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摘 要：农村集体土地合理、有序的流转，对促进农村集约化生产、提高城镇化率、建成小康社会有着重大的意义。但由于多种原因的存在，严重阻碍了农村集体土地的流转速度，应当尽快采取有针对性的措施予以解决。
关键词：农村集体土地；流转；问题；措施
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）05-0098-02
农村集体土地流转是指集体土地的所有人或者承包人，在其所有或承包期限内，根据法律规定和合同约定，把其所有或经营的集体土地转让给第三人承包经营的行为。其实质是集体土地使用权的流转，流转范围包括集体所有的耕地、林地、建设用地、宅基地、“四荒”土地等。我国当前很多地方都在进行集体土地流转试点，获得了不少经验，但也出现了诸多问题。本文期望通过对这方面的调研、分析，能推动集体土地流转的顺利进行，为解决“三农”问题提供有益的经验。
一、农村集体土地流转的重要意义
（一）是改善农民生活、解放生产力的重要举措
我国农村的土地总量较少，有些村民小组人均不到1亩土地。即使是这样，农民一般也不会轻易地离开其祖辈耕种的土地；加上现在的种地农民基本上是老人和妇女，文化水平较低，没有条件使用或者接受新的农业耕种技术，靠天吃饭，这种小农经济直接的后果是农民的生活质量较差，浪费了大量的劳动力。所以，要从根本改变这种现状、解放生产力，进行集体土地流转是一个很好的办法。
（二）能提高农村集体土地利用率，促进农村集约化生产
由于当前农村采用的是家庭联产承包责任制的耕种方式，每户农民都是小规模分散经营，极大地浪费了土地资源，同时抵御农业风险能力很差，更本无法与发达国家的农场主竞争。因此，为了促进现代农业集约化发展，适应市场经济的要求，应尽快推动集体土地的规模化流转，充分地提高集体土地的利用率，让农民从土地流转中获得更多的利益，分享城市化进程中带来的成果。
（三）是推动城乡发展一体化的重要保障
十八报告中明确提出，推动城乡发展一体化是我党今后“三农”工作的一个重点。其重要的保障措施是大力发展农村集体经济，加快农村集体土地的流转速度，减少农民绝对人口数量，让农民转化为市民，加快推进小城镇建设。
二、当前农村集体土地流转的模式
本课题组通过对安徽省亳州市谯城区赵桥乡管辖的村民组及十河镇大周村民组等农村集体土地流转情况的调研，得知当前农村集体土地流转的基本模式有下面几种：
（一）转租
这种形式是一些长年在外的村民由于外出打工、无暇耕种自己的承包土地，就把其承包的土地租给邻居或者本村民小组的其他成员耕种，国家给承包人的补贴都由实际经营的村民享有。这种转租的时间一般不固定，承包人可以随时收回其转租的土地，其主要目的是要保留承包人的集体土地承包经营权。该模式在较偏僻的乡村中占的比例较高。
（二）代租
此种土地流转的形式不是严格意义上的土地流转，主要是一些年纪较大、体力较差的村民把自己的土地让其子女或其亲戚代为耕种，承包人给代耕人一些经济补偿，承包人享有土地带来的各种利益。该形式占的比例较少。
（三）公司加农户的模式
该集体土地流转形式在被调研的乡镇中占据了70%左右，而且做得很成功，值得推广，也很受当地乡村组织的支持。其主要做法是村民把自己承包的土地全部转包给有经营实力的从事农业经营的公司，农民在转让承包的土地后又成为该公司的员工，从事相应的公司经营业务。每亩地的承包费按当年的1000斤小麦市场价来确定，村民在公司里工作，公司支付其工资和经营过程中的管理费，并根据公司的年终效益给参加工作的村民一定比例的提成，既较好地保护公司经营的农作物不受侵害，又可以极大地调动村民的工作积极性。
三、农村集体土地流转中存在的主要问题
（一）法律规定不明确
要使农村的集体土地尽快地进行大规模流转，必须要有法律的明确规定或授权。由于当前法律对集体土地流转制度规定得不明确，迫使一些地方在进行农村集体土地流转中采用试点做法，以期望获得成功的经验后在全国其他地方推广。依靠这种摸着石头过河的方法，不是解决农村集体土地流转的最好办法。
（二）农民流转集体土地的动力不足
民以食为天，农民是依靠其承包的土地生存的，这种观念在我国是根深蒂固的，它深深地影响了农村集体土地流转的进度。加上我国现在真正的农民都是年纪偏大、知识较少的中老年人，他们的思想保守，小农意识很强，接受新知识新信息的能力较差，主动进行集体土地流转的意识不强，也缺乏相应的动力，想通过他们来推进集体土地流转难度不小；同时，承包的土地一旦丧失，不仅会影响承包人的直接利益，还会严重影响他们的子孙后代。因此，许多农民对集体土地流转持观望态度，甚至有些农民对此有抵触情绪。
（三）乡村组织不作为、乱作为
在集体土地流转过程中，乡村等组织的作用很大，但一些乡村组织领导不是站在农民利益的角度去思考问题、解决问题，而是从自己的私利和政绩出发，要么不作为，要么就乱作为，违规、违法乱征地，乱拆迁，挪用、贪污、侵占集体土地补偿款的现象较为严重，极大地损害了农民土地流转所获得的利益，让农民丧失了对乡村领导的信任，给国家政策的执行带来了较大的困难，严重阻碍了集体土地的有序流转。
（四）配套措施不完善
我国农村很多地方都缺乏完善的大病医疗保险制度，新型农村养老保险制度也没有真正建立起来，即使有的农村已经开始实施国家养老补贴政策，但其补贴金额较少、标准较低，根本无法满足农民的基本生存所需。广大农民最终还要依靠耕地获得一定的收益，来应对未来不确定的各种生存风险。另外，由于缺乏接受集体土地流转的新型农业经营体，故此，在国家没有更好的配套制度和保障措施出台之前，希望大幅度地进行农村集体土地流转，可能性较小。 （五）国家粮食安全受到一定程度的影响
在调研中，本课题组成员深刻感受到国家粮食安全的压力：一方面，大量的农村耕地被城市化合法或违法地占去；另一方面，由于粮食的价格不高、利润较低，许多流转出去的集体土地，并不是真正用来种植粮食等农作物，而是用来经营药材或其他养殖业、种植业。在大规模地进行集体土地流转的过程中，农村真正用来种植粮食的土地越来越少，国家的粮食安全受到了极大的威胁。
四、解决农村集体土地流转问题的对策
（一）加大宣传力度
要想进一步推进集体土地大规模的流转速度，必须通过加大宣传力度，彻底改变农民的陈旧、传统观念，让广大村民能清醒地认识到土地流转能给他们带来哪些利益，使他们真正消除思想顾虑，主动自觉地进行土地流转。
（二）修改相应的法律
针对法律的保守性、滞后性，当前最关键的是适时修改我国的《土地管理法》、《农村土地承包经营法》、《物权法》、《担保法》等关于集体土地流转方面的内容，把农村集体土地流转的方式、方法明确化、具体化，以减少集体土地流转的盲目性、违法性，使农村集体土地流转走向法治化的道路上来。
（三）乡村领导应当依法办事
为了减少乡村领导的不作为、乱作为现象，必须要在乡村组织领导人的思想中牢固树立法律意识、执政为民意识，不能强迫农民进行土地流转，要杜绝农民“被上楼”现象，健全集体土地征收补偿制度；应当建立对乡村领导的严格考核机制，把为民办实事、办好事纳入到对其考核的标准中，规定违法违规征收、流转集体土地的一票否决权制度。同时更要发挥乡村领导工作的主动性、创造性，积极化解在集体土地流转中出现的各种矛盾和纠纷。
（四）大力培育和引进新型农业经营体
要把农村集体土地有序、快速地流转出去，仅有农民的意愿是做不到的，还要有愿意长期从事农村规模经营的新型农村经营体。在当前培育和引进新型农村经营体至关重要，因为它直接决定了农村集体土地能否顺利地流转成功。本课题组在调研中发现，当地乡村组织在这方面起到了十分重要的引导作用。
（五）建立和完善相关制度
农村集体土地能正常、有序的流转，最根本的措施是建立健全相应制度。
第一，要大力推进农村社会保险制度，消除农民土地流转的后顾之忧，使农民老有所养、屋有所居、子有所学、病有所医，让农民愿意进行土地流转。
第二，积极发展农业保险事业，加大国家对农民、农村、农业的补贴和投资力度，让新型农业经营体在经营农业产业过程中最大程度降低风险，增强应对农业商业风险的能力，使它们有条件、有动力去从事粮食作物的大规模生产经营活动，切实保障国家的粮食生产安全。
第三，应依法建立农村集体土地流转评估机构和农村集体土地流转招投标中心。
在农村集体土地流转过程中，为了避免农民的利益受到损害，所有的集体土地在流转中都要采用书面形式，签订书面合同，明确双方的权利和义务；而且必须经过农村集体土地流转评估机构依法评估并通过农村集体土地流转招投标中心进行招投标后，才能进行土地流转；最后，每次集体土地流转都要进行备案登记，以增强其法律效力。
（责任编辑 张海鹏）
关键词：农村集体土地；流转；问题；措施
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）05-0098-02
农村集体土地流转是指集体土地的所有人或者承包人，在其所有或承包期限内，根据法律规定和合同约定，把其所有或经营的集体土地转让给第三人承包经营的行为。其实质是集体土地使用权的流转，流转范围包括集体所有的耕地、林地、建设用地、宅基地、“四荒”土地等。我国当前很多地方都在进行集体土地流转试点，获得了不少经验，但也出现了诸多问题。本文期望通过对这方面的调研、分析，能推动集体土地流转的顺利进行，为解决“三农”问题提供有益的经验。
一、农村集体土地流转的重要意义
（一）是改善农民生活、解放生产力的重要举措
我国农村的土地总量较少，有些村民小组人均不到1亩土地。即使是这样，农民一般也不会轻易地离开其祖辈耕种的土地；加上现在的种地农民基本上是老人和妇女，文化水平较低，没有条件使用或者接受新的农业耕种技术，靠天吃饭，这种小农经济直接的后果是农民的生活质量较差，浪费了大量的劳动力。所以，要从根本改变这种现状、解放生产力，进行集体土地流转是一个很好的办法。
（二）能提高农村集体土地利用率，促进农村集约化生产
由于当前农村采用的是家庭联产承包责任制的耕种方式，每户农民都是小规模分散经营，极大地浪费了土地资源，同时抵御农业风险能力很差，更本无法与发达国家的农场主竞争。因此，为了促进现代农业集约化发展，适应市场经济的要求，应尽快推动集体土地的规模化流转，充分地提高集体土地的利用率，让农民从土地流转中获得更多的利益，分享城市化进程中带来的成果。
（三）是推动城乡发展一体化的重要保障
十八报告中明确提出，推动城乡发展一体化是我党今后“三农”工作的一个重点。其重要的保障措施是大力发展农村集体经济，加快农村集体土地的流转速度，减少农民绝对人口数量，让农民转化为市民，加快推进小城镇建设。
二、当前农村集体土地流转的模式
本课题组通过对安徽省亳州市谯城区赵桥乡管辖的村民组及十河镇大周村民组等农村集体土地流转情况的调研，得知当前农村集体土地流转的基本模式有下面几种：
（一）转租
这种形式是一些长年在外的村民由于外出打工、无暇耕种自己的承包土地，就把其承包的土地租给邻居或者本村民小组的其他成员耕种，国家给承包人的补贴都由实际经营的村民享有。这种转租的时间一般不固定，承包人可以随时收回其转租的土地，其主要目的是要保留承包人的集体土地承包经营权。该模式在较偏僻的乡村中占的比例较高。
（二）代租
此种土地流转的形式不是严格意义上的土地流转，主要是一些年纪较大、体力较差的村民把自己的土地让其子女或其亲戚代为耕种，承包人给代耕人一些经济补偿，承包人享有土地带来的各种利益。该形式占的比例较少。
（三）公司加农户的模式
该集体土地流转形式在被调研的乡镇中占据了70%左右，而且做得很成功，值得推广，也很受当地乡村组织的支持。其主要做法是村民把自己承包的土地全部转包给有经营实力的从事农业经营的公司，农民在转让承包的土地后又成为该公司的员工，从事相应的公司经营业务。每亩地的承包费按当年的1000斤小麦市场价来确定，村民在公司里工作，公司支付其工资和经营过程中的管理费，并根据公司的年终效益给参加工作的村民一定比例的提成，既较好地保护公司经营的农作物不受侵害，又可以极大地调动村民的工作积极性。
三、农村集体土地流转中存在的主要问题
（一）法律规定不明确
要使农村的集体土地尽快地进行大规模流转，必须要有法律的明确规定或授权。由于当前法律对集体土地流转制度规定得不明确，迫使一些地方在进行农村集体土地流转中采用试点做法，以期望获得成功的经验后在全国其他地方推广。依靠这种摸着石头过河的方法，不是解决农村集体土地流转的最好办法。
（二）农民流转集体土地的动力不足
民以食为天，农民是依靠其承包的土地生存的，这种观念在我国是根深蒂固的，它深深地影响了农村集体土地流转的进度。加上我国现在真正的农民都是年纪偏大、知识较少的中老年人，他们的思想保守，小农意识很强，接受新知识新信息的能力较差，主动进行集体土地流转的意识不强，也缺乏相应的动力，想通过他们来推进集体土地流转难度不小；同时，承包的土地一旦丧失，不仅会影响承包人的直接利益，还会严重影响他们的子孙后代。因此，许多农民对集体土地流转持观望态度，甚至有些农民对此有抵触情绪。
（三）乡村组织不作为、乱作为
在集体土地流转过程中，乡村等组织的作用很大，但一些乡村组织领导不是站在农民利益的角度去思考问题、解决问题，而是从自己的私利和政绩出发，要么不作为，要么就乱作为，违规、违法乱征地，乱拆迁，挪用、贪污、侵占集体土地补偿款的现象较为严重，极大地损害了农民土地流转所获得的利益，让农民丧失了对乡村领导的信任，给国家政策的执行带来了较大的困难，严重阻碍了集体土地的有序流转。
（四）配套措施不完善
我国农村很多地方都缺乏完善的大病医疗保险制度，新型农村养老保险制度也没有真正建立起来，即使有的农村已经开始实施国家养老补贴政策，但其补贴金额较少、标准较低，根本无法满足农民的基本生存所需。广大农民最终还要依靠耕地获得一定的收益，来应对未来不确定的各种生存风险。另外，由于缺乏接受集体土地流转的新型农业经营体，故此，在国家没有更好的配套制度和保障措施出台之前，希望大幅度地进行农村集体土地流转，可能性较小。 （五）国家粮食安全受到一定程度的影响
在调研中，本课题组成员深刻感受到国家粮食安全的压力：一方面，大量的农村耕地被城市化合法或违法地占去；另一方面，由于粮食的价格不高、利润较低，许多流转出去的集体土地，并不是真正用来种植粮食等农作物，而是用来经营药材或其他养殖业、种植业。在大规模地进行集体土地流转的过程中，农村真正用来种植粮食的土地越来越少，国家的粮食安全受到了极大的威胁。
四、解决农村集体土地流转问题的对策
（一）加大宣传力度
要想进一步推进集体土地大规模的流转速度，必须通过加大宣传力度，彻底改变农民的陈旧、传统观念，让广大村民能清醒地认识到土地流转能给他们带来哪些利益，使他们真正消除思想顾虑，主动自觉地进行土地流转。
（二）修改相应的法律
针对法律的保守性、滞后性，当前最关键的是适时修改我国的《土地管理法》、《农村土地承包经营法》、《物权法》、《担保法》等关于集体土地流转方面的内容，把农村集体土地流转的方式、方法明确化、具体化，以减少集体土地流转的盲目性、违法性，使农村集体土地流转走向法治化的道路上来。
（三）乡村领导应当依法办事
为了减少乡村领导的不作为、乱作为现象，必须要在乡村组织领导人的思想中牢固树立法律意识、执政为民意识，不能强迫农民进行土地流转，要杜绝农民“被上楼”现象，健全集体土地征收补偿制度；应当建立对乡村领导的严格考核机制，把为民办实事、办好事纳入到对其考核的标准中，规定违法违规征收、流转集体土地的一票否决权制度。同时更要发挥乡村领导工作的主动性、创造性，积极化解在集体土地流转中出现的各种矛盾和纠纷。
（四）大力培育和引进新型农业经营体
要把农村集体土地有序、快速地流转出去，仅有农民的意愿是做不到的，还要有愿意长期从事农村规模经营的新型农村经营体。在当前培育和引进新型农村经营体至关重要，因为它直接决定了农村集体土地能否顺利地流转成功。本课题组在调研中发现，当地乡村组织在这方面起到了十分重要的引导作用。
（五）建立和完善相关制度
农村集体土地能正常、有序的流转，最根本的措施是建立健全相应制度。
第一，要大力推进农村社会保险制度，消除农民土地流转的后顾之忧，使农民老有所养、屋有所居、子有所学、病有所医，让农民愿意进行土地流转。
第二，积极发展农业保险事业，加大国家对农民、农村、农业的补贴和投资力度，让新型农业经营体在经营农业产业过程中最大程度降低风险，增强应对农业商业风险的能力，使它们有条件、有动力去从事粮食作物的大规模生产经营活动，切实保障国家的粮食生产安全。
第三，应依法建立农村集体土地流转评估机构和农村集体土地流转招投标中心。
在农村集体土地流转过程中，为了避免农民的利益受到损害，所有的集体土地在流转中都要采用书面形式，签订书面合同，明确双方的权利和义务；而且必须经过农村集体土地流转评估机构依法评估并通过农村集体土地流转招投标中心进行招投标后，才能进行土地流转；最后，每次集体土地流转都要进行备案登记，以增强其法律效力。
（责任编辑 张海鹏）