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【摘 要】为了解决行政案件审判难问题，行政诉讼法修正案草案增加规定：高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件；对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。这一修改，对于行政审判摆脱地方干预，实现行政审判权的独立具有重要意义，但仍存在一定的问题亟待解决。
【关键词】行政诉讼；管辖；改革
一、行政诉讼管辖制度改革的必要性
行政诉讼管辖是人民法院受理第一审行政案件的权限和分工，作为一项行政诉讼程序制度，对行政案件的处理发挥着重要的作用。然而，现行司法体制的行政化和地方化的弊端深刻制约着行政审判的独立性，具体表现为以下几点：
1、法院在外部关系上不独立，这是司法权地方化的影响。我国法院系统是与行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导。这样，在现实中造成了地方保护主义、部门保护主义和执行难的现象。行政诉讼是解决行政争议的司法手段，作为被告的行政机关为了维持其行政决定，避免败诉，往往通过上述机关利用工作指导、人事任免、经济控制等权力来贯彻自己的意志，对法院、法官施加压力，从而干预审判权的独立行使。2、法院在本系统内部关系上不独立，这是司法权行政化的影响。由于受到政治文化传统的影响，我国的司法体制、司法运行过程、法官制度都带有明显的行政化的色彩。各级法院之间决不是单纯的审级关系，实际上也和行政机关一样有行政级别，上下级之间存在着领导和服从的关系。上一级法院对下一级法院指导工作，甚至对个案进行“提前介入”，而下一级法院因处于被领导地位而不能不接受来自上级的“指示”，主动地向上一级法院请示汇报已成为通行做法。从法院的内部结构来讲，从院长、副院长、庭长到普通法官形成了一个等级体系，行政职位甚至成为衡量法官能力与水平高低的标准。法官对上级的依附性、遵从性为司法不公提供了温床，使独立审判成为空谈。3、在法院内部体制上，法官不独立。现行法律规定，行政案件审理实行合议制，必要时实行审委会制。这主要是考虑到行政案件一般比较复杂，实行“两制”便于案件审理，同时贯彻民主集中制原则，以保证司法公正和防止司法腐败。但实际情况是，实行“两制”往往导致审理与裁决相分离。很显然，这种以取消法官独立审判、削弱司法责任为特点的体制，非但不能实现其制度设计的初衷，反而对司法公正起着负面作用。“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使进行规范约束的时候”。只有法律机构有了充足的资源可以对政府权力加以制约时，法律才有望从政治中独立出来，并在社会调控体系中获得主导性地位，这样的社会，才能被恰当地称作“法治社会”，由此可见司法机构的独立在法治化进程中的重要意义。行政诉讼管辖制度改革也显得尤为迫切。
二、行政诉讼管辖制度改革面临的困境
《行政诉讼法修正案（草案）》的说明建议增加规定：一是高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件；二是对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。从上述说明可以看出，立法机关将通过有限的跨区域管辖和提级管辖制度来实现行政诉讼管辖制度的变革。这一改革既具有积极意义，但也存在一些现实问题。
1、相对集中管辖造成了新的行政干预。相对集中管辖试点的实践表明，随着集中指定管辖案件的增多，平级政府之间互相帮忙逐渐成为趋势，被告所在地党委、行政机关通过集中管辖地党委、行政机关向集中管辖地的法院施加影响，左右集中管辖的案件的裁判，有些当地党委、行政机关直接指令本地法院到集中管辖地法院施加影响。如果行政机关都通过相互帮忙打招呼来对抗跨地区的集中管辖，就难以真正实现维护和促进基层法院行政审判公正的目的。如果这样，再通过行政诉讼法的修改推进这一制度也将难以具有真正的积极意义。
2、跨地域集中管辖必然增加当事人和基层法院的诉讼成本。由于管辖法院由高级法院制定，很有可能离当事人的住所地有一定距离，当事人将为此花费本来无须支出的交通费、食宿费，还有时间、精力等成本必然会增加许多。同时，对基层法院而言，诉讼文书的送达、宣判乃至于执行等司法活动也将存在困难。尤其是山区等一些偏远地区，更会加剧当事人和法院的诉讼困难，不符合诉讼便利原则。
3、跨地域集中管辖导致受案法院工作量过大使审判力量不均衡。一般而言，本来各个基层法院在自己的辖区内各自管辖自己的案件，但由高级法院指定由某些法院集中管辖后，就使得整个辖区内的行政案件都集中到个别法院身上，一方面，客观上取消了大部分基层法院依照《行政诉讼法》“基层人民法院管辖第一审行政案件”的规定所拥有的行政审判权，导致大部分基层法院行政审判职能萎缩。刑事、民事和行政审判，是我国法院的基本审判职能。然而，实施相对集中管辖，已经或将导致部分基层法院行政审判队伍、审判能力的萎缩和消失，行政审判功能丧失，致使法院地位$社会影响力下降；另一方面，被确定为跨地域集中管辖的法院由于审判压力过大、难以应对而产生畏难情绪，甚至出现不愿受理案件的情况。
4、跨区域的集中管辖规定属于任意性条款。“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”仅仅是个任意性规定，赋予了高级法院对是否实施相对集中管辖制度一种自由裁量权，即高级法院既可以实施这一制度，也可以不实施。在实践中，有可能会发生高级法院为和政府部门保持良好关系，不采取“確定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”的措施，而如果这样也并不违法，从而导致该条款规定在实际上的被虚置。更重要的是，自由裁量性质的条款有可能导致各地执行不一，有的地方可以执行，有的地方可以不执行，将会导致公民的权利难以得到有效、平等的保护，同时也导致法律在不同的地区的执行效果大相径庭，这将不利于法律的统一性和严肃性。
三、行政诉讼管辖制度改革路径探析 1、设立与行政区划相分离的专门行政法院。即在最高人民法院之下设置作为专门人民法院的地方行政法院。地方行政法院不按行政区域设置，几个区县设一个初级行政法院，几个地市设一个中级行政法院，几个省、自治区、直辖市设一个髙级行政法院（或为最髙人民法院的分院），最高人民法院为实际的最高行政法院。高级行政法院的法官由全国人大常委会任命，初、中级行政法院的法官由省、自治区、直辖市的人大常委会任命，各级行政法院的经费均由国家预算和省级预算单列。这个方案的优势在于：第一，行政法院不从属于所在地方，人、财、物基本脱离地方控制，可较大程度摆脱地方当局干预；第二，整个系统仍在人民法院体系内，性质上属于专门人民法院，故无须修改现行宪法；第三，可为今后的整个司法体制改革探路。但这一方案属于成本最昂贵的改革，涉及司法体制的重大变革，近期内难以实现。2、取消基层法院对行政案件的管辖权。将第一审行政案件一般由基层人民法院管辖改为由中级人民法院管辖；基层人民法院不设行政审判庭，不审理行政案件。这一方案的优势如下：第一，区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件特别难以摆脱地方干预，难以公正。第二，中级法院管辖第一审行政案件，可减少一个审级，一审可摆脱县级地方干预，二审直接到省高院，可摆脱地、市级干预。第三，基层法院行政案件太少，既不利于节约司法资源，也不利于审判人员积累行政审判经验。3、中级法院设立行政巡回法庭。取消基层人民法院对行政案件的一审管辖权，这必然会导致当事人尤其是原告的诉讼负担的加重。针对该缺陷，可以设立巡回人民法庭来补救。首先，巡回法庭的性质是人民法院的派出机构，负责审理原来由各个基层法院管辖的第一审行政案件，对巡回法院所作出的裁判不服的上诉案件由所属法院的上级法院即高级法院管辖；其次，巡回法庭的具体设置依照地域、人口分布等情况划分若干区域。设置巡回法庭在充分发挥“便于当事人诉讼”原则的同时，还能够最大限度的利用行政审判资源。4、利用指定管辖来实现跨地域管辖制度。这一方案即将跨区域的集中管辖规定作为一项刚性制度在《行政诉讼法》中确立下来，而不是一项任意性制度；二是在确立这一制度时，应当尽量考虑减少当事人的诉讼成本和法院的司法成本；三是也要考虑法院行政审判力量的均衡，避免个别法院行政审判任务过重，压力过大。
四、结语
行政诉讼管辖问题既影响行政案件的公正审判，又制约着行政诉讼制度的发展。本次《行政诉讼法》的修改，是我国法治进程的一大进步，其中关于管辖制度的修改一定程度上摆脱了地方政府对行政审判的干预，对解决我国当前行政诉讼的困境起到了積极的作用。但只有继续探索司法体制改革，才能够从根本上解决这一困境。
参考文献：
[1]马怀德.《行政诉讼法》存在的问题及修改建议[J].法学论坛.2012（5）。
[2]李红枫.行政诉讼管辖制度现状及对策分析[J].行政法学研究.2003（1）
[3]黄学贤，杨红.论行政诉讼管辖困境之形成及其突破[J].法学评论.2013（6）
[4]江必新.中国行政审判体制改革研究[J].行政法学研究.2013（4）
[5]江必新，梁凤云.《行政诉讼法理论与实务》[M].北京大学出版社.2009年
新疆财经大学2014年调研项目《乌鲁木齐市停车收费问题的法律研究》阶段性成果
【关键词】行政诉讼；管辖；改革
一、行政诉讼管辖制度改革的必要性
行政诉讼管辖是人民法院受理第一审行政案件的权限和分工，作为一项行政诉讼程序制度，对行政案件的处理发挥着重要的作用。然而，现行司法体制的行政化和地方化的弊端深刻制约着行政审判的独立性，具体表现为以下几点：
1、法院在外部关系上不独立，这是司法权地方化的影响。我国法院系统是与行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导。这样，在现实中造成了地方保护主义、部门保护主义和执行难的现象。行政诉讼是解决行政争议的司法手段，作为被告的行政机关为了维持其行政决定，避免败诉，往往通过上述机关利用工作指导、人事任免、经济控制等权力来贯彻自己的意志，对法院、法官施加压力，从而干预审判权的独立行使。2、法院在本系统内部关系上不独立，这是司法权行政化的影响。由于受到政治文化传统的影响，我国的司法体制、司法运行过程、法官制度都带有明显的行政化的色彩。各级法院之间决不是单纯的审级关系，实际上也和行政机关一样有行政级别，上下级之间存在着领导和服从的关系。上一级法院对下一级法院指导工作，甚至对个案进行“提前介入”，而下一级法院因处于被领导地位而不能不接受来自上级的“指示”，主动地向上一级法院请示汇报已成为通行做法。从法院的内部结构来讲，从院长、副院长、庭长到普通法官形成了一个等级体系，行政职位甚至成为衡量法官能力与水平高低的标准。法官对上级的依附性、遵从性为司法不公提供了温床，使独立审判成为空谈。3、在法院内部体制上，法官不独立。现行法律规定，行政案件审理实行合议制，必要时实行审委会制。这主要是考虑到行政案件一般比较复杂，实行“两制”便于案件审理，同时贯彻民主集中制原则，以保证司法公正和防止司法腐败。但实际情况是，实行“两制”往往导致审理与裁决相分离。很显然，这种以取消法官独立审判、削弱司法责任为特点的体制，非但不能实现其制度设计的初衷，反而对司法公正起着负面作用。“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使进行规范约束的时候”。只有法律机构有了充足的资源可以对政府权力加以制约时，法律才有望从政治中独立出来，并在社会调控体系中获得主导性地位，这样的社会，才能被恰当地称作“法治社会”，由此可见司法机构的独立在法治化进程中的重要意义。行政诉讼管辖制度改革也显得尤为迫切。
二、行政诉讼管辖制度改革面临的困境
《行政诉讼法修正案（草案）》的说明建议增加规定：一是高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件；二是对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。从上述说明可以看出，立法机关将通过有限的跨区域管辖和提级管辖制度来实现行政诉讼管辖制度的变革。这一改革既具有积极意义，但也存在一些现实问题。
1、相对集中管辖造成了新的行政干预。相对集中管辖试点的实践表明，随着集中指定管辖案件的增多，平级政府之间互相帮忙逐渐成为趋势，被告所在地党委、行政机关通过集中管辖地党委、行政机关向集中管辖地的法院施加影响，左右集中管辖的案件的裁判，有些当地党委、行政机关直接指令本地法院到集中管辖地法院施加影响。如果行政机关都通过相互帮忙打招呼来对抗跨地区的集中管辖，就难以真正实现维护和促进基层法院行政审判公正的目的。如果这样，再通过行政诉讼法的修改推进这一制度也将难以具有真正的积极意义。
2、跨地域集中管辖必然增加当事人和基层法院的诉讼成本。由于管辖法院由高级法院制定，很有可能离当事人的住所地有一定距离，当事人将为此花费本来无须支出的交通费、食宿费，还有时间、精力等成本必然会增加许多。同时，对基层法院而言，诉讼文书的送达、宣判乃至于执行等司法活动也将存在困难。尤其是山区等一些偏远地区，更会加剧当事人和法院的诉讼困难，不符合诉讼便利原则。
3、跨地域集中管辖导致受案法院工作量过大使审判力量不均衡。一般而言，本来各个基层法院在自己的辖区内各自管辖自己的案件，但由高级法院指定由某些法院集中管辖后，就使得整个辖区内的行政案件都集中到个别法院身上，一方面，客观上取消了大部分基层法院依照《行政诉讼法》“基层人民法院管辖第一审行政案件”的规定所拥有的行政审判权，导致大部分基层法院行政审判职能萎缩。刑事、民事和行政审判，是我国法院的基本审判职能。然而，实施相对集中管辖，已经或将导致部分基层法院行政审判队伍、审判能力的萎缩和消失，行政审判功能丧失，致使法院地位$社会影响力下降；另一方面，被确定为跨地域集中管辖的法院由于审判压力过大、难以应对而产生畏难情绪，甚至出现不愿受理案件的情况。
4、跨区域的集中管辖规定属于任意性条款。“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”仅仅是个任意性规定，赋予了高级法院对是否实施相对集中管辖制度一种自由裁量权，即高级法院既可以实施这一制度，也可以不实施。在实践中，有可能会发生高级法院为和政府部门保持良好关系，不采取“確定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”的措施，而如果这样也并不违法，从而导致该条款规定在实际上的被虚置。更重要的是，自由裁量性质的条款有可能导致各地执行不一，有的地方可以执行，有的地方可以不执行，将会导致公民的权利难以得到有效、平等的保护，同时也导致法律在不同的地区的执行效果大相径庭，这将不利于法律的统一性和严肃性。
三、行政诉讼管辖制度改革路径探析 1、设立与行政区划相分离的专门行政法院。即在最高人民法院之下设置作为专门人民法院的地方行政法院。地方行政法院不按行政区域设置，几个区县设一个初级行政法院，几个地市设一个中级行政法院，几个省、自治区、直辖市设一个髙级行政法院（或为最髙人民法院的分院），最高人民法院为实际的最高行政法院。高级行政法院的法官由全国人大常委会任命，初、中级行政法院的法官由省、自治区、直辖市的人大常委会任命，各级行政法院的经费均由国家预算和省级预算单列。这个方案的优势在于：第一，行政法院不从属于所在地方，人、财、物基本脱离地方控制，可较大程度摆脱地方当局干预；第二，整个系统仍在人民法院体系内，性质上属于专门人民法院，故无须修改现行宪法；第三，可为今后的整个司法体制改革探路。但这一方案属于成本最昂贵的改革，涉及司法体制的重大变革，近期内难以实现。2、取消基层法院对行政案件的管辖权。将第一审行政案件一般由基层人民法院管辖改为由中级人民法院管辖；基层人民法院不设行政审判庭，不审理行政案件。这一方案的优势如下：第一，区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件特别难以摆脱地方干预，难以公正。第二，中级法院管辖第一审行政案件，可减少一个审级，一审可摆脱县级地方干预，二审直接到省高院，可摆脱地、市级干预。第三，基层法院行政案件太少，既不利于节约司法资源，也不利于审判人员积累行政审判经验。3、中级法院设立行政巡回法庭。取消基层人民法院对行政案件的一审管辖权，这必然会导致当事人尤其是原告的诉讼负担的加重。针对该缺陷，可以设立巡回人民法庭来补救。首先，巡回法庭的性质是人民法院的派出机构，负责审理原来由各个基层法院管辖的第一审行政案件，对巡回法院所作出的裁判不服的上诉案件由所属法院的上级法院即高级法院管辖；其次，巡回法庭的具体设置依照地域、人口分布等情况划分若干区域。设置巡回法庭在充分发挥“便于当事人诉讼”原则的同时，还能够最大限度的利用行政审判资源。4、利用指定管辖来实现跨地域管辖制度。这一方案即将跨区域的集中管辖规定作为一项刚性制度在《行政诉讼法》中确立下来，而不是一项任意性制度；二是在确立这一制度时，应当尽量考虑减少当事人的诉讼成本和法院的司法成本；三是也要考虑法院行政审判力量的均衡，避免个别法院行政审判任务过重，压力过大。
四、结语
行政诉讼管辖问题既影响行政案件的公正审判，又制约着行政诉讼制度的发展。本次《行政诉讼法》的修改，是我国法治进程的一大进步，其中关于管辖制度的修改一定程度上摆脱了地方政府对行政审判的干预，对解决我国当前行政诉讼的困境起到了積极的作用。但只有继续探索司法体制改革，才能够从根本上解决这一困境。
参考文献：
[1]马怀德.《行政诉讼法》存在的问题及修改建议[J].法学论坛.2012（5）。
[2]李红枫.行政诉讼管辖制度现状及对策分析[J].行政法学研究.2003（1）
[3]黄学贤，杨红.论行政诉讼管辖困境之形成及其突破[J].法学评论.2013（6）
[4]江必新.中国行政审判体制改革研究[J].行政法学研究.2013（4）
[5]江必新，梁凤云.《行政诉讼法理论与实务》[M].北京大学出版社.2009年
新疆财经大学2014年调研项目《乌鲁木齐市停车收费问题的法律研究》阶段性成果