论文部分内容阅读
中图分类号：F813.7文献标识码：A
摘要：中国地方政府债务近几年来备受关注，随着债务危机的加剧，建立健全地方政府性债务管理责任制的呼声越来越高，本文通过分析研究与中国同属于发展中国家的哥伦比亚地方债务管理制度，学习借鉴其先进的管理模式。
关键词：地方政府；债务管理；财政风险
中国地方政府债务近几年来备受关注，据国家统计局统计，2013年，地方财政支出总额达119，272.51亿元，地财政收入总额为68，969.13亿元，财政缺口达50303.38亿元，同比增长9.09%，政府债务风险越来越重。哥伦比亚作为发展中国家，其地方债务管理制度较为先进，具体情况介绍如下。
一、哥伦比亚地方政府债务管理历史
哥伦比亚的财政分权程度在美洲地区位列较高，政府层次包括中央政府、32个省政府和1064个市政府。在20世纪90年代的权力下放过程之前，哥伦比亚所有的地方借款行为都必须得到财政部的批准。因为地方州长是由中央政府任命的，而这些州长反过来又任命了市长，所以，实践中的政治自主很少。即使批准不是很严格，但地方债务水平也不是很高。随着分权过程的发展，借款的特别批准程序渐渐演变为以市场约束机制和以法律为基础的行政控制相结合的模式①。
20世纪90年代初期，哥伦比亚的税收的专款专用和转移支付方式鼓励了贷款的增加。银行根据《宪法》，使贷款额度得到了扩大。由于误导性的报告、对地方政府的控制放松以及对银行的现金垫款缺乏有意识的控制等因素导致借款限制放松。
二、哥伦比亚地方政府债务资金来源与运作
从20世纪90年代末开始，哥伦比亚就朝着以市场约束和行政控制相结合的模式发展。哥伦比亚债务管理体制以行政控制型为主，允许地方政府举借内债与外债。根据举债方式的不同，中央政府对地方政府举债的控制程度有所不同。但地方政府发行债券需要得到财政部的批准。到目前为止，地方政府曾向外国银行借款，但从没有向外国发行过债券。
三、哥伦比亚地方政府债务资金的危机处理经验
（一）或有负债管理。
哥伦比亚地方政府没有独立的银行，以权责发生制作为费用基础，以消除或有负债的风险干扰。一般情况下，由中央政府层级负责对或有负债的管理。《第448号法律》（1998年）、《617号法律》和《第819号法律》（2003年）对或有负债的范围框架进行了扩充。中央政府、省政府和所有类别的地方实体都包括预算拨款，这是《第448号法律》要求的。为了支付地区债务的费用，该法律设立了一项特殊基金。根据《617号法律》，经常性开支、或有负债和退休金负债以及部分资本投资的资金这些费用必须由非专项收入提供，每年向国会汇报或有负债的情况，这是《第819号法律》（2003年）规定的。
（二）政府负债的控制和预警制度。
1.需求控制。1997年《358号法律》以支付能力来衡量地方借款，对地方政府债务加以明确的限制性规定，具体采用两个指标：一是用债务余额占经常性收入的比重，对中长期债务的可持续性指标进行评估；二是用政府的负债利息支出占经常性盈余的比重衡和评估量地方政府的资金流动性。上述指标的作用原理类似于交通信号灯：只要有一个指标为红灯，则为红灯；如没有红灯，则只要有一个指标为黄灯，则为黄灯；如果都为绿灯，则结果为绿灯②。
a.严重负债（红灯区）：处于红灯区的地方政府被禁止借款。该区间的确定主要是根据中长期债务的可持续性指标大于80%或政府的资金流动性指标大于60%来衡量。
b.中等负债（黄灯区）：处于黄灯区的地方政府必须首先获得中央财政部的允许，其次必须签订业绩合同。该区间主要根据中长期债务的可持续性指标小于80%，并且地方政府的资金流动性指标大于或等于40%但是小于或等于60%来确定。
c.自主负债（绿灯区）：地方政府处于绿灯区，即可自主签订借款合同。鉴于《358号法律》未达到预期的执行效果，系统中的黄灯分类（第120款）在2003年的《第795号法律》中被取消了。新的法律在实际操作中，只要显示红灯亮，就为红灯③。
2.供给控制。从供给控制的层面来说，最好的措施就是监督和管理私人商业银行的贷款。如遇到特殊的情况，则需要银行和管理委员会的监管。由于从20世纪90年代到2000年，哥伦比亚的借款出现波动式的发展，引入了墨西哥的贷款分级模式。哥伦比亚一直禁止中央银行向地方政府贷款④。
3.偿债准备金。偿债准备金主要是来源于公共部门的出资或存款。为了不让不同部门的存款混同，偿债准备基金中的风险程度和项目进行明确的划分。公共部门的资金不被退回或不用到其他项目是因为出现了或有债务或或有债务上升。
4.透明度要求。哥伦比亚关于公共财政的信息会经常公开性地透露，由于透露的内容和质量有所差异，导致公众无法取得完整的信息。基于这种情况，哥伦比亚政府建立了“综合财政信息系统”，体现了中央政府对债务等透明度的要求。
四、結论
从哥伦比亚政府债务管理经验看，建立科学、合理的风险防范和预警体制是关键所在。因此，我国应加快构建可量化的指标系统，并明确参考标准，从而对政府举债和偿债作出正确合理的安排，增强防范债务风险的有效性。
参考文献：
[1]李萍：《地方政府债务管理 国际比较与借鉴》，2009年
[2]国家统计局.中国统计年鉴（2013）.中国统计出版社，2014 年版
[3]马金华、李国峰.我国地方政府债务监管中存在的问题及对策分析[J].中央财经大学学，2010 年第 7 期
[4]张成.地方政府债务风险问题研究[J].青海金融，2011（4）
[5]艾洪德，郭凯，高新宇.金融脆弱性、不完全信息、制度变迁与金融风险[J].财经问题研究，2006（11）
[6]徐进前，王珊珊.借鉴国外经验做好地方政府债务管理[J].中国金融，2011（18）
[7]宗正玉.国外地方政府债务管理的基本情况[J].财政研究，2012（9）
注解
①李萍：《地方政府债务管理 国际比较与借鉴》，2009年
②张华.哥伦比亚的地方政府债务管理[J].经济研究参考.2008
③张华.哥伦比亚的地方政府债务管理[J].经济研究参考.2008
④张华.哥伦比亚的地方政府债务管理[J].经济研究参考.2008
作者简介：杨晓雪（1989.08-），女，山西太原人，山西财经大学研究生在读，财政学专业，研究方向：财政理论与政策。
摘要：中国地方政府债务近几年来备受关注，随着债务危机的加剧，建立健全地方政府性债务管理责任制的呼声越来越高，本文通过分析研究与中国同属于发展中国家的哥伦比亚地方债务管理制度，学习借鉴其先进的管理模式。
关键词：地方政府；债务管理；财政风险
中国地方政府债务近几年来备受关注，据国家统计局统计，2013年，地方财政支出总额达119，272.51亿元，地财政收入总额为68，969.13亿元，财政缺口达50303.38亿元，同比增长9.09%，政府债务风险越来越重。哥伦比亚作为发展中国家，其地方债务管理制度较为先进，具体情况介绍如下。
一、哥伦比亚地方政府债务管理历史
哥伦比亚的财政分权程度在美洲地区位列较高，政府层次包括中央政府、32个省政府和1064个市政府。在20世纪90年代的权力下放过程之前，哥伦比亚所有的地方借款行为都必须得到财政部的批准。因为地方州长是由中央政府任命的，而这些州长反过来又任命了市长，所以，实践中的政治自主很少。即使批准不是很严格，但地方债务水平也不是很高。随着分权过程的发展，借款的特别批准程序渐渐演变为以市场约束机制和以法律为基础的行政控制相结合的模式①。
20世纪90年代初期，哥伦比亚的税收的专款专用和转移支付方式鼓励了贷款的增加。银行根据《宪法》，使贷款额度得到了扩大。由于误导性的报告、对地方政府的控制放松以及对银行的现金垫款缺乏有意识的控制等因素导致借款限制放松。
二、哥伦比亚地方政府债务资金来源与运作
从20世纪90年代末开始，哥伦比亚就朝着以市场约束和行政控制相结合的模式发展。哥伦比亚债务管理体制以行政控制型为主，允许地方政府举借内债与外债。根据举债方式的不同，中央政府对地方政府举债的控制程度有所不同。但地方政府发行债券需要得到财政部的批准。到目前为止，地方政府曾向外国银行借款，但从没有向外国发行过债券。
三、哥伦比亚地方政府债务资金的危机处理经验
（一）或有负债管理。
哥伦比亚地方政府没有独立的银行，以权责发生制作为费用基础，以消除或有负债的风险干扰。一般情况下，由中央政府层级负责对或有负债的管理。《第448号法律》（1998年）、《617号法律》和《第819号法律》（2003年）对或有负债的范围框架进行了扩充。中央政府、省政府和所有类别的地方实体都包括预算拨款，这是《第448号法律》要求的。为了支付地区债务的费用，该法律设立了一项特殊基金。根据《617号法律》，经常性开支、或有负债和退休金负债以及部分资本投资的资金这些费用必须由非专项收入提供，每年向国会汇报或有负债的情况，这是《第819号法律》（2003年）规定的。
（二）政府负债的控制和预警制度。
1.需求控制。1997年《358号法律》以支付能力来衡量地方借款，对地方政府债务加以明确的限制性规定，具体采用两个指标：一是用债务余额占经常性收入的比重，对中长期债务的可持续性指标进行评估；二是用政府的负债利息支出占经常性盈余的比重衡和评估量地方政府的资金流动性。上述指标的作用原理类似于交通信号灯：只要有一个指标为红灯，则为红灯；如没有红灯，则只要有一个指标为黄灯，则为黄灯；如果都为绿灯，则结果为绿灯②。
a.严重负债（红灯区）：处于红灯区的地方政府被禁止借款。该区间的确定主要是根据中长期债务的可持续性指标大于80%或政府的资金流动性指标大于60%来衡量。
b.中等负债（黄灯区）：处于黄灯区的地方政府必须首先获得中央财政部的允许，其次必须签订业绩合同。该区间主要根据中长期债务的可持续性指标小于80%，并且地方政府的资金流动性指标大于或等于40%但是小于或等于60%来确定。
c.自主负债（绿灯区）：地方政府处于绿灯区，即可自主签订借款合同。鉴于《358号法律》未达到预期的执行效果，系统中的黄灯分类（第120款）在2003年的《第795号法律》中被取消了。新的法律在实际操作中，只要显示红灯亮，就为红灯③。
2.供给控制。从供给控制的层面来说，最好的措施就是监督和管理私人商业银行的贷款。如遇到特殊的情况，则需要银行和管理委员会的监管。由于从20世纪90年代到2000年，哥伦比亚的借款出现波动式的发展，引入了墨西哥的贷款分级模式。哥伦比亚一直禁止中央银行向地方政府贷款④。
3.偿债准备金。偿债准备金主要是来源于公共部门的出资或存款。为了不让不同部门的存款混同，偿债准备基金中的风险程度和项目进行明确的划分。公共部门的资金不被退回或不用到其他项目是因为出现了或有债务或或有债务上升。
4.透明度要求。哥伦比亚关于公共财政的信息会经常公开性地透露，由于透露的内容和质量有所差异，导致公众无法取得完整的信息。基于这种情况，哥伦比亚政府建立了“综合财政信息系统”，体现了中央政府对债务等透明度的要求。
四、結论
从哥伦比亚政府债务管理经验看，建立科学、合理的风险防范和预警体制是关键所在。因此，我国应加快构建可量化的指标系统，并明确参考标准，从而对政府举债和偿债作出正确合理的安排，增强防范债务风险的有效性。
参考文献：
[1]李萍：《地方政府债务管理 国际比较与借鉴》，2009年
[2]国家统计局.中国统计年鉴（2013）.中国统计出版社，2014 年版
[3]马金华、李国峰.我国地方政府债务监管中存在的问题及对策分析[J].中央财经大学学，2010 年第 7 期
[4]张成.地方政府债务风险问题研究[J].青海金融，2011（4）
[5]艾洪德，郭凯，高新宇.金融脆弱性、不完全信息、制度变迁与金融风险[J].财经问题研究，2006（11）
[6]徐进前，王珊珊.借鉴国外经验做好地方政府债务管理[J].中国金融，2011（18）
[7]宗正玉.国外地方政府债务管理的基本情况[J].财政研究，2012（9）
注解
①李萍：《地方政府债务管理 国际比较与借鉴》，2009年
②张华.哥伦比亚的地方政府债务管理[J].经济研究参考.2008
③张华.哥伦比亚的地方政府债务管理[J].经济研究参考.2008
④张华.哥伦比亚的地方政府债务管理[J].经济研究参考.2008
作者简介：杨晓雪（1989.08-），女，山西太原人，山西财经大学研究生在读，财政学专业，研究方向：财政理论与政策。