且也会导致公民没有享受到预期的公共服务而对公共部门失去信任。
（3）公共部门服务标准。公共部门服务标准应该随着公共能力和社会需要的变化进行相应的调整。也就是说服务标准具有动态性，从服务主体的角度来讲，随着自身可以利用的资源的不断增加，其提供公共服务的能力也是不断增强的。所以，公共部门应该随着自身能力的提高而不断增加对社会的服务，从而使得服务标准得以提高；从客体的角度来看，在今天随着社会结构的日益复杂和生活节奏日益加快，新的社会需求不断出现，使得政府的服务不断出现真空现象，至于这些新的社会需求由哪些部门来具体负责，应该进一步明确下来，以便使社会需求得到及时的满足。所以，服务标准应该随着社会需求的变化而相应地做出调整。
综上所述，在当前我国正在着力构建服务型政府的背景下，以提高公共服务质量为宗旨的英国公民宪章运动无疑给我国服务型政府的建设提供了一种可以借鉴的途径。公共部门通过服务标准的确定，使服务的理念真正得以贯彻和落实，为服务型政府的建设开辟道路。
注释
① 高洁.使用服务宪章来改善公共服务——新公共管理路径的探讨[J].管理学研究，2004（4）：97.
关键词 宪章运动 服务型政府 公共部门 服务标准
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2016.03.073
The Theory of Public Sector Service Standards
——British Citizen Charter Movement to the Construction of a Service-oriented Government in Our Country
WANG Yang
（Jinzhou Teachers Training College， Jinzhou， Liaoning 121000）
Abstract Since the 1990 s British chartism greatly improved its public sector service quality， this for our country the current focus on building a service-oriented government can provide a reference model. The determination of public sector service standards to bridge the value of the gap between the government and society， the government can better service for the society， the society also can get a better public services. Therefore， we need to always put people's interests， strengths， and the principle of dynamic adjustment， implementation of various departments work standards to service standards.
Key words The chartist movement； service government； public sector； service standards
十八大报告强调要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，这是深化行政体制改革的需要，也是参与全球经济竞争的客观需要。英国20世纪90年代开始的公民宪章运动大大提高了其公共部门服务的质量，这为我国当前所着力构建的服务型政府提供了一种可以借鉴的模式。
1 由新公共管理运动引发的公共服务质量问题
在上个世纪九十年代初的英国，发动了声势浩大的公民宪章运动，明确制定顾客可期得到公共服务质量与水准的文件，也就是要求公共服务的提供者站在服务接受者的角度来评判公共服务的优劣，并为公共服务接受者提供一种程序，以帮助他们直接参与公共服务的改进。其主要内容包括：
（1）服务内容和工作目标承诺。服务内容即公共部门承担的责任或者向公众提供的服务项目的具体内容。以承诺的形式实现服务内容的明确化和具体化，实际上是一种帮助公众了解公共部门职能分工的手段，此外，有利于公众对公共部门实施监督。
（2）服务标准承诺。服务标准承诺是服务标准的公开化过程，同时也是服务标准的具体化过程。服务标准承诺对内构成了工作的目标和动力，对外提供了评价工作的依据。
（3）服务程序和时限承诺。在公民宪章的实践中，服务程序和时限明确化的重要意义在于：提供信息，方便顾客；促进程序设计的合理化；通过程序合理化和时限要求来提高公共部门的办事效率；加强社会监督以实现顾客满意的目标。
（4）违诺责任。违诺责任是承诺方对顾客做出的单方面承诺，它表明承诺者未能达到既定服务标准时对顾客将作的补偿，这种补偿可以是精神上的，也可以是经济上的。
虽然我國与英国等西方资本主义国家的国家性质是不同的，但在国家治理的方式方面应该有互相借鉴的地方。作为西方发达资本主义国家的政府演变过程的现代部分——公民宪章运动，对于作为社会主义国家的政府同样具有借鉴意义。
2 我国建设服务型政府的提出
自从党的十八大报告提出深化行政管理体制改革的目标以来，我国理论界掀起了有关行政管理体制改革研究的热潮。其中，很多专家和学者把注意力放在了服务型政府的研究上，提出了一系列有关服务型政府构建的建设性意见，为我国的行政管理体制改革提供了理论支持，并且在这些理论的基础上，许多地方政府也开始了建设服务型政府的实践，这就为我国构建整体性的服务型政府提供了理论和实践方面的支持。
我国党和政府适应当前我国社会的要求明确提出了建设服务型政府的目标。当前我国公共服务中存在不少问题，所有这些问题的一个突出表现就是各个公共部门的服务质量问题。
设立一定的服务标准来规范和提高政府的公共服务质量，是当代服务型政府建设中的一个重要环节。关于什么是服务型政府，在学界至今还没有一个统一的界定，但各个学者，无论怎样界定服务型政府，最根本的一点都是围绕“服务”这个词语展开研究的，“行政就是服务，公民就是顾客”。①我们可以在服务型政府的建设中把公共服务数量和供给效率的指标纳入到广义的质量概念中加以统一考察，从而可以使我们更好地把握服务型政府的本质和特征。而一旦统一从质量这个角度来考察政府的公共服务问题，就必然会涉及到公共服务质量的好坏问题，而服务质量好坏需要一定的判断标准，这就必须以一定的服务标准的确立为前提。 3 服务型政府服务标准的设立
3.1 公共部门服务标准的内容
公共部门的服务标准应该把公共部门的所有构成要素、运行的全部过程包含进去，形成完整、明确、详细的服务标准体系，使得政府的行为都有标准可以依据。一般来说，作为公共部门其服务标准应该包含以下几个方面：
（1）服务的内容。服务的内容也就是指公共部门提供哪些方面的服务，实际上就是指特定公共部门应该管哪些事情。公共部门的服务内容应该根据其职责范围来确定，而职责范围往往又是由部门分工来获得的，并且一旦确定下来便具有了一定的稳定性。服务标准对服务内容的明确而详细的规定，可以更好的实现公共服务与社会需求的无缝隙对接，有利于社会公众在需要特定公共服务时能够有针对性的去寻求帮助。
（2）服务的质量。服务质量也就是公共部门提供服务的优劣程度，实际上也就是特定公共部门在明确自身应该向社会提供何种服务的基础上，进一步明确自己服务应该达到什么样的程度的问题，主要指提供的公共物品的品质如何、在提供服务时态度如何等等。服务标准对这方面的明确而详细的规定，可以保证公民在明确享有某种服务的基础上，明确自己享有公共服务所能达到的水准。
（3）服务的程序和时限。服务的程序和时间虽然有一定的区别，但也有着紧密的联系，服务程序的繁简在很大程度上决定了时限的长短，而服务时限对服务的程序具有一定的限制作用。服务的程序是指公共部门服务行为的先后顺序，它涉及到公民按照什么样的步骤去做可以获得政府的服务的问题。所以，公共部门应在其服务标准中对其提供服务的程序和时限出台明确而合理的规定，以保证公民按照一定的程序在特定的时间内获得公共服务。
（4）违反服务标准的责任。违反服务标准的责任是指对那些没有按照自身的服务标准提供服务的公共部门应该承担的后果，它是服务标准其他内容得以实现的必要保证。公共部门没有按照服务标准提供公共服务，主要包括以下情形：應该提供却没有提供公共服务，提供的公共服务不符合服务品质的要求，没有按照规定的程序在规定的时间内提供公共服务等。无论哪种情形，对于作为服务对象的公民来说都是不利的，实际上侵犯了公民享受公共服务的权利。因此，应该通过服务标准事先规定好在出现以上情形的时候公民可以通过哪些途径进行救济，以使公民享受其应有的公共服务的权利得到保障，同时也给公共部门一定的压力，使其不断提高服务的质量。
3.2 公共部门服务标准的确定
关于公共部门服务标准如何确定，也是一个棘手的问题。公共部门的服务标准，说到底实际上就是服务者与消费者之间“签订”的一个基本合同或者契约。很明显，对于任何契约或合同的达成来说，只有双方的利益都得到相应的体现才能实现，而且其形成的过程是一个利益双方协商或谈判的过程。因此，对于公共部门服务标准的确定来说，应该也是一个服务主客体之间一个互动的过程，在这个过程中应该尽可能地使双方的利益达到均衡。
（1）公共部门服务标准的确定，应该以广大人民群众的利益为首要和根本出发点。我国作为社会主义国家，人民是国家的主人，掌控国家政权的执政党是以“全心全意为人民服务”为宗旨的。因此，作为国家机构的一部分，公共部门也应该秉承全心全意为人民服务的宗旨，并在自己的行动中加以体现。所以，在制定部门服务标准时，应该尽量体现广大人民群众的利益，使得社会各个阶层的利益都在服务标准中得到相应的体现，只有这样，我国的公共部门才能完成其为人民服务的使命，才能使始终代表中国最广大人民群众利益的三个代表落到实处。
（2）公共部门服务标准的确定，应该从实际出发，量力而行。政府作为一个组织，它并不是全能的，由于其在可以利用的财力、人力、物力等方面也有一定的量的限度，它不可能提供超出自身能力所能提供的公共服务。因此，在服务标准制定的过程中，各个公共部门应该充分考虑自身的能力。否则，不仅自身难以完成标准所要求的任务，而且也会导致公民没有享受到预期的公共服务而对公共部门失去信任。
（3）公共部门服务标准。公共部门服务标准应该随着公共能力和社会需要的变化进行相应的调整。也就是说服务标准具有动态性，从服务主体的角度来讲，随着自身可以利用的资源的不断增加，其提供公共服务的能力也是不断增强的。所以，公共部门应该随着自身能力的提高而不断增加对社会的服务，从而使得服务标准得以提高；从客体的角度来看，在今天随着社会结构的日益复杂和生活节奏日益加快，新的社会需求不断出现，使得政府的服务不断出现真空现象，至于这些新的社会需求由哪些部门来具体负责，应该进一步明确下来，以便使社会需求得到及时的满足。所以，服务标准应该随着社会需求的变化而相应地做出调整。
综上所述，在当前我国正在着力构建服务型政府的背景下，以提高公共服务质量为宗旨的英国公民宪章运动无疑给我国服务型政府的建设提供了一种可以借鉴的途径。公共部门通过服务标准的确定，使服务的理念真正得以贯彻和落实，为服务型政府的建设开辟道路。
注释
① 高洁.使用服务宪章来改善公共服务——新公共管理路径的探讨[J].管理学研究，2004（4）：97.