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摘 要：多源流理论是对公共政策议程进行研究的重要工具。金登指出，政策制定系统中，存在着问题溪流、政策溪流和政治溪流，这三种溪流共同影响了公共政策议程，且当三种溪流相结合时会打开政策之窗，进而迎来政策出台的最佳时机。本文将多源流理论引入上海“钓鱼执法”案例，分析案例中的三种政策溪流及政策之窗，指出公民的网络参与会直接影响公共政策议程：引发政府的关注，提出解决方案，并最终推动新的公共政策出台。
关 键 词：多源流理论；网络参与；公共政策议程
中图分类号：Ｄ６３－３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００１９－０６
收稿日期：２０１１－１０－１１
作者简介：王法硕（１９８４—），男，天津人，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生，研究方向为公共政策。
一、金登多源流理论
公共政策研究中政策议程设置是一个重要方面，哪些社会问题是公共问题？公共问题如何进入政策议程？这些疑问是政策议程研究必须回答和解释的基本问题。美国密歇根大学荣誉教授约翰·Ｗ·金登对政策议程进行了深入的研究。作为对科恩等人提出的“垃圾桶模式”的一种修正，金登教授在１９８４年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出了多源流分析理论。
（一）三种政策溪流
金登多源流分析理论的前提是问题的界定与政策议程的建立都是基于民主政府的背景。只有在民主政府下公民的权利才能得到保证，公众舆论才能自由表达，政策议程的建立就不会仅仅按照掌权者的意志设立，行政当局、国会、利益集团、学者、研究人员、媒体、与选举有关的参与者以及公共舆论都可以对政策议程施加影响。金登所说的“多源流”具体是指在整个政策制定系统中存在的三条溪流：问题溪流、政策溪流和政治溪流。
问题溪流主要是指为什么政策制定者对一些问题给予关注，而对其他问题视而不见？在现实社会生活中，存在着形形色色的问题，有些问题被政策制定主体所重视，就有可能成为政策议程中的一项议题；有些问题没有得到关注，就继续漂浮在政治系统中。因此，能否被政策制定主体关注是该问题能否进入政策议程的关键。金登认为，通常来说，官员了解情况的途径有三种：指标、焦点事件或危机以及信息反馈。指标途径是指通过一系列数字形式来反映项目情况和重要程度。政策制定者关注某一问题，常常是因为“某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在。”［１］（ｐ１１４）被政府关注的重要指标的变动会反映问题的变化，吸引决策者的注意；焦点事件或危机也会导致官员对某个问题的关注。金登指出：“政府的政策一直都是并且永远是危机的一个函数。”［２］（ｐ１１９）另外，现行政策项目情况的反馈信息也会引发决策者的关注。项目没有按照计划运作或是出现一些意外，通过系统评估报告或是非正式渠道获取的反馈信息都将引发官员对某一问题的关注。
影响政策议程的第二个主要因素是政策溪流，金登把它叫做“政策原汤”。关于政策的一些思想在特定政策领域专业人员组成的“政策共同体”中四处漂浮，这个政策共同体包括政府工作人员、政策研究人员、国会办事人员、利益集团分析人员等。这些人因为种种原因都极力希望自己的政策建议得到重视，成为政策方案的组成部分。通过“软化”来吸引更多的公众，使公众习惯并接受他们的建议。这些思想在“软化”过程中，政策企业家会通过各种方式在多种论坛上征求意见和见解，以求通过不断地修改和重组进一步完善其主张和想法。这些建议能否幸存还要看技术可行性和价值可接受性等标准。“有一个可供采纳的可行备选方案有助于某一主题在政府议程上获得很高的地位，而且那样也可以明显增加某一主题被提上决策议程的可能性。”［３］（ｐ１８１）
影响政策议程的第三个因素是政治溪流。政治溪流独立于问题溪流和政策溪流，它由国民情绪、压力集团间的斗争、选举结果、政权交替等因素构成。政策制定者对于国民情绪的意识不仅可以用来促进一些项目被提上政策议程，也可以用来抑制其他项目上升到议程的重要位置。对政策参与者来说，“气候的变化可以使原来不可行的政策变成可行，并且可以使其他的政策建议完全 ‘死在水中’”。［４］（ｐ１８９）例如利益集团这样有组织的政治力量也是构成政治溪流的一部分。金登通过对案例的研究得出结论，一些项目“在议程中地位不高的原因虽然复杂，但是其中的一个主要原因就是缺少能言善辩的受益人和支持者。”政府中关键的人事调整也会影响议程，权威职位上人员的改变会调整先前的项目，提出新的议程项目。“新面孔意味着提出一些新问题”。［５］（ｐ１９４）
（二）政策之窗与溪流结合
金登所说的政策之窗是指政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题得到关注的机会。在政策系统中打开的窗口是根据给定的动议采取行动的机会，他们出现的时间很短暂，如果政策参与者没有很好地利用窗口打开的机会，一旦窗口关闭就要等待下一次时机。金登指出，虽然政策之窗数量稀少，但是公共政策的重大变革却常常是由于这些机会而导致的。金登认为，议程更多地受问题溪流和政治溪流的影响，而备选方案更多地受政策溪流的影响。从根本上看，一扇政策之窗之所以能敞开，其原因在于政治溪流的影响。行政当局的变更是最明显的政策之窗。某一问题的迫在眉睫也是政策之窗开启的原因。由于政策之窗开启的时间短暂，所以，一定要趁热打铁，迅速采取行动。“因为一个问题出现的时间越长，它的压力似乎就越来越小，就不那么紧迫了。”［６］（ｐ２１５）政策之窗出现之前，政策建议必须提前拟定好，必须在政策之窗出现的时候与它同时呈现，错过窗口，就只能等待它再度打开了。
通常来说，分离的问题溪流、政策溪流与政治溪流各有自己的流经路线。问题被识别与界定的过程不同于政策发展和政治事件展开的方式。无论是否作为问题的解决办法和对政治考虑的回应，政策建议总是按照自己的诱因和选择标准在发展。无论是否与问题或政策建议有关，政治事件也总是按照自己的时间表和规则前行。然而，当问题溪流、政策溪流和政治溪流都汇合在一起的话，问题就会被提上政策议程，并直接促成了公共政策的形成。三种因素缺一不可，哪一种溪流都不足以使一个项目稳定地处在决策议程上。当政策之窗开启，如果没有很快实现这种结合的话，政策之窗就会关闭。金登还发现，当一个领域的政策之窗出现，常常可以为另一个相同主题政策之窗的敞开增加可能性。金登用“外溢”来描述这种情况，一个先例可以从一个领域溢入一个相邻的领域，增加相邻领域成功的概率。
总之，政策的制定过程是问题溪流、政策溪流以及政治溪流三流结合的结果，而且只有在政策之窗打开之时这三条溪流才能获得结合的机会。政策企业家就是抓住这个机会促成三流汇合的行动者。三条溪流虽然彼此独立存在和运行，但对政策形成而言缺一不可。正如金登曾指出的那样：“好的思想会因为缺乏倡导者而不能发挥作用，问题会由于没有解决办法而得不到解决，政治事件也会因为缺乏有创造力的高明建议而得不到利用。”［７］（ｐ２４０）
二、上海“钓鱼执法”事件始末
（一）第一阶段：张军被罚，网友关注
２００９年９月８日，上海某外企白领张军（化名）上班途中好意搭载自称胃疼陌生人，被上海市闵行区交通行政执法大队认定为非法营运，并处以１万元的行政罚款，交付罚款１０天后可取回扣押车辆。９月１１日，张军以“善良的被骗”为名在爱卡上海论坛发帖，认为闵行区交通行政执法大队以“钓鱼”手段非法取证。１２日又以网名“公子羿”在天涯论坛发帖，引起网民热议，半个月内访问量超过１８万次，评论近２０００条，此帖被转载于国内各大小论坛，引发强烈反响，网上转载“钓鱼执法”报道的网页达２７万之多。张军的帖文被“８０后”作家韩寒的博客转载，网民的点击率在短时间内就升至４８万人次，另有跟帖评论达４０００多条。
此后，上海本地的报纸、电台、电视台也都介入并进行报道。９月１６日，上海电视台新闻综合频道《新闻夜线》节目播出对闵行区交通行政执法大队大队长刘建强的采访，刘大队长以“这是工作秘密”首度回应社会，此话随即成为网络名言。面对汹涌的网络民意，政府相关部门没有及时进行认真而负责的回应，这就更加激发了网络舆论质疑的高涨，网络声音几乎一边倒地批评闵行区交通行政执法大队钓鱼式的执法手段。９月２８日，张军向闵行区法院提起诉讼，要求法院撤销上海闵行区交通行政执法大队的处罚决定。９月底至１０月上旬，由于社会关注点和各类媒体的报道都集中于新中国成立６０周年，对上海“钓鱼执法”事件的关注暂时告一段落。
（二）第二阶段：孙中界被罚，事件升温
２００９年１０月１４日，上海某公司工作人员孙中界被浦东新区城市管理行政执法局认定为非法营运，当晚心中郁闷的他用菜刀自伤小指，被送往医院接受手术。事情发生后，网络媒体将孙中界事件与张军事件相联系，使上海“钓鱼执法”事件讨论迅速升温。天涯社区设立了专题页面讨论此事，其中主帖《上海又现钓鱼执法，１８岁司机愤而断指以示清白！》的阅读量短时间内达３４．６万人次，跟帖达４２００余条。另有大量网民借此事件对执法部门进行嘲讽和谩骂，网上不满情绪迅速增多。张军在接受媒体采访时表示，他在向有关部门投诉闵行区交通行政执法大队的做法时，得到了“他（指搭车者）胃疼关你什么事”的回答，结果“他胃疼关你什么事”立刻在网上流传，成立网民讽刺执法部门的用语。
随后，传统媒体较大规模的介入迅速扩大了“钓鱼执法”的影响。中央媒体及北京、河南、广东等地媒体纷纷赶至上海采访，刊发了大量报道和评论，使“钓鱼执法”事件很快演变为全国甚至海外关注的焦点。《中国青年报》于２００９年１０月１６日刊登的调查性报道《上海闵行区交通行政执法队设诱饵查黑车 两年罚款５０００万》称，几年来上海一些市郊城市交通行政执法大队一直存在这种执法方式。《人民日报》于２００９年１０月１９日发表评论《钓鱼式执法，危害猛于虎》（被网络转载１２２次），中央电视台《经济半小时》栏目曝光整顿黑车中疑存在“职业拦车群体”。一些都市报还通过深入采访，挖掘出其他“钓鱼”案例。传统主流媒体的强力介入与网络媒体形成共鸣，把舆论监督推向高潮，使“钓鱼执法”事件不断升温。
从这一阶段起，上海市委、市政府开始正面回应媒体，积极开展危机公关。１０月１８日上海市委、市政府通过媒体公开表明基本态度：既要坚决整治黑车，又要坚决文明执法，要求闵行一案依法受理，浦东一案组成专门调查组进行彻查。随后，浦东新区责成浦东新区城市管理行政执法局牵头进行调查，上海市交通执法总队参与核查工作。
（三）第三阶段：调查结果出炉，事件再度升级
１０月２０日，浦东新区城市管理行政执法局公布调查报告，称查获的孙中界涉嫌非法营运行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，取证手段并无不当，不存在所谓的“倒钩”执法问题。此结果引发了各界的强烈批评，事件也再次升级。央视新闻频道《新闻１＋１》和经济频道《经济半小时》栏目在１０月２０日晚几乎同时对调查报告提出质疑。人民网推出网上调查“怎么看浦东新区说没‘钓鱼’执法”，５５４６票中９６％的选“质疑，自查结果难信服”。１０月２１日，上海浦东新区政府宣布重新组建一个包括人大代表、政协委员、律师、媒体代表、社区和企业代表在内的１２人联合调查组，城管部门被排除在调查组之外，但调查组人员名单没有对外公布。对此，中央人民广播电台、中央电视台等中央媒体和《新京报》、《南方都市报》等都市类媒体都提出了质疑。《人民日报》于１０月２２日再次发表评论《“钓鱼式执法”还需继续回应质疑》（被网络转载７８次），期待新调查组能够真正化解群众的疑虑、满足人民对政府的期待。
事件到这一阶段，虽然上海市有关部门对网络舆情高度关注，迅速回应社会关注的焦点，及时向社会发布新闻、通报信息，但是，为平息事态而简单草率做出的调查结论以及在调查主体和调查程序上存在的缺陷， 使政府的公信力再次受到了损害。
（四）第四阶段：政府认错，事件降温
１０月２５日，新华社发表的《勇于纠错 取信于民》这篇被网友认为最能代表上海市委态度的文章中披露，上海市委主要领导明确指出，要坚决取消不正当的执法方式，立即纠正这种执法错误。１０月２６日，上海就“钓鱼执法”事件召开新闻发布会。联合调查组公布了《关于“１０·１４”事件的调查报告》以及调查组人员名单，上海市浦东新区政府和闵行区政府分别为发生在本区内的“钓鱼执法”事件认错。上海市宣布将成立由分管副市长任组长的整顿交通营运市场秩序、规范交通行政执法行为专项工作组，开展全市规范交通行政执法行为大检查，杜绝不正当、不规范的行政执法行为。２００９年１１月１９日，“钓鱼执法”案在闵行区法院开庭审理。法官当庭宣判，被告闵行区交通执法大队在９月１４日作出的行政处罚决定违法，张军为自己讨回了公道，领回了罚款。
这一阶段，一方面，由于上海市委、市政府高度关注，使“钓鱼执法”事件得以彻查，政府勇于纠错的态度受到了公众的欢迎。新民网公布的一项民调结果显示，绝大多数上海市民都对政府及时纠错、真诚道歉的行为表示满意，并坚决支持有关执法机关加大依法整治城乡结合部“黑车”力度的举措，不少市民还提出了综合治理“黑车”现象的建设性意见。另一方面，主流媒体发挥了积极的舆论引导作用，坚持正面引导，防止跟风炒作，舆论开始逐渐降温。［８］
（五）第五阶段：政策出台，事件平息
距离“钓鱼执法”事件后８个月，２０１０年６月７日，上海市政府发布《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》、《上海市行政执法人员执法行为规范》（以下简称《规范》），明文禁止“钓鱼执法”，并将切断 “钓鱼执法”的源头。上海市政府法制办表示，２００９年在整治非法营运中发生的所谓“钓鱼执法”事件，暴露出行政执法工作存在着薄弱环节，影响了政府的公信力和社会形象，需要对一线行政执法人员提出更明确、更具体的要求。《规范》明文禁止行政执法人员的“钓鱼执法”行为：行政执法人员调查取证时，应当全面、客观、公正；不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段收集证据，不得伪造、隐匿证据；不得指派没有行政执法资格的人员进行调查取证；暂扣物品不得收保管费。“钓鱼执法”事件在网络上渐渐平息后，上海市政府以规范性文件的形式出台公共政策，明令禁止“钓鱼执法”，标志着上海“钓鱼执法”事件已尘埃落定。
三、多源流理论视阈下对事件的解释和分析
根据金登多源流理论，政策系统受问题溪流、政治溪流和政策溪流三种因素影响，当三条溪流汇聚，政策之窗就会打开，就会出现政策出台的最佳机会。金登的理论前提是多源流存在于西方民主社会的政策制定系统，官员制定政策时需要受到多重因素的影响。在当今中国，虽然金登所说的积极进行政策参与的“政策企业家”还不是很多，力量还不足以对政策制定发挥决定性的影响，但是政府在制定政策时必须考虑多重因素，特别是网络参与的兴起会在极短时间内产生强大的公众舆论，形成较为明确的网络民意对政府施压。在上海“钓鱼执法”事件中，公民的网络参与和社会舆论导向对政策制定者施加了巨大的影响，规范行政执法行为的公共政策通过公民网络参与“倒逼”产生。我们认为，金登多源流理论分析模型可以在一定程度上对“钓鱼执法”事件进行解释。
（一）问题溪流
金登认为问题的出现常常是焦点事件推动的，“要使一个来自某一能见度较低的领域中的项目被提上政府的议程，必定要有什么事情发生。”［９］（ｐ１２０）在“钓鱼执法”事件中，正是焦点事件的出现引发了社会和政府的关注。如果说２００９年９月８日张军被罚是焦点事件的出现的话，那么，一个月后雷同的事件又一次出现在孙中界身上，并且他采取自伤手指的极端办法引起了世人的关注。两个事件在短时期内迅速夺人眼球，成为舆论和媒体关注的焦点。正如金登所言，“这些焦点事件可以与其他类似事件配合起来影响政策问题的界定。如果说一次桥梁坍塌、一次空难、一家铁路公司破产尚不足以使人们意识到某一普遍问题的话，那么这些事件数次紧挨着一起发生则可能会是人们意识到某一普遍问题的存在。”［１０］（ｐ１２４）
事实上，在上海郊区的很多地方一直存在“钓鱼执法”现象，当事件水落石出，张军和孙中界拿回被扣车子，取回罚款的时候，诸多曾经遭遇“钓鱼执法”的车主聚集到交通行政执法大队要求取回罚款。据保守估计，上海每年被“钓鱼执法”坑害的车辆有数千辆之多。张军和孙中界只是冰山一角，但正是这两起焦点事件的曝光才引发相关部门对于存在已久的“钓鱼执法”现象的普遍关注。
对此我们提出这样的疑问：“钓鱼执法”事件背后反映的到底是什么问题？金登认为状况和问题是有区别的，问题界定有很多厉害关系。有些人得到帮助，而另一些人则受到伤害，这取决于问题是如何界定的。首先，在“钓鱼执法”事件背后是利益问题。经过媒体的调查，发现在“钓鱼执法”的背后存在着巨大的利益链，这才是问题的实质所在。“钓鱼执法”的缘起是政府让群众举报黑车。由于执法部门自己不知道哪些是黑车，这就需要市民来举报，有一些人就产生了职业举报的想法，因为举报一辆黑车就奖励５００块钱。一个人肯定不够，一些人就发展成了一个“钓头”，他再去招一帮人来举报，逐渐就发展成了职业举报人，形成了一个生态链。上海公布的各区举报价格从２００到６００元不等。而“钓头”就是这个金字塔的塔尖，指挥着下面的人去专门举报黑车，设套来陷害好人。到这个时候，整治黑车的目的已经变成创收，代价就是让好人落入陷阱。
其次，“钓鱼执法”是一个法律问题。所谓“钓鱼执法”在英美法系国家又叫执法圈套（ｅｎｔｒａｐｍｅｎｔ），是刑事司法中的诱惑侦查手段在行政执法活动中的运用。具体而言，是指行政机关及其工作人员为了实现对案件的办理，特意设计一些能诱发行政违法的情境，暗示或者诱使他人实施违法行为，以此来收集相关证据和掌握相关信息，从而对违法者实施行政处罚的一种行政执法行为。仔细考察发生在上海的“钓鱼执法”事件不难发现，欺诈性和强迫性是我国“钓鱼执法”的显著特征，并且“钓鱼执法”并非引诱被害人产生犯意，而是伪造证据迫使“被钓”司机承认自己实施了并不存在的违法行为。因此我们不能简单地将我国的“钓鱼执法”定义与刑法学中执法圈套的概念划上等号。有学者认为，上海“钓鱼执法”是指由公务员单独实施，或者两人以上的公务员与公务员、公务员与非公务员共同实施的，以获取罚款为目的，通过制造虚假证据，以暴力或其他威胁手段强迫行政相对人接受行政处罚的行为。［１１］从法学视角看，上海“钓鱼执法”行为明显违背正当程序原则。正当程序原则要求：公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前必须使其享有知情权和行使申辩权的机会。具体到行政执法过程中，遵循正当程序就是要求政府部门在对相对人作出不利的决定之前，必须事先告知决定的事实理由和依据，必须听取当事人的陈述和申辩。上海两起“钓鱼执法”事件明显违背了这些法定程序，而是通过诱骗的方式栽赃当事人，逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明，从而达到处罚的目的的。这种执法缺少起码的正当性与合法性，明显违背了正当程序的要求。从执法主体看，一切公权力的行使都应当依法进行，不能随意将法定的执法权力委托给没有执法主体资格的个人去行使，更不能采用市场化的方式将执法中的调查取证权委托出去，否则就会出现为罚款而执法，甚至还会形成一个专业取证牟利的团伙，严重扰乱社会秩序、损害政府的形象、亵渎法律权威。因此，我们可以将上海“钓鱼执法”事件的问题溪流界定为在我国行政执法过程中执法主体为了谋取利益而采取栽赃当事人迫使其接受处罚的违法行政行为。
（二）政策溪流
“钓鱼执法”事件中的政策溪流相对来说不那么重要，由于问题被界定为执法主体的违法行为，政策方案就会围绕着规范行政行为来展开。对于“钓鱼执法”问题的解决，专家学者、媒体乃至普通公民与网民组成了政策共同体，提出了各种建议和方案。
事件发生后，人民网强国论坛邀请中国政法大学副校长马怀德教授对“钓鱼执法”进行解读。马怀德认为，“非执法人员采用了引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证，违反了执法取证的基本要求，通过这些方法获取的证据是无效的，不能作为行政行为合法的证据。”对于如何看待“钓鱼执法”背后的利益链条，马怀德指出，必须实现收支两条线，否则为了创收、为了弥补执法经费不足而实施的执法活动将长期存在。只有严格依法行政，按照职权法定、合理行政、程序正当、诚实守信、便民高效的要求不断提升执法水平，自觉接受来自各方面的监督，摆脱利益羁绊，公正执法，真诚为人，才能从根本上杜绝违法行政滥用权力的现象，才能避免此类执法丑闻的再现。［１２］
中国人民大学法学院教授杨建顺在接受《检察日报》采访时指出，“钓鱼式执法”产生的原因是多方面的，政府部门执法能力、执法手段与执法目的的严重脱节，工作人员能力低下、人员配备不足，执法人员的法治意识淡薄都是不可忽视的原因，因此要多管齐下。首先是相关立法工作还需跟进，对法律规范的解释也要不断加以完善，通过法律、法规、规章等方式明确执法方式、手段，可以在哪些领域、什么情况下行使以及如何行使等，使执法真正做到有法可依。其次是执法人员在执法过程中要重视对事实的认定，行使好行政调查权。最后是提高执法人员的执法能力，包括业务能力、法治观念、为人民服务理念的提高。［１３］
也有的媒体认为根除“钓鱼执法”并非易事，需要解除利益联盟。《华商报》发表文章“杜绝钓鱼执法几乎不可能”，文章认为像交通执法这样的部门，政府一般不会用财政养起来，而是要他们自己去创收。创收的初衷是为了解决单位的经费不足问题，然而一旦开了这个口子，就像魔鬼从瓶子里钻出来一样，它会按照自身的逻辑运转，最后形成一个个尾大不掉的利益群体参与利益分配。在上海“钓鱼执法”事件中，地方政府、作为主管部门的城管局和交通执法总队、作为执法主体的区执法大队以及下端的“钩头”和“钩子”，他们结成了一个公权力与私利错位纠缠的利益共同体，其目标是各自利益的最大化，这其实就成了“分利联盟”。如果没有对联盟本身的解构，风声过后，事情还是会回到原来的状态中，完全杜绝“钓鱼执法”几乎成了不可能之事。［１４］
除了媒体和专家学者，网民也积极参与到根除“钓鱼执法”的政策方案中来。２００９年１０月２３日，天涯社区上ＩＤ“来吧路人甲”发表题为“致上海市政府：对妥善处理‘钓鱼执法’事件的七点建议”的帖子，受到了网民的热捧。建议内容包括免去浦东、闵行交通执法大队主要领导职务、取消交通执法罚没款指标任务、公布查处黑车罚款的准确数额，告知罚款用途去向、成立“钓鱼执法”事故处理小组退回罚款、上海市政府向全社会道歉等。
可见，在政策溪流中，社会各界对于“钓鱼执法”问题的解决各抒己见，形成了较为全面、可行的政策建议。从总体上看，社会各界强烈呼吁政府要严格规范行政执法行为，解除执法中的利益链条，真正做到依法行政。
（三）政治溪流
“钓鱼执法”事件中政治溪流主要是国民情绪或者说是公共舆论，这对于政策议程产生了重要的影响。金登将这种强大的公共舆论称为“肥沃土壤”，可以使政策在此“生根发芽”。在“钓鱼执法”事件中，公共舆论特别是网络民意贯穿始终，网络媒体与传统媒体相互配合，汇聚成为一股强大的舆论力量逼迫政府进行调查，公布结果，采取措施。
在事件发端，网络迅速形成了对于“钓鱼执法”强烈谴责的情绪。如前所述，当事人张军选择通过网络来宣泄自己的不满，希望能够得到网络中人们的支持。张军以“善良的被骗”为名在网上发帖，认为闵行区交通行政执法大队以“钓鱼”手段非法取证。此帖随即被国内各大小论坛转载，迅速引发了网民们的强烈反响，人们对执法人员的做法强烈不满，网上转载“钓鱼执法”报道的网页达２７万之多。
如果说张军“被钓”尚未形成大规模的公共舆论的话，那么，孙中界“被钓”后自伤手指则将舆论推向了高潮。网络媒体将孙中界事件与张军事件相联系，在网站、论坛上大量发布此类新闻信息，使得上海“钓鱼执法”事件的网络讨论迅速升温。 网帖《上海又现钓鱼执法，１８岁司机愤而断指以示清白！》 此时就相当于意见领袖，是网络舆论形成的关键。而网民的高度参与，不停地回帖、转帖、发帖以及大量的讨论使得该事件迅速为越来越多的网民所知晓，并通过人际传播传递给其周围的人，从网络蔓延到全社会，“钓鱼执法”也从网络事件变成公共问题，使越来越多的人参与其中，形成了强大的社会舆论。
在网络舆论沸沸扬扬之时，传统媒体迅速介入并与网络媒体相互配合，使分散的社会舆论聚集成为较为一致的民意，迅速扩大了该事件的影响，也把舆论监督推向了高潮，使上海“钓鱼事件”不断受到社会的关注，形成了强大的民意压力。上海市委、市政府不得不立刻采取行动，积极正面回应媒体。进行深入的调查，并追究法律责任。［１５］
可见，“钓鱼执法”事件由网络最先曝光并形成了一定的网络舆论，虽然得到了有关部门的回应，但没有引起上海政府部门的高度重视。网络质疑之声高涨，分散的舆论开始形成民意，要求政府立刻调查。在传统媒体的强力跟进后，传统媒体和网络形成了互动，相互发挥各自的有利之势，形成舆论高潮，使事件迅速升温升级，逼迫政府顺应民意，再次展开调查，追究相关部门责任。
（四）政策之窗与政策出台
按照金登的观点，问题溪流、政策溪流和政治溪流同时具备，突发焦点事件的出现会成为促使政策之窗开启的催化剂，当三条溪流汇合，政策之窗开启，就为政策出台提供了短暂的绝佳机会。在“钓鱼执法”事件中，张军和孙中界“被钓”起到了焦点事件的作用，将长期以来存在于行政执法中的薄弱环节通过网络曝光，唤起了社会舆论对于行政执法中的违法行为的广泛关注，媒体、学者和公民在对“钓鱼执法”行为提出批评的同时也提出了很多改进的政策方案，要求政府整治执法中的利益链条，严格依法行政。可以说，关于政策制定的三条溪流都已经具备， 政策之窗已打开，这就为新的政策出台提供了良好的时机。
２００９年１１月，上海市委书记俞正声在上海市委九次全会后首度回应“钓鱼执法”事件，认为错误在于“有奖举报制度不加限制地使用”，没有从法律的层面上认真地加以审核，评估一下这种制度会导致什么样的局面，也没有加以很多约束性的条件，所以导致了这种事情的发生。２０１０年６月，上海市委副书记、市长韩正在全市规范和加强行政执法工作电视电话会议上提出要求：“要做好行政执法工作，最好的方法是进行案例的分析和案例的教育。从去年开始的一系列案例，如果进行反思，从中得出一些共同的认识，这些认识将是我们的财富。” “钓鱼执法”事件发生后，上海市主要领导的回应显示出党和政府对于“钓鱼执法”事件所暴露问题的态度，是政策出台的信号。
２０１０年６月７日，上海市政府发布《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》及《上海市行政执法人员执法行为规范》，明文禁止“钓鱼执法”，并将切断“钓鱼执法”的源头。
从上海“钓鱼执法”案例可以清楚地看到公民网络参与公共政策议程的基本脉络：首先，公共事件发生并在互联网上引发热烈讨论。随后，对事件的关注从网络扩散到现实社会。网络民意与传统媒体、专家学者一道对政府施加影响，要求政府对事件进行调查，维护当事人合法权利，并同时提出了一些解决问题的政策建议。最后，网络参与唤起了政府对长期存在的“钓鱼执法”现象的广泛关注，推动政府将规范执法人员执法行为提上政策议程，相关公共政策以两个规范文件的形式出台。
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（责任编辑：高 静）
关 键 词：多源流理论；网络参与；公共政策议程
中图分类号：Ｄ６３－３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００１９－０６
收稿日期：２０１１－１０－１１
作者简介：王法硕（１９８４—），男，天津人，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生，研究方向为公共政策。
一、金登多源流理论
公共政策研究中政策议程设置是一个重要方面，哪些社会问题是公共问题？公共问题如何进入政策议程？这些疑问是政策议程研究必须回答和解释的基本问题。美国密歇根大学荣誉教授约翰·Ｗ·金登对政策议程进行了深入的研究。作为对科恩等人提出的“垃圾桶模式”的一种修正，金登教授在１９８４年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出了多源流分析理论。
（一）三种政策溪流
金登多源流分析理论的前提是问题的界定与政策议程的建立都是基于民主政府的背景。只有在民主政府下公民的权利才能得到保证，公众舆论才能自由表达，政策议程的建立就不会仅仅按照掌权者的意志设立，行政当局、国会、利益集团、学者、研究人员、媒体、与选举有关的参与者以及公共舆论都可以对政策议程施加影响。金登所说的“多源流”具体是指在整个政策制定系统中存在的三条溪流：问题溪流、政策溪流和政治溪流。
问题溪流主要是指为什么政策制定者对一些问题给予关注，而对其他问题视而不见？在现实社会生活中，存在着形形色色的问题，有些问题被政策制定主体所重视，就有可能成为政策议程中的一项议题；有些问题没有得到关注，就继续漂浮在政治系统中。因此，能否被政策制定主体关注是该问题能否进入政策议程的关键。金登认为，通常来说，官员了解情况的途径有三种：指标、焦点事件或危机以及信息反馈。指标途径是指通过一系列数字形式来反映项目情况和重要程度。政策制定者关注某一问题，常常是因为“某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在。”［１］（ｐ１１４）被政府关注的重要指标的变动会反映问题的变化，吸引决策者的注意；焦点事件或危机也会导致官员对某个问题的关注。金登指出：“政府的政策一直都是并且永远是危机的一个函数。”［２］（ｐ１１９）另外，现行政策项目情况的反馈信息也会引发决策者的关注。项目没有按照计划运作或是出现一些意外，通过系统评估报告或是非正式渠道获取的反馈信息都将引发官员对某一问题的关注。
影响政策议程的第二个主要因素是政策溪流，金登把它叫做“政策原汤”。关于政策的一些思想在特定政策领域专业人员组成的“政策共同体”中四处漂浮，这个政策共同体包括政府工作人员、政策研究人员、国会办事人员、利益集团分析人员等。这些人因为种种原因都极力希望自己的政策建议得到重视，成为政策方案的组成部分。通过“软化”来吸引更多的公众，使公众习惯并接受他们的建议。这些思想在“软化”过程中，政策企业家会通过各种方式在多种论坛上征求意见和见解，以求通过不断地修改和重组进一步完善其主张和想法。这些建议能否幸存还要看技术可行性和价值可接受性等标准。“有一个可供采纳的可行备选方案有助于某一主题在政府议程上获得很高的地位，而且那样也可以明显增加某一主题被提上决策议程的可能性。”［３］（ｐ１８１）
影响政策议程的第三个因素是政治溪流。政治溪流独立于问题溪流和政策溪流，它由国民情绪、压力集团间的斗争、选举结果、政权交替等因素构成。政策制定者对于国民情绪的意识不仅可以用来促进一些项目被提上政策议程，也可以用来抑制其他项目上升到议程的重要位置。对政策参与者来说，“气候的变化可以使原来不可行的政策变成可行，并且可以使其他的政策建议完全 ‘死在水中’”。［４］（ｐ１８９）例如利益集团这样有组织的政治力量也是构成政治溪流的一部分。金登通过对案例的研究得出结论，一些项目“在议程中地位不高的原因虽然复杂，但是其中的一个主要原因就是缺少能言善辩的受益人和支持者。”政府中关键的人事调整也会影响议程，权威职位上人员的改变会调整先前的项目，提出新的议程项目。“新面孔意味着提出一些新问题”。［５］（ｐ１９４）
（二）政策之窗与溪流结合
金登所说的政策之窗是指政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题得到关注的机会。在政策系统中打开的窗口是根据给定的动议采取行动的机会，他们出现的时间很短暂，如果政策参与者没有很好地利用窗口打开的机会，一旦窗口关闭就要等待下一次时机。金登指出，虽然政策之窗数量稀少，但是公共政策的重大变革却常常是由于这些机会而导致的。金登认为，议程更多地受问题溪流和政治溪流的影响，而备选方案更多地受政策溪流的影响。从根本上看，一扇政策之窗之所以能敞开，其原因在于政治溪流的影响。行政当局的变更是最明显的政策之窗。某一问题的迫在眉睫也是政策之窗开启的原因。由于政策之窗开启的时间短暂，所以，一定要趁热打铁，迅速采取行动。“因为一个问题出现的时间越长，它的压力似乎就越来越小，就不那么紧迫了。”［６］（ｐ２１５）政策之窗出现之前，政策建议必须提前拟定好，必须在政策之窗出现的时候与它同时呈现，错过窗口，就只能等待它再度打开了。
通常来说，分离的问题溪流、政策溪流与政治溪流各有自己的流经路线。问题被识别与界定的过程不同于政策发展和政治事件展开的方式。无论是否作为问题的解决办法和对政治考虑的回应，政策建议总是按照自己的诱因和选择标准在发展。无论是否与问题或政策建议有关，政治事件也总是按照自己的时间表和规则前行。然而，当问题溪流、政策溪流和政治溪流都汇合在一起的话，问题就会被提上政策议程，并直接促成了公共政策的形成。三种因素缺一不可，哪一种溪流都不足以使一个项目稳定地处在决策议程上。当政策之窗开启，如果没有很快实现这种结合的话，政策之窗就会关闭。金登还发现，当一个领域的政策之窗出现，常常可以为另一个相同主题政策之窗的敞开增加可能性。金登用“外溢”来描述这种情况，一个先例可以从一个领域溢入一个相邻的领域，增加相邻领域成功的概率。
总之，政策的制定过程是问题溪流、政策溪流以及政治溪流三流结合的结果，而且只有在政策之窗打开之时这三条溪流才能获得结合的机会。政策企业家就是抓住这个机会促成三流汇合的行动者。三条溪流虽然彼此独立存在和运行，但对政策形成而言缺一不可。正如金登曾指出的那样：“好的思想会因为缺乏倡导者而不能发挥作用，问题会由于没有解决办法而得不到解决，政治事件也会因为缺乏有创造力的高明建议而得不到利用。”［７］（ｐ２４０）
二、上海“钓鱼执法”事件始末
（一）第一阶段：张军被罚，网友关注
２００９年９月８日，上海某外企白领张军（化名）上班途中好意搭载自称胃疼陌生人，被上海市闵行区交通行政执法大队认定为非法营运，并处以１万元的行政罚款，交付罚款１０天后可取回扣押车辆。９月１１日，张军以“善良的被骗”为名在爱卡上海论坛发帖，认为闵行区交通行政执法大队以“钓鱼”手段非法取证。１２日又以网名“公子羿”在天涯论坛发帖，引起网民热议，半个月内访问量超过１８万次，评论近２０００条，此帖被转载于国内各大小论坛，引发强烈反响，网上转载“钓鱼执法”报道的网页达２７万之多。张军的帖文被“８０后”作家韩寒的博客转载，网民的点击率在短时间内就升至４８万人次，另有跟帖评论达４０００多条。
此后，上海本地的报纸、电台、电视台也都介入并进行报道。９月１６日，上海电视台新闻综合频道《新闻夜线》节目播出对闵行区交通行政执法大队大队长刘建强的采访，刘大队长以“这是工作秘密”首度回应社会，此话随即成为网络名言。面对汹涌的网络民意，政府相关部门没有及时进行认真而负责的回应，这就更加激发了网络舆论质疑的高涨，网络声音几乎一边倒地批评闵行区交通行政执法大队钓鱼式的执法手段。９月２８日，张军向闵行区法院提起诉讼，要求法院撤销上海闵行区交通行政执法大队的处罚决定。９月底至１０月上旬，由于社会关注点和各类媒体的报道都集中于新中国成立６０周年，对上海“钓鱼执法”事件的关注暂时告一段落。
（二）第二阶段：孙中界被罚，事件升温
２００９年１０月１４日，上海某公司工作人员孙中界被浦东新区城市管理行政执法局认定为非法营运，当晚心中郁闷的他用菜刀自伤小指，被送往医院接受手术。事情发生后，网络媒体将孙中界事件与张军事件相联系，使上海“钓鱼执法”事件讨论迅速升温。天涯社区设立了专题页面讨论此事，其中主帖《上海又现钓鱼执法，１８岁司机愤而断指以示清白！》的阅读量短时间内达３４．６万人次，跟帖达４２００余条。另有大量网民借此事件对执法部门进行嘲讽和谩骂，网上不满情绪迅速增多。张军在接受媒体采访时表示，他在向有关部门投诉闵行区交通行政执法大队的做法时，得到了“他（指搭车者）胃疼关你什么事”的回答，结果“他胃疼关你什么事”立刻在网上流传，成立网民讽刺执法部门的用语。
随后，传统媒体较大规模的介入迅速扩大了“钓鱼执法”的影响。中央媒体及北京、河南、广东等地媒体纷纷赶至上海采访，刊发了大量报道和评论，使“钓鱼执法”事件很快演变为全国甚至海外关注的焦点。《中国青年报》于２００９年１０月１６日刊登的调查性报道《上海闵行区交通行政执法队设诱饵查黑车 两年罚款５０００万》称，几年来上海一些市郊城市交通行政执法大队一直存在这种执法方式。《人民日报》于２００９年１０月１９日发表评论《钓鱼式执法，危害猛于虎》（被网络转载１２２次），中央电视台《经济半小时》栏目曝光整顿黑车中疑存在“职业拦车群体”。一些都市报还通过深入采访，挖掘出其他“钓鱼”案例。传统主流媒体的强力介入与网络媒体形成共鸣，把舆论监督推向高潮，使“钓鱼执法”事件不断升温。
从这一阶段起，上海市委、市政府开始正面回应媒体，积极开展危机公关。１０月１８日上海市委、市政府通过媒体公开表明基本态度：既要坚决整治黑车，又要坚决文明执法，要求闵行一案依法受理，浦东一案组成专门调查组进行彻查。随后，浦东新区责成浦东新区城市管理行政执法局牵头进行调查，上海市交通执法总队参与核查工作。
（三）第三阶段：调查结果出炉，事件再度升级
１０月２０日，浦东新区城市管理行政执法局公布调查报告，称查获的孙中界涉嫌非法营运行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，取证手段并无不当，不存在所谓的“倒钩”执法问题。此结果引发了各界的强烈批评，事件也再次升级。央视新闻频道《新闻１＋１》和经济频道《经济半小时》栏目在１０月２０日晚几乎同时对调查报告提出质疑。人民网推出网上调查“怎么看浦东新区说没‘钓鱼’执法”，５５４６票中９６％的选“质疑，自查结果难信服”。１０月２１日，上海浦东新区政府宣布重新组建一个包括人大代表、政协委员、律师、媒体代表、社区和企业代表在内的１２人联合调查组，城管部门被排除在调查组之外，但调查组人员名单没有对外公布。对此，中央人民广播电台、中央电视台等中央媒体和《新京报》、《南方都市报》等都市类媒体都提出了质疑。《人民日报》于１０月２２日再次发表评论《“钓鱼式执法”还需继续回应质疑》（被网络转载７８次），期待新调查组能够真正化解群众的疑虑、满足人民对政府的期待。
事件到这一阶段，虽然上海市有关部门对网络舆情高度关注，迅速回应社会关注的焦点，及时向社会发布新闻、通报信息，但是，为平息事态而简单草率做出的调查结论以及在调查主体和调查程序上存在的缺陷， 使政府的公信力再次受到了损害。
（四）第四阶段：政府认错，事件降温
１０月２５日，新华社发表的《勇于纠错 取信于民》这篇被网友认为最能代表上海市委态度的文章中披露，上海市委主要领导明确指出，要坚决取消不正当的执法方式，立即纠正这种执法错误。１０月２６日，上海就“钓鱼执法”事件召开新闻发布会。联合调查组公布了《关于“１０·１４”事件的调查报告》以及调查组人员名单，上海市浦东新区政府和闵行区政府分别为发生在本区内的“钓鱼执法”事件认错。上海市宣布将成立由分管副市长任组长的整顿交通营运市场秩序、规范交通行政执法行为专项工作组，开展全市规范交通行政执法行为大检查，杜绝不正当、不规范的行政执法行为。２００９年１１月１９日，“钓鱼执法”案在闵行区法院开庭审理。法官当庭宣判，被告闵行区交通执法大队在９月１４日作出的行政处罚决定违法，张军为自己讨回了公道，领回了罚款。
这一阶段，一方面，由于上海市委、市政府高度关注，使“钓鱼执法”事件得以彻查，政府勇于纠错的态度受到了公众的欢迎。新民网公布的一项民调结果显示，绝大多数上海市民都对政府及时纠错、真诚道歉的行为表示满意，并坚决支持有关执法机关加大依法整治城乡结合部“黑车”力度的举措，不少市民还提出了综合治理“黑车”现象的建设性意见。另一方面，主流媒体发挥了积极的舆论引导作用，坚持正面引导，防止跟风炒作，舆论开始逐渐降温。［８］
（五）第五阶段：政策出台，事件平息
距离“钓鱼执法”事件后８个月，２０１０年６月７日，上海市政府发布《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》、《上海市行政执法人员执法行为规范》（以下简称《规范》），明文禁止“钓鱼执法”，并将切断 “钓鱼执法”的源头。上海市政府法制办表示，２００９年在整治非法营运中发生的所谓“钓鱼执法”事件，暴露出行政执法工作存在着薄弱环节，影响了政府的公信力和社会形象，需要对一线行政执法人员提出更明确、更具体的要求。《规范》明文禁止行政执法人员的“钓鱼执法”行为：行政执法人员调查取证时，应当全面、客观、公正；不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段收集证据，不得伪造、隐匿证据；不得指派没有行政执法资格的人员进行调查取证；暂扣物品不得收保管费。“钓鱼执法”事件在网络上渐渐平息后，上海市政府以规范性文件的形式出台公共政策，明令禁止“钓鱼执法”，标志着上海“钓鱼执法”事件已尘埃落定。
三、多源流理论视阈下对事件的解释和分析
根据金登多源流理论，政策系统受问题溪流、政治溪流和政策溪流三种因素影响，当三条溪流汇聚，政策之窗就会打开，就会出现政策出台的最佳机会。金登的理论前提是多源流存在于西方民主社会的政策制定系统，官员制定政策时需要受到多重因素的影响。在当今中国，虽然金登所说的积极进行政策参与的“政策企业家”还不是很多，力量还不足以对政策制定发挥决定性的影响，但是政府在制定政策时必须考虑多重因素，特别是网络参与的兴起会在极短时间内产生强大的公众舆论，形成较为明确的网络民意对政府施压。在上海“钓鱼执法”事件中，公民的网络参与和社会舆论导向对政策制定者施加了巨大的影响，规范行政执法行为的公共政策通过公民网络参与“倒逼”产生。我们认为，金登多源流理论分析模型可以在一定程度上对“钓鱼执法”事件进行解释。
（一）问题溪流
金登认为问题的出现常常是焦点事件推动的，“要使一个来自某一能见度较低的领域中的项目被提上政府的议程，必定要有什么事情发生。”［９］（ｐ１２０）在“钓鱼执法”事件中，正是焦点事件的出现引发了社会和政府的关注。如果说２００９年９月８日张军被罚是焦点事件的出现的话，那么，一个月后雷同的事件又一次出现在孙中界身上，并且他采取自伤手指的极端办法引起了世人的关注。两个事件在短时期内迅速夺人眼球，成为舆论和媒体关注的焦点。正如金登所言，“这些焦点事件可以与其他类似事件配合起来影响政策问题的界定。如果说一次桥梁坍塌、一次空难、一家铁路公司破产尚不足以使人们意识到某一普遍问题的话，那么这些事件数次紧挨着一起发生则可能会是人们意识到某一普遍问题的存在。”［１０］（ｐ１２４）
事实上，在上海郊区的很多地方一直存在“钓鱼执法”现象，当事件水落石出，张军和孙中界拿回被扣车子，取回罚款的时候，诸多曾经遭遇“钓鱼执法”的车主聚集到交通行政执法大队要求取回罚款。据保守估计，上海每年被“钓鱼执法”坑害的车辆有数千辆之多。张军和孙中界只是冰山一角，但正是这两起焦点事件的曝光才引发相关部门对于存在已久的“钓鱼执法”现象的普遍关注。
对此我们提出这样的疑问：“钓鱼执法”事件背后反映的到底是什么问题？金登认为状况和问题是有区别的，问题界定有很多厉害关系。有些人得到帮助，而另一些人则受到伤害，这取决于问题是如何界定的。首先，在“钓鱼执法”事件背后是利益问题。经过媒体的调查，发现在“钓鱼执法”的背后存在着巨大的利益链，这才是问题的实质所在。“钓鱼执法”的缘起是政府让群众举报黑车。由于执法部门自己不知道哪些是黑车，这就需要市民来举报，有一些人就产生了职业举报的想法，因为举报一辆黑车就奖励５００块钱。一个人肯定不够，一些人就发展成了一个“钓头”，他再去招一帮人来举报，逐渐就发展成了职业举报人，形成了一个生态链。上海公布的各区举报价格从２００到６００元不等。而“钓头”就是这个金字塔的塔尖，指挥着下面的人去专门举报黑车，设套来陷害好人。到这个时候，整治黑车的目的已经变成创收，代价就是让好人落入陷阱。
其次，“钓鱼执法”是一个法律问题。所谓“钓鱼执法”在英美法系国家又叫执法圈套（ｅｎｔｒａｐｍｅｎｔ），是刑事司法中的诱惑侦查手段在行政执法活动中的运用。具体而言，是指行政机关及其工作人员为了实现对案件的办理，特意设计一些能诱发行政违法的情境，暗示或者诱使他人实施违法行为，以此来收集相关证据和掌握相关信息，从而对违法者实施行政处罚的一种行政执法行为。仔细考察发生在上海的“钓鱼执法”事件不难发现，欺诈性和强迫性是我国“钓鱼执法”的显著特征，并且“钓鱼执法”并非引诱被害人产生犯意，而是伪造证据迫使“被钓”司机承认自己实施了并不存在的违法行为。因此我们不能简单地将我国的“钓鱼执法”定义与刑法学中执法圈套的概念划上等号。有学者认为，上海“钓鱼执法”是指由公务员单独实施，或者两人以上的公务员与公务员、公务员与非公务员共同实施的，以获取罚款为目的，通过制造虚假证据，以暴力或其他威胁手段强迫行政相对人接受行政处罚的行为。［１１］从法学视角看，上海“钓鱼执法”行为明显违背正当程序原则。正当程序原则要求：公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前必须使其享有知情权和行使申辩权的机会。具体到行政执法过程中，遵循正当程序就是要求政府部门在对相对人作出不利的决定之前，必须事先告知决定的事实理由和依据，必须听取当事人的陈述和申辩。上海两起“钓鱼执法”事件明显违背了这些法定程序，而是通过诱骗的方式栽赃当事人，逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明，从而达到处罚的目的的。这种执法缺少起码的正当性与合法性，明显违背了正当程序的要求。从执法主体看，一切公权力的行使都应当依法进行，不能随意将法定的执法权力委托给没有执法主体资格的个人去行使，更不能采用市场化的方式将执法中的调查取证权委托出去，否则就会出现为罚款而执法，甚至还会形成一个专业取证牟利的团伙，严重扰乱社会秩序、损害政府的形象、亵渎法律权威。因此，我们可以将上海“钓鱼执法”事件的问题溪流界定为在我国行政执法过程中执法主体为了谋取利益而采取栽赃当事人迫使其接受处罚的违法行政行为。
（二）政策溪流
“钓鱼执法”事件中的政策溪流相对来说不那么重要，由于问题被界定为执法主体的违法行为，政策方案就会围绕着规范行政行为来展开。对于“钓鱼执法”问题的解决，专家学者、媒体乃至普通公民与网民组成了政策共同体，提出了各种建议和方案。
事件发生后，人民网强国论坛邀请中国政法大学副校长马怀德教授对“钓鱼执法”进行解读。马怀德认为，“非执法人员采用了引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证，违反了执法取证的基本要求，通过这些方法获取的证据是无效的，不能作为行政行为合法的证据。”对于如何看待“钓鱼执法”背后的利益链条，马怀德指出，必须实现收支两条线，否则为了创收、为了弥补执法经费不足而实施的执法活动将长期存在。只有严格依法行政，按照职权法定、合理行政、程序正当、诚实守信、便民高效的要求不断提升执法水平，自觉接受来自各方面的监督，摆脱利益羁绊，公正执法，真诚为人，才能从根本上杜绝违法行政滥用权力的现象，才能避免此类执法丑闻的再现。［１２］
中国人民大学法学院教授杨建顺在接受《检察日报》采访时指出，“钓鱼式执法”产生的原因是多方面的，政府部门执法能力、执法手段与执法目的的严重脱节，工作人员能力低下、人员配备不足，执法人员的法治意识淡薄都是不可忽视的原因，因此要多管齐下。首先是相关立法工作还需跟进，对法律规范的解释也要不断加以完善，通过法律、法规、规章等方式明确执法方式、手段，可以在哪些领域、什么情况下行使以及如何行使等，使执法真正做到有法可依。其次是执法人员在执法过程中要重视对事实的认定，行使好行政调查权。最后是提高执法人员的执法能力，包括业务能力、法治观念、为人民服务理念的提高。［１３］
也有的媒体认为根除“钓鱼执法”并非易事，需要解除利益联盟。《华商报》发表文章“杜绝钓鱼执法几乎不可能”，文章认为像交通执法这样的部门，政府一般不会用财政养起来，而是要他们自己去创收。创收的初衷是为了解决单位的经费不足问题，然而一旦开了这个口子，就像魔鬼从瓶子里钻出来一样，它会按照自身的逻辑运转，最后形成一个个尾大不掉的利益群体参与利益分配。在上海“钓鱼执法”事件中，地方政府、作为主管部门的城管局和交通执法总队、作为执法主体的区执法大队以及下端的“钩头”和“钩子”，他们结成了一个公权力与私利错位纠缠的利益共同体，其目标是各自利益的最大化，这其实就成了“分利联盟”。如果没有对联盟本身的解构，风声过后，事情还是会回到原来的状态中，完全杜绝“钓鱼执法”几乎成了不可能之事。［１４］
除了媒体和专家学者，网民也积极参与到根除“钓鱼执法”的政策方案中来。２００９年１０月２３日，天涯社区上ＩＤ“来吧路人甲”发表题为“致上海市政府：对妥善处理‘钓鱼执法’事件的七点建议”的帖子，受到了网民的热捧。建议内容包括免去浦东、闵行交通执法大队主要领导职务、取消交通执法罚没款指标任务、公布查处黑车罚款的准确数额，告知罚款用途去向、成立“钓鱼执法”事故处理小组退回罚款、上海市政府向全社会道歉等。
可见，在政策溪流中，社会各界对于“钓鱼执法”问题的解决各抒己见，形成了较为全面、可行的政策建议。从总体上看，社会各界强烈呼吁政府要严格规范行政执法行为，解除执法中的利益链条，真正做到依法行政。
（三）政治溪流
“钓鱼执法”事件中政治溪流主要是国民情绪或者说是公共舆论，这对于政策议程产生了重要的影响。金登将这种强大的公共舆论称为“肥沃土壤”，可以使政策在此“生根发芽”。在“钓鱼执法”事件中，公共舆论特别是网络民意贯穿始终，网络媒体与传统媒体相互配合，汇聚成为一股强大的舆论力量逼迫政府进行调查，公布结果，采取措施。
在事件发端，网络迅速形成了对于“钓鱼执法”强烈谴责的情绪。如前所述，当事人张军选择通过网络来宣泄自己的不满，希望能够得到网络中人们的支持。张军以“善良的被骗”为名在网上发帖，认为闵行区交通行政执法大队以“钓鱼”手段非法取证。此帖随即被国内各大小论坛转载，迅速引发了网民们的强烈反响，人们对执法人员的做法强烈不满，网上转载“钓鱼执法”报道的网页达２７万之多。
如果说张军“被钓”尚未形成大规模的公共舆论的话，那么，孙中界“被钓”后自伤手指则将舆论推向了高潮。网络媒体将孙中界事件与张军事件相联系，在网站、论坛上大量发布此类新闻信息，使得上海“钓鱼执法”事件的网络讨论迅速升温。 网帖《上海又现钓鱼执法，１８岁司机愤而断指以示清白！》 此时就相当于意见领袖，是网络舆论形成的关键。而网民的高度参与，不停地回帖、转帖、发帖以及大量的讨论使得该事件迅速为越来越多的网民所知晓，并通过人际传播传递给其周围的人，从网络蔓延到全社会，“钓鱼执法”也从网络事件变成公共问题，使越来越多的人参与其中，形成了强大的社会舆论。
在网络舆论沸沸扬扬之时，传统媒体迅速介入并与网络媒体相互配合，使分散的社会舆论聚集成为较为一致的民意，迅速扩大了该事件的影响，也把舆论监督推向了高潮，使上海“钓鱼事件”不断受到社会的关注，形成了强大的民意压力。上海市委、市政府不得不立刻采取行动，积极正面回应媒体。进行深入的调查，并追究法律责任。［１５］
可见，“钓鱼执法”事件由网络最先曝光并形成了一定的网络舆论，虽然得到了有关部门的回应，但没有引起上海政府部门的高度重视。网络质疑之声高涨，分散的舆论开始形成民意，要求政府立刻调查。在传统媒体的强力跟进后，传统媒体和网络形成了互动，相互发挥各自的有利之势，形成舆论高潮，使事件迅速升温升级，逼迫政府顺应民意，再次展开调查，追究相关部门责任。
（四）政策之窗与政策出台
按照金登的观点，问题溪流、政策溪流和政治溪流同时具备，突发焦点事件的出现会成为促使政策之窗开启的催化剂，当三条溪流汇合，政策之窗开启，就为政策出台提供了短暂的绝佳机会。在“钓鱼执法”事件中，张军和孙中界“被钓”起到了焦点事件的作用，将长期以来存在于行政执法中的薄弱环节通过网络曝光，唤起了社会舆论对于行政执法中的违法行为的广泛关注，媒体、学者和公民在对“钓鱼执法”行为提出批评的同时也提出了很多改进的政策方案，要求政府整治执法中的利益链条，严格依法行政。可以说，关于政策制定的三条溪流都已经具备， 政策之窗已打开，这就为新的政策出台提供了良好的时机。
２００９年１１月，上海市委书记俞正声在上海市委九次全会后首度回应“钓鱼执法”事件，认为错误在于“有奖举报制度不加限制地使用”，没有从法律的层面上认真地加以审核，评估一下这种制度会导致什么样的局面，也没有加以很多约束性的条件，所以导致了这种事情的发生。２０１０年６月，上海市委副书记、市长韩正在全市规范和加强行政执法工作电视电话会议上提出要求：“要做好行政执法工作，最好的方法是进行案例的分析和案例的教育。从去年开始的一系列案例，如果进行反思，从中得出一些共同的认识，这些认识将是我们的财富。” “钓鱼执法”事件发生后，上海市主要领导的回应显示出党和政府对于“钓鱼执法”事件所暴露问题的态度，是政策出台的信号。
２０１０年６月７日，上海市政府发布《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》及《上海市行政执法人员执法行为规范》，明文禁止“钓鱼执法”，并将切断“钓鱼执法”的源头。
从上海“钓鱼执法”案例可以清楚地看到公民网络参与公共政策议程的基本脉络：首先，公共事件发生并在互联网上引发热烈讨论。随后，对事件的关注从网络扩散到现实社会。网络民意与传统媒体、专家学者一道对政府施加影响，要求政府对事件进行调查，维护当事人合法权利，并同时提出了一些解决问题的政策建议。最后，网络参与唤起了政府对长期存在的“钓鱼执法”现象的广泛关注，推动政府将规范执法人员执法行为提上政策议程，相关公共政策以两个规范文件的形式出台。
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