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一、凭祥市财政支出结构现状及分析
为考察凭祥财政支出结构的合理性，本文结合2007年的政府收支分类改革，将其按经济、民生和公共服务归类来分析。从“表中”可看出，近年凭祥财政支出结构与全国、广西全区比较，“民生财政”态势已很明显，但公务、经济两类还有一定差距。一是民生比重已超过40%，接近全国2007年的43.1%,略低于广西2009年的50.6%，民生比重符合国家政策；二是公务比重在40%左右，远远高于全国、广西全区，应逐步向下调整；三是经济比重在11%左右，远低于全国、广西全区，应逐步向上调整。但从总体来看，凭祥财政支出结构不断趋向优化。
（一）经济类支出总量不断扩大
经济类是为满足社会服务需要的支出。主要指农林水、交通运输、工商金融和其它4小类，凭祥是农业市，三农问题的缓解和发展依赖于经济建设支出。
一是农林水事务支出。公共财政覆盖农村的范围更加宽广，财政对“三农”的支出显著增加。2007－2009年，该项支出总量增长较大由1201万元增加到2263万元，比重由3.33%增加到4.01%。
二是交通运输支出。2007－2009年，该项支出总量增长较大由227万元增加到430万元，３年时间增长了约一倍。支出比重也呈上升的趋势，由0.63%增到0.76%。
（二）民生支出稳步增长
民生类支出是为满足公共产品需要的支出，主要包括文教科卫、社保等。2009年全市支出达25256万元，高于同期地方一般预算收入和一般预算支出增幅，占一般预算支出的比重达44.7%。
一是社保和就业支出快速增长。从规模和比重看，2009年达到9022万元，占一般预算支出的15.97%，比2007年增加6.18%。劳动和社保部部长郑斯林2004年提出：将调整财政支出结构，逐步把社保支出占财政支出的比例提高到15％-20％。从凭祥市来看，2009年社保支出占财政支出约为15.97%，已接近他所说的最低水平。
二是教科文支出进一步扩大。2009年教育支出比2007年增加了999万元，占一般预算支出的比重平均达13.06%。科技支出2007年增加了48万元。文体支出比2007年增加了527万元，增加1.4四倍。
三是医疗卫生支出较快增长。2009年卫生支出比2007年增加了1329万元，3年增加0.86倍。
四是环保支出总量和比重扩大迅速。“十一五”凭祥市坚持人与自然和谐发展，强化财政政策和资金对环保的引导作用，稳步扩大环保投入。2009年环保支出2390万元，比2007年增加了2321万元，3年增加33.64倍，且占一般预算支出的比重也迅速上升。
二、凭祥市财政支出结构存在的主要问题
（一）财政支出越位与缺位并存
越位表现在：财政在竞争、经营领域的直接投入不能有效退出。主要表现在：一是在国企改制、转变机制等改革中，投入了大量的改革成本；二是政府在发展经济上介入较多，不仅在国企改造方面有一定程度的包揽，而且在经济结构调整、发展新经济上的直接介入也十分普遍，如为了吸引投资，减免各项收费、减免税收分成甚至先征后返，这是一种隐性的税式支出，直接导致地方新增财力不足，制约了结构化调整的财力基础；三是凭祥市场经济欠发达，经济自主发展能力弱，导致“越位”领域难以在短期内顺利退出。
缺位表现在：1.民生支出弱化。凭祥市文教科卫、社保等民生支出比重虽有上升，但仍然偏低，且总量偏小。其中：教育支出占GDP的比重3年平均为2.56％，与国家提出的4%目标和国际5.1%的平均水平还有较大差距。卫生支出占全市财政支出比3年平均为4.58%，虽略高于全国2007年的4.0%，但低于广西2009年的6.88%，也远低于OECD（经济合作与发展组织）国家20％的平均水平。卫生支出占GDP的比重3年平均为0.91%，远低于国际平均水平的2.5%。科技支出比重3年平均为0.28%，远远低于全国2007年的3.6%，也低于广西2009年的1.11%。
（二）“吃饭型财政”问题普遍
主要表现在公务类支出占比较高。2007-2009年公务类支出的比重在40%以上，远高于2009年广西的21.27%,全国2007年的31.6%.
三、“十二五”财政支出结构优化调整的目标
对凭祥现阶段财政支出结构的判断是公务比重高了，民生由于过去欠帐较多，近年来比重上升略显过快，经济建设比重较低，对财政支出结构需作调整。目前国内主流观点是：公务比重一般在18%左右，经济类比重一般在32%左右，民生比重一般在50%左右。由于财政支出结构在不同的国家、地区和时期有很大不同，再观察我国各省、市财政支出结构，虽然有趋同性，但一个科目或类别同一个时期常有相差5个以上百分点的，不同时间的差距就更大了，说明财政既有调整的空间，也有较重的调整“砝码”。因此凭祥在调整财政支出结构时，应根据自己的实际情况和目前国家建立“公共财政”、“民生财政”的要求，在“十二五”财政支出调整战略上要提倡用“民生和经济建设双重视”的财政支出策略来促进经济的发展。调整目标是：经济比重分别提高到20%左右，公务比重分别压缩至35 %左右，民生比重先控制在45%左右，以后逐步提高。调整的办法：一是财政支出增量主要用于经济和民生，即通过增量达到优化结构。二是给需要增加投入的部门直接减税让利“还富于民”，相当对其增加支出。
四、“十二五”时期优化凭祥市财政支出结构的具体措施
“十二五”期间凭祥财政支出结构优化的基本方向：按照公共财政理念，坚持“有所为有所不为”，强化对农业、文教科卫、环保等方面的支持。
（一）调整要兼顾中央的方向和凭祥的实际
2008年底的中央经济工作会议指出，财政支出重点应加强对“三农”、社保、教育、医疗等方面的支持力度。国家4万亿增量投资计划中，在2009年中央第一笔应对危机的增量投资1000亿元的结构中，一是对教育文化卫生基础设施和保障性工程等，共安排资金380亿元;二是对“三农”共安排资金190亿元;三是对节能减排和企业技术进步等项目，共安排资金180亿元;四是对一批铁路建设和电网改造等共安排资金250亿元。实际就是民生占38%，经济占62%。以上基本精神体现了民生和经济建设双重视，凭祥的财政资金应参考此结构方向。
由于对一些项目实施绝对量压缩较困难，所以财政支出结构调整要实施存量调整和增量调整相结合的方法。根据凭祥实际情况，今后财政支出增量的开支应优先考虑经济建设和民生开支，其次是公共服务。要特别注意控制行政管理费，有些民生等福利水平要以满足基本需求为准。 “十二五”的财政支出重点，一是保工资性支出正常增长;二是保日常运转；三是保法定支出以及中央和自治区出台政策落实。把“保增长”与“保民生”有机统一起来。
（二）对重点支出实行增量倾斜
财政支出应重点保证公共产品的供给，分层次、有重点地确定分配顺序。当前，应对一般性支出维持零增长或小幅增减，对经济社会发展中的“短腿”，则实行重点倾斜。在具体实践中：一是要保持重点项目投入的平稳性和连续性，制定年度和中长期具体增幅和应达到的目标，避免因政策或其他收支因素的影响而出现年度间的大起大落；二是将各种新增财力集中投入到农业、文教科卫、社保、环保等薄弱环节，使其投入水平达到有关法律要求。
（三）优化支出项目内部结构
在加大投入的同时,必须调整支出结构，提高支出效率。教育支出方面，要重视义务教育、职业教育、城乡薄弱学校改造、教职工素质培训等方面。科技支出方面, 一是增加技术开发和科技普及所占比重。二是加大科技支出中基础研究的投入，采取对重大科研项目贷款贴息等促进科技进步。医疗卫生投入，要把提高基本医疗服务的便利性、可接近性和可靠性放在突出位置，着力支持社区卫生服务机构、乡镇卫生服务机构的软硬件改造，逐步提高对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险补助水平。社保支出方面，一是在社保支出投入中，逐步增加农村社会救济比重及农村最低生活保障。二是在城镇要重点在拓宽社会保障覆盖面、做实社会养老保险个人账户、企业离退休人员基本养老保险调待等方面下工夫；对农业支出，一是增加农业和农村基础设施的投入，改善农业生产和农民生活条件。二是增加农业技术推广、农民科技培训和农业生产科技的投入，依靠科技进步促进农业提质增效。环保投入，一是增加对环境监控体系的投入。二是实施鼓励节能减排的财税政策。总之，在促进经济较快发展的同时，促进人与自然和谐生存， 做到“既要金山银山，更要绿水青山”。
（四）强化财政对基础设施的投入力度
基础设施是实现工业化的基础。世界银行在1994年发表的《发展研究报告-为发展提供基础设施》提到，基础设施完备与否，决定一国成功或失败。基于凭祥市基础设施落后的现状，应加大对基础设施建设的投入，发挥基础设施对凭祥市经济社会发展的支撑作用，为实现富民强市和建设和谐凭祥提供重要保障。在基本建设支出内部结构方面，要坚持有所为有所不为，大力压减行政基建规模，切实加大对农村道路和水利、耕地治理、交通、环保基础设施等方面的投入。
（五）控制行政管理支出规模和比重
应严格控制人员编制和经费标准，抑制行政管理费增长过快。一是要建立行政支出考评机制。在部门预算中引入行政成本效能评价制度，把行政费用占GDP、公务员人均行政费用和行政费用增长率等作为行政成本的控制指标，列入政府工作计划和报告向人大代表和公众公开，建立既注重行政效能，又注重行政成本的政绩考核体系。二是建立控制行政成本的责任制。落实行政费用控制责任，把政府各部门的主要负责人列为第一责任人，强化政府浪费的责任主体和责任机制。
（作者单位：广西财经学院财政与公共管理学院）
为考察凭祥财政支出结构的合理性，本文结合2007年的政府收支分类改革，将其按经济、民生和公共服务归类来分析。从“表中”可看出，近年凭祥财政支出结构与全国、广西全区比较，“民生财政”态势已很明显，但公务、经济两类还有一定差距。一是民生比重已超过40%，接近全国2007年的43.1%,略低于广西2009年的50.6%，民生比重符合国家政策；二是公务比重在40%左右，远远高于全国、广西全区，应逐步向下调整；三是经济比重在11%左右，远低于全国、广西全区，应逐步向上调整。但从总体来看，凭祥财政支出结构不断趋向优化。
（一）经济类支出总量不断扩大
经济类是为满足社会服务需要的支出。主要指农林水、交通运输、工商金融和其它4小类，凭祥是农业市，三农问题的缓解和发展依赖于经济建设支出。
一是农林水事务支出。公共财政覆盖农村的范围更加宽广，财政对“三农”的支出显著增加。2007－2009年，该项支出总量增长较大由1201万元增加到2263万元，比重由3.33%增加到4.01%。
二是交通运输支出。2007－2009年，该项支出总量增长较大由227万元增加到430万元，３年时间增长了约一倍。支出比重也呈上升的趋势，由0.63%增到0.76%。
（二）民生支出稳步增长
民生类支出是为满足公共产品需要的支出，主要包括文教科卫、社保等。2009年全市支出达25256万元，高于同期地方一般预算收入和一般预算支出增幅，占一般预算支出的比重达44.7%。
一是社保和就业支出快速增长。从规模和比重看，2009年达到9022万元，占一般预算支出的15.97%，比2007年增加6.18%。劳动和社保部部长郑斯林2004年提出：将调整财政支出结构，逐步把社保支出占财政支出的比例提高到15％-20％。从凭祥市来看，2009年社保支出占财政支出约为15.97%，已接近他所说的最低水平。
二是教科文支出进一步扩大。2009年教育支出比2007年增加了999万元，占一般预算支出的比重平均达13.06%。科技支出2007年增加了48万元。文体支出比2007年增加了527万元，增加1.4四倍。
三是医疗卫生支出较快增长。2009年卫生支出比2007年增加了1329万元，3年增加0.86倍。
四是环保支出总量和比重扩大迅速。“十一五”凭祥市坚持人与自然和谐发展，强化财政政策和资金对环保的引导作用，稳步扩大环保投入。2009年环保支出2390万元，比2007年增加了2321万元，3年增加33.64倍，且占一般预算支出的比重也迅速上升。
二、凭祥市财政支出结构存在的主要问题
（一）财政支出越位与缺位并存
越位表现在：财政在竞争、经营领域的直接投入不能有效退出。主要表现在：一是在国企改制、转变机制等改革中，投入了大量的改革成本；二是政府在发展经济上介入较多，不仅在国企改造方面有一定程度的包揽，而且在经济结构调整、发展新经济上的直接介入也十分普遍，如为了吸引投资，减免各项收费、减免税收分成甚至先征后返，这是一种隐性的税式支出，直接导致地方新增财力不足，制约了结构化调整的财力基础；三是凭祥市场经济欠发达，经济自主发展能力弱，导致“越位”领域难以在短期内顺利退出。
缺位表现在：1.民生支出弱化。凭祥市文教科卫、社保等民生支出比重虽有上升，但仍然偏低，且总量偏小。其中：教育支出占GDP的比重3年平均为2.56％，与国家提出的4%目标和国际5.1%的平均水平还有较大差距。卫生支出占全市财政支出比3年平均为4.58%，虽略高于全国2007年的4.0%，但低于广西2009年的6.88%，也远低于OECD（经济合作与发展组织）国家20％的平均水平。卫生支出占GDP的比重3年平均为0.91%，远低于国际平均水平的2.5%。科技支出比重3年平均为0.28%，远远低于全国2007年的3.6%，也低于广西2009年的1.11%。
（二）“吃饭型财政”问题普遍
主要表现在公务类支出占比较高。2007-2009年公务类支出的比重在40%以上，远高于2009年广西的21.27%,全国2007年的31.6%.
三、“十二五”财政支出结构优化调整的目标
对凭祥现阶段财政支出结构的判断是公务比重高了，民生由于过去欠帐较多，近年来比重上升略显过快，经济建设比重较低，对财政支出结构需作调整。目前国内主流观点是：公务比重一般在18%左右，经济类比重一般在32%左右，民生比重一般在50%左右。由于财政支出结构在不同的国家、地区和时期有很大不同，再观察我国各省、市财政支出结构，虽然有趋同性，但一个科目或类别同一个时期常有相差5个以上百分点的，不同时间的差距就更大了，说明财政既有调整的空间，也有较重的调整“砝码”。因此凭祥在调整财政支出结构时，应根据自己的实际情况和目前国家建立“公共财政”、“民生财政”的要求，在“十二五”财政支出调整战略上要提倡用“民生和经济建设双重视”的财政支出策略来促进经济的发展。调整目标是：经济比重分别提高到20%左右，公务比重分别压缩至35 %左右，民生比重先控制在45%左右，以后逐步提高。调整的办法：一是财政支出增量主要用于经济和民生，即通过增量达到优化结构。二是给需要增加投入的部门直接减税让利“还富于民”，相当对其增加支出。
四、“十二五”时期优化凭祥市财政支出结构的具体措施
“十二五”期间凭祥财政支出结构优化的基本方向：按照公共财政理念，坚持“有所为有所不为”，强化对农业、文教科卫、环保等方面的支持。
（一）调整要兼顾中央的方向和凭祥的实际
2008年底的中央经济工作会议指出，财政支出重点应加强对“三农”、社保、教育、医疗等方面的支持力度。国家4万亿增量投资计划中，在2009年中央第一笔应对危机的增量投资1000亿元的结构中，一是对教育文化卫生基础设施和保障性工程等，共安排资金380亿元;二是对“三农”共安排资金190亿元;三是对节能减排和企业技术进步等项目，共安排资金180亿元;四是对一批铁路建设和电网改造等共安排资金250亿元。实际就是民生占38%，经济占62%。以上基本精神体现了民生和经济建设双重视，凭祥的财政资金应参考此结构方向。
由于对一些项目实施绝对量压缩较困难，所以财政支出结构调整要实施存量调整和增量调整相结合的方法。根据凭祥实际情况，今后财政支出增量的开支应优先考虑经济建设和民生开支，其次是公共服务。要特别注意控制行政管理费，有些民生等福利水平要以满足基本需求为准。 “十二五”的财政支出重点，一是保工资性支出正常增长;二是保日常运转；三是保法定支出以及中央和自治区出台政策落实。把“保增长”与“保民生”有机统一起来。
（二）对重点支出实行增量倾斜
财政支出应重点保证公共产品的供给，分层次、有重点地确定分配顺序。当前，应对一般性支出维持零增长或小幅增减，对经济社会发展中的“短腿”，则实行重点倾斜。在具体实践中：一是要保持重点项目投入的平稳性和连续性，制定年度和中长期具体增幅和应达到的目标，避免因政策或其他收支因素的影响而出现年度间的大起大落；二是将各种新增财力集中投入到农业、文教科卫、社保、环保等薄弱环节，使其投入水平达到有关法律要求。
（三）优化支出项目内部结构
在加大投入的同时,必须调整支出结构，提高支出效率。教育支出方面，要重视义务教育、职业教育、城乡薄弱学校改造、教职工素质培训等方面。科技支出方面, 一是增加技术开发和科技普及所占比重。二是加大科技支出中基础研究的投入，采取对重大科研项目贷款贴息等促进科技进步。医疗卫生投入，要把提高基本医疗服务的便利性、可接近性和可靠性放在突出位置，着力支持社区卫生服务机构、乡镇卫生服务机构的软硬件改造，逐步提高对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险补助水平。社保支出方面，一是在社保支出投入中，逐步增加农村社会救济比重及农村最低生活保障。二是在城镇要重点在拓宽社会保障覆盖面、做实社会养老保险个人账户、企业离退休人员基本养老保险调待等方面下工夫；对农业支出，一是增加农业和农村基础设施的投入，改善农业生产和农民生活条件。二是增加农业技术推广、农民科技培训和农业生产科技的投入，依靠科技进步促进农业提质增效。环保投入，一是增加对环境监控体系的投入。二是实施鼓励节能减排的财税政策。总之，在促进经济较快发展的同时，促进人与自然和谐生存， 做到“既要金山银山，更要绿水青山”。
（四）强化财政对基础设施的投入力度
基础设施是实现工业化的基础。世界银行在1994年发表的《发展研究报告-为发展提供基础设施》提到，基础设施完备与否，决定一国成功或失败。基于凭祥市基础设施落后的现状，应加大对基础设施建设的投入，发挥基础设施对凭祥市经济社会发展的支撑作用，为实现富民强市和建设和谐凭祥提供重要保障。在基本建设支出内部结构方面，要坚持有所为有所不为，大力压减行政基建规模，切实加大对农村道路和水利、耕地治理、交通、环保基础设施等方面的投入。
（五）控制行政管理支出规模和比重
应严格控制人员编制和经费标准，抑制行政管理费增长过快。一是要建立行政支出考评机制。在部门预算中引入行政成本效能评价制度，把行政费用占GDP、公务员人均行政费用和行政费用增长率等作为行政成本的控制指标，列入政府工作计划和报告向人大代表和公众公开，建立既注重行政效能，又注重行政成本的政绩考核体系。二是建立控制行政成本的责任制。落实行政费用控制责任，把政府各部门的主要负责人列为第一责任人，强化政府浪费的责任主体和责任机制。
（作者单位：广西财经学院财政与公共管理学院）