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云浮市城乡规划编制研究中心 527300
摘要：我国已从法律层面确立了城市规划的公共政策属性，然而在经济社会转型时期城市规划不仅偏离了公共价值立场，而且决策不民主、编制不科学、实施问题多，因此本文对城市规划的公共政策属性与绩效偏差进行了探讨。
关键词：城市规划；公共政策；绩效；偏差；分析研究
我国《城市规划编制方法》历经四次修订，并在2006年实施的版本中首次明确城市规划是政府重要的公共政策之一（详见第三条），这标志着我国已从法律层面上确认了城市规划公共政策的属性。然而受到长期计划经济体制的影响，城市规划公共政策属性不仅难以体现，而且在经济社会转型时期城市规划被异化为单纯追求经济增长和实现政绩目标的工具[1]，公共价值和社会服务功能缺失，不断重复编制的规划已失去了对城市发展的调控作用[2]，因此讨论城市规划绩效偏差具有重大的现实意义。
1 城市规划的公共政策属性与表现
1.1 城市规划符合公共政策属性的原因
周国梁[3]认为城市规划符合公共政策的原因主要基于三点：一是城市规划的主体、目标、立足点都与公共政策的定义相吻合，从定义上符合公共政策属性。二是城市规划的目的、实施途径也与公共政策的基本特征相同，如解决公共问题、维护公共利益。三是城市规划价值取向与公共政策一致，如追求效率、实践取向等。但是城市规划不等同于公共政策，因为公共政策既包括以空间为载体的“块块”作用通道，也包括“条条”作用通道，前者隶属城市规划范畴，后者为行业政策范围。
1.2 城市规划公共政策属性的具体表现
朱明艺[3]认为城市规划的公共政策属性表现在公共性、政府主导性、博弈性、稳定性与变更性几个方面。公共政策以实现公共利益最大化为目标，所以城市规划也必须体现公共性特点。政府是公共利益的主要代言人，城市规划在制定实施过程中也要以政府作为主导，发挥政府在规划专业性、信息垄断性和强制力方面的保障作用。城市规划实施过程中，面临着以政府各部门私利为代表的部门利益、以开发商为代表的企业利益和以广大城乡居民利益为代表公共利益之间的三方博弈行为，开发商为满足己方利益倾向于投政府部门私利所好，就会损害公共利益。城市规划作为公共政策，在政策制定、实施和终止过程的生命周期内要保持一定的稳定性，同时又要根据城市发展需要而作出调整和完善，表现出稳定性与变更性的对立统一。
2 城市规划的绩效偏差分析
2.1 盲目扩张违背发展规律
由于对公共政策理解的偏差，将单一经济目标作为社会公共目标，于是“增长型”、“外延扩张型”城市规划主导城市建设，不惜以牺牲耕地和森林资源为代价盲目扩张、人为造城，导致产城割裂、城乡分离、功能失调的后果，城市规划的控制和规范功能被忽视。
2.2 公共服务设施建设疲软
在经济高速发展过程中，地方政府为了完成主要政绩指标，非常热衷于基础设施建设，对诸如多中心、多组团等空间发展目标投入较多资源，而对于包括教育、医疗等公共服务设施建设未给予的足够的关注，对生态环境保护目标同样不重视，导致建成区功能不完善，甚至环境恶化。
2.3 多规并存削弱规划效力
目前，我国存在着发展规划与空间规划并存以及国土规划、区域规划、城乡规划、土地规划、专项规划并存的格局，各规划在功能定位、作用范围等方面不可避免的存在交叉重叠、矛盾冲突之处，导致规划体系碎片化、重复化和低效化，城市总体规划被各专业规划肢解，规划效力被严重削弱。
2.4 公众参与不足利益失衡
随着市场经济体制在我国逐步确立起来，城市规划中的公众参与日益受到重视，然而更多的是象征性参与，公众参与的权利并未真正得到尊重和保障，其中既有公众对城市规划不了解、公众参与的法律制度不完善原因，更多的恐怕还是政府自身对公众利益关注不够。公众参与不足导致利益失衡，特别是弱势群体的利益很难得到有效的保护。
2.5 制度不健公共属性缺失
城市规划制度不健全是导致公共政策属性缺失的最重要原因，经常出现领导者个人意志凌驾于决策体制之上，包括规划师、公众在内的其他人员只能配合和执行，一些地方流传着“市长规划”、“书记规划”等说法印证了这一事实。由于缺乏监督机制，导致规划决策失败、权利寻租和腐败现象，公共价值也被漠视乃至践踏。
3 城市规划的公共政策属性回归与解决规划绩效偏差的对策
3.1 转变城市规划价值取向
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确了“以人为本”的城镇化建设思路，所以城市规划的价值取向也应由单一经济目标转变为“以人为核心”的综合化多元目标，再结合公共政策的价值取向，城市规划应确立公共性、民主参与性、人本性和空间正义性的价值目标。公共性反映城市规划的本质特征，维护公共利益也是城市规划的核心价值。民主参与性是政府合法施政的基础，故应完善信息公开、意见表达、协商决策和民主监督机制，确保公众民主参与渠道畅通。人本性包括人道主义、尊重个体意识、自由平等等人文关怀。空间正义性反映了空间资源分配的正义性和空间治理的合理性。
3.2 变革城市规划目标机制
目前，我国经济发展已由高速增长的形态转入“缓速、提质、增效”的新常态，因此城市规划也应进行相应的变革和调整，其目标就是向公共政策属性回归，在去“物质化”的同时，应更好地发挥规划的空间引导和管控功能。还要转变政府职能，由“全能型政府”向“服务型政府”转变，并建立政府引导、多元利益主体相互制衡的城市规划治理模式。
3.3多规融合促进有机衔接
现有各种规划要进行整合，通过“多规融合”促进各种规划的有机衔接，包括国家层面的“多规协调”、区域层面的“多规合作”和城乡层面的“多规合一”。理顺了各种规划之间的关系才有利于形成定位清晰、功能互补、有机衔接的规划体系，推动区域合作、城乡整合、部门协同、政策与空间合一有利局面，使用途管控有规可循、有据可依。
3.4 保障公众参与范围深度
要保障公众在城市规划中的参与程度，一要保障公众的知情权，扩大公众参与的范围；二要提高公众参与的深度，让公众真正参与城市规划的编制和实施过程。为此公众参与不应停留在问卷调查、群众走访层面，还要培养公民精神，鼓励公众主动参与和表达意见，在实施过程中接受公众民主监督。
3.5 完善制度构建绩评体系
首先在规划制度上，要从法律层面明确城市规划从编制、实施、评估、修改到监督的程序要求，还要明确违反程序的相关惩戒措施，提高违法违规成本，遏制少数人肆意干预、把持规划的局面。其次，构建适合我国规划机制的绩效评价体系，通过引入定性、定量方法对城市规划进行评价。现行规划评价体系仅限于编制阶段听证会或论证会，应将其扩展到规划决策到规划实施的整个过程。
4 结语
城市规划具有公共政策性与空间性的双重属性，但在过去发展阶段城市规划不仅忽视了公共政策属性，在空间属性方面也存在规划功能失调、扩张有余而管控不足的问题，也就是出现了绩效偏差，因此城市规划既要回归公共价值取向，还要完善规划制度和变革规划内容。
参考文献：
[1] 黄勤，黄勃.中国城市规划的深刻变革：基于规划二重性的研究[J].江西社会科学，2015（8）：48-54.
[2] 冯超.城市规划方案评估的公共政策视角[J].工程与建設，2015，29（3）：310-312.
[3] 周国梁.论公共政策视角下城市规划的价值取向[J].城市观察，2014（3）：134-140.
摘要：我国已从法律层面确立了城市规划的公共政策属性，然而在经济社会转型时期城市规划不仅偏离了公共价值立场，而且决策不民主、编制不科学、实施问题多，因此本文对城市规划的公共政策属性与绩效偏差进行了探讨。
关键词：城市规划；公共政策；绩效；偏差；分析研究
我国《城市规划编制方法》历经四次修订，并在2006年实施的版本中首次明确城市规划是政府重要的公共政策之一（详见第三条），这标志着我国已从法律层面上确认了城市规划公共政策的属性。然而受到长期计划经济体制的影响，城市规划公共政策属性不仅难以体现，而且在经济社会转型时期城市规划被异化为单纯追求经济增长和实现政绩目标的工具[1]，公共价值和社会服务功能缺失，不断重复编制的规划已失去了对城市发展的调控作用[2]，因此讨论城市规划绩效偏差具有重大的现实意义。
1 城市规划的公共政策属性与表现
1.1 城市规划符合公共政策属性的原因
周国梁[3]认为城市规划符合公共政策的原因主要基于三点：一是城市规划的主体、目标、立足点都与公共政策的定义相吻合，从定义上符合公共政策属性。二是城市规划的目的、实施途径也与公共政策的基本特征相同，如解决公共问题、维护公共利益。三是城市规划价值取向与公共政策一致，如追求效率、实践取向等。但是城市规划不等同于公共政策，因为公共政策既包括以空间为载体的“块块”作用通道，也包括“条条”作用通道，前者隶属城市规划范畴，后者为行业政策范围。
1.2 城市规划公共政策属性的具体表现
朱明艺[3]认为城市规划的公共政策属性表现在公共性、政府主导性、博弈性、稳定性与变更性几个方面。公共政策以实现公共利益最大化为目标，所以城市规划也必须体现公共性特点。政府是公共利益的主要代言人，城市规划在制定实施过程中也要以政府作为主导，发挥政府在规划专业性、信息垄断性和强制力方面的保障作用。城市规划实施过程中，面临着以政府各部门私利为代表的部门利益、以开发商为代表的企业利益和以广大城乡居民利益为代表公共利益之间的三方博弈行为，开发商为满足己方利益倾向于投政府部门私利所好，就会损害公共利益。城市规划作为公共政策，在政策制定、实施和终止过程的生命周期内要保持一定的稳定性，同时又要根据城市发展需要而作出调整和完善，表现出稳定性与变更性的对立统一。
2 城市规划的绩效偏差分析
2.1 盲目扩张违背发展规律
由于对公共政策理解的偏差，将单一经济目标作为社会公共目标，于是“增长型”、“外延扩张型”城市规划主导城市建设，不惜以牺牲耕地和森林资源为代价盲目扩张、人为造城，导致产城割裂、城乡分离、功能失调的后果，城市规划的控制和规范功能被忽视。
2.2 公共服务设施建设疲软
在经济高速发展过程中，地方政府为了完成主要政绩指标，非常热衷于基础设施建设，对诸如多中心、多组团等空间发展目标投入较多资源，而对于包括教育、医疗等公共服务设施建设未给予的足够的关注，对生态环境保护目标同样不重视，导致建成区功能不完善，甚至环境恶化。
2.3 多规并存削弱规划效力
目前，我国存在着发展规划与空间规划并存以及国土规划、区域规划、城乡规划、土地规划、专项规划并存的格局，各规划在功能定位、作用范围等方面不可避免的存在交叉重叠、矛盾冲突之处，导致规划体系碎片化、重复化和低效化，城市总体规划被各专业规划肢解，规划效力被严重削弱。
2.4 公众参与不足利益失衡
随着市场经济体制在我国逐步确立起来，城市规划中的公众参与日益受到重视，然而更多的是象征性参与，公众参与的权利并未真正得到尊重和保障，其中既有公众对城市规划不了解、公众参与的法律制度不完善原因，更多的恐怕还是政府自身对公众利益关注不够。公众参与不足导致利益失衡，特别是弱势群体的利益很难得到有效的保护。
2.5 制度不健公共属性缺失
城市规划制度不健全是导致公共政策属性缺失的最重要原因，经常出现领导者个人意志凌驾于决策体制之上，包括规划师、公众在内的其他人员只能配合和执行，一些地方流传着“市长规划”、“书记规划”等说法印证了这一事实。由于缺乏监督机制，导致规划决策失败、权利寻租和腐败现象，公共价值也被漠视乃至践踏。
3 城市规划的公共政策属性回归与解决规划绩效偏差的对策
3.1 转变城市规划价值取向
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确了“以人为本”的城镇化建设思路，所以城市规划的价值取向也应由单一经济目标转变为“以人为核心”的综合化多元目标，再结合公共政策的价值取向，城市规划应确立公共性、民主参与性、人本性和空间正义性的价值目标。公共性反映城市规划的本质特征，维护公共利益也是城市规划的核心价值。民主参与性是政府合法施政的基础，故应完善信息公开、意见表达、协商决策和民主监督机制，确保公众民主参与渠道畅通。人本性包括人道主义、尊重个体意识、自由平等等人文关怀。空间正义性反映了空间资源分配的正义性和空间治理的合理性。
3.2 变革城市规划目标机制
目前，我国经济发展已由高速增长的形态转入“缓速、提质、增效”的新常态，因此城市规划也应进行相应的变革和调整，其目标就是向公共政策属性回归，在去“物质化”的同时，应更好地发挥规划的空间引导和管控功能。还要转变政府职能，由“全能型政府”向“服务型政府”转变，并建立政府引导、多元利益主体相互制衡的城市规划治理模式。
3.3多规融合促进有机衔接
现有各种规划要进行整合，通过“多规融合”促进各种规划的有机衔接，包括国家层面的“多规协调”、区域层面的“多规合作”和城乡层面的“多规合一”。理顺了各种规划之间的关系才有利于形成定位清晰、功能互补、有机衔接的规划体系，推动区域合作、城乡整合、部门协同、政策与空间合一有利局面，使用途管控有规可循、有据可依。
3.4 保障公众参与范围深度
要保障公众在城市规划中的参与程度，一要保障公众的知情权，扩大公众参与的范围；二要提高公众参与的深度，让公众真正参与城市规划的编制和实施过程。为此公众参与不应停留在问卷调查、群众走访层面，还要培养公民精神，鼓励公众主动参与和表达意见，在实施过程中接受公众民主监督。
3.5 完善制度构建绩评体系
首先在规划制度上，要从法律层面明确城市规划从编制、实施、评估、修改到监督的程序要求，还要明确违反程序的相关惩戒措施，提高违法违规成本，遏制少数人肆意干预、把持规划的局面。其次，构建适合我国规划机制的绩效评价体系，通过引入定性、定量方法对城市规划进行评价。现行规划评价体系仅限于编制阶段听证会或论证会，应将其扩展到规划决策到规划实施的整个过程。
4 结语
城市规划具有公共政策性与空间性的双重属性，但在过去发展阶段城市规划不仅忽视了公共政策属性，在空间属性方面也存在规划功能失调、扩张有余而管控不足的问题，也就是出现了绩效偏差，因此城市规划既要回归公共价值取向，还要完善规划制度和变革规划内容。
参考文献：
[1] 黄勤，黄勃.中国城市规划的深刻变革：基于规划二重性的研究[J].江西社会科学，2015（8）：48-54.
[2] 冯超.城市规划方案评估的公共政策视角[J].工程与建設，2015，29（3）：310-312.
[3] 周国梁.论公共政策视角下城市规划的价值取向[J].城市观察，2014（3）：134-140.