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【摘要】2003年江苏省泰州市按照财政国库管理制度改革要求建立国库单一账户体系，成功开展了国库集中支付业务。目前，泰州市针对财政实际情况，采用了商业银行代理国库集中支付模式。经过多年的实践，笔者认为目前模式存在的弱化国库监管职能、大量财政资金游离于国库之外、违背制度等多种弊端。而随着现代化支付系统的建立、国库业务的不断发展，人民银行国库直接办理国库集中支付业务的各项条件已经逐步成熟。本文论述了人民银行国库直接办理国库集中支付有着防范支付风险、利于国库监督、提高资金效率、降低运行成本等多方面优点，并针对目前开展国库直接办理集中支付业务存在的制度滞后、国库单一账户改革不彻底、预算单位提现不方便等难点问题提出解决方案。
【关键词】国库 集中支付 直接办理
一、泰州市集中支付总体情况
自2003年1月1日，泰州市本级财政开展国库集中支付业务以来，泰州市市区有市本级财政与海陵区财政实现了国库集中支付。泰州市本级财政与海陵区财政采用商业银行代理集中支付模式，分别选择了工行、交行和建行为其代理银行。其中泰州市本级纳入国库集中支付预算单位310个，海陵区纳入国库集中支付的预算单位123个。
二、泰州集中支付模式存在的弊端
商业银行代理国库集中支付模式改变了分散支付制度下多层级的财政资金管理方式，有效的统一了财政资金的所有权和使用权，大大加快了资金支付效率和速度，解决了资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用等问题。但在实践中，存在着一些弊端。
（一）“先付后收、银行垫款”的做法与支付结算原则相悖
《支付结算办法》第十六条明确规定“银行不垫款”是办理支付结算必须遵守的原则。而从商业银行代国库集中支付业务流程来看，先由财政部门或预算单位开出支付指令，再由银行无条件将资金直接从预算单位零余额账户上支付给收款人或用款单位，最后代理银行根据当日资金支付金额向人民银行国库部门提出清算，使该账户余额最终为零。这种业务流程导致了银行先付后收，从而违背了“银行不垫款”原则。
（二）人民银行国库部门监督职能弱化
《国家金库条例》和《中国人民银行法》赋予了人民银行经理国库，对财政资金运行的合规性进行监督管理的职责，人民银行国库部门成为财政资金运行的“安全门”。然而商业银行代理国库集中支付模式，财政资金拨付流程较原有模式发生较大变化，在业务办理过程中，代理银行取代了人民银行国库的监督职责，由于商业银行追求的目标是利润最大化，为此难以对财政资金运行进行监督。而人民银行国库部门只是在代理银行与国库单一账户清算后，才对财政直接支付或授权支付额度进行审核，只要在额度以内就清算。这样一来，传统意义上的国库部门对财政资金运行的“事前审核、事中控制、事后监督”变成了只有事后监督。
（三）对国库集中支付代理行缺乏有效监督
国库集中支付代理行一方面由于人员流动快，制度执行不到位等原因易发生业务差错，另一方面由于其逐利性，易与财政、预算单位结合成利益共同体。在日常对代理行的业务监督过程中，一是缺乏有关监管内容、方法、检查机制等方面的监管制度，对代理行的监管缺乏针对性、连续性和系统性；二是缺少监管手段，人民银行国库部门主要是通过日常业务数据核对，月终对账等手段对代理行进行监管，所获取信息均为非现场的滞后信息，难以开展有效监督，导致对代理行缺乏有效监督。
（四）大量财政资金沉淀在银行
在商业银行代理模式下，一是由于采用隔日清算模式，财政局在其代理银行专用账户上存入不低于当日清算金额的款项，用于与代理行清算，待次日人民银行国库与代理行清算后，再将此部分款项转回专用账户；二是在代理行开设各种财政存款专户，调动代理银行工作积极性。
（五）银行垫款现象时有发生
由于财政将资金分散存放在各财政专户，在工资发放和月末等特殊时点，财政部门因国库库款不足，拖欠代理银行款项的情况时有发生。
（六）业务环节仍较多，资金链较长
商业银行代理国库集中支付模式下，一笔支付业务至少要经过预算单位、财政、代理行、收款人开户行、人民银行国库等五个部门，其间，任何一个环节出现问题都会影响该笔资金的正常拨付。
（七）各种投入大，运行成本高
泰州市目前有工行、交行、农村商业银行三家商业银行开办国库集中支付业务。每家上线均需要改造系统，采购电子设备，配备人员，运行成本较高。
三、人民银行办理直接支付存在的难点
商业银行代理国库集中支付模式是在当时人民银行支付渠道不畅的情况下采取的过渡措施。而随着业务不断的发展，人民银行国库部门一是拥有了便利的资金汇划渠道，目前各级国库直接或者间接的参与现代化支付系统，资金汇划方便快捷；二是随着国库电子化水平不断提高，现代化的核算系统不断运用，为国库办理集中支付提供了有力的技术支持；三是人民银行国库已逐步建立健全了各种内控制度体系，人员业务素质较高。人民银行直接办理集中支付业务条件日趋成熟，但是仍存在以下难点：
（一）相关制度较为滞后
目前，各地开展集中支付改革工作的主要依据仍然是2001年制定的《财政国库管理制度改革试点方案》，在《改革试点方案》中所提到的“修订和制定相关法律法规和管理办法。修订《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《财政总预算会计制度》，以及相关税收征管法规、行政事业单位会计制度等；相应制定《国库收入管理办法》和《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》”等内容均得到落实。
（二）“国库单一账户体系”改革不彻底导致财政资金分散管理问题依然突出
大量的财政专户存在，使得财政资金未全部集中于国库单一账户，国库之外的众多财政专户存放着大量资金。 （三）人员少，网点少，柜面监督压力大
限于人民银行定员定编的现实情况，各级国库，特别是基层国库人员数量有限，直接办理国库集中支付业务必然进一步加大人员压力。同时，由于人民银行分支机构的设置原则，网点少也是制约人民银行直接办理直接支付业务开展的重要因素。人员少，网点少，而预算单位和业务量却逐步增加，必然形成了较大的柜面监督压力和监督风险。
（四）预算单位现金提取不方便
根据规定，各预算单位开设的零余额账户将会被设置为基本户，因此单位的一些零星支出也相应从该账户提取现金。然而，人民银行只受理商业银行集中提取备用金，不受理一般企业（含行政事业单位）和个人提现。造成人民银行直接办理国库集中支付业务为预算单位开设零余额账户，却无法为预算单位提供支取现金服务。
四、对开展人民银行直接办理直接支付业务的几点建议
（一）建立健全相关业务制度
一是做好制度的顶层设计，早日出台正式的《财政国库管理制度改革方案》，并按照《改革试点方案》的思路完善相关法律法规；二是各地应结合实际情况，进一步建立健全各项符合地方集中支付业务开展的规章制度。
（二）深化国库单一账户制度改革
建立真正意义上的国库单一账户制度，实现真正的国库集中。所有财政资金都通过国库单一账户核算。在商业银行开设办理国库收支的辅助性账户应为零余额账户，服务于国库单一账户。
（三）加快国库电子化水平建设
一是进一步完善国库核算系统，使之能满足人民银行直接办理集中支付的业务需要，优化业务流程，提高工作效率，减轻因业务量增加导致的工作人员压力；二是进一步完善跨部门之间的业务信息共享机制，做到数据一次录入，多次利用，减少各部门间的重复工作；三是推行电子印鉴制度，实现数据传输无纸化，方便财政与预算单位人员，解决人民银行直接办理集中支付所面临的网点少困难。
（四）加强国库队伍建设，加快国库人员培养
目前，国库人员不足，特别是基层国库人员不足，年龄老化、借用人员比重大是制约国库业务发展的一大瓶颈问题。而国库直接办理国库集中支付势必会增加国库部门业务量，进一步造成人员紧张的局面。为解决人员问题，一是要加强现有人员业务培训，使国库人员进一步提高工作效率；二是要加大人员投入力度，充实国库工作人员，满足国库业务发展需要。
（五）加快推行预算单位公务卡改革
公务卡是将财政财务管理的有关规范与银行卡结算方式相结合，形成一种新的财务管理手段，具有个人持卡支付，单位报销还款的特点。推行预算单位“公务卡”制度，将有效解决人民银行办理国库集中支付业务中预算单位提现不便的问题。
参考文献
[1]西南财经大学，中国人民银行国库局.《国库改革与发展》中国金融出版社，2007.
[2]邵长年.切实履行经理国库职责，全力支持我国社会经济发展.国库论坛，2010（6）.
【关键词】国库 集中支付 直接办理
一、泰州市集中支付总体情况
自2003年1月1日，泰州市本级财政开展国库集中支付业务以来，泰州市市区有市本级财政与海陵区财政实现了国库集中支付。泰州市本级财政与海陵区财政采用商业银行代理集中支付模式，分别选择了工行、交行和建行为其代理银行。其中泰州市本级纳入国库集中支付预算单位310个，海陵区纳入国库集中支付的预算单位123个。
二、泰州集中支付模式存在的弊端
商业银行代理国库集中支付模式改变了分散支付制度下多层级的财政资金管理方式，有效的统一了财政资金的所有权和使用权，大大加快了资金支付效率和速度，解决了资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用等问题。但在实践中，存在着一些弊端。
（一）“先付后收、银行垫款”的做法与支付结算原则相悖
《支付结算办法》第十六条明确规定“银行不垫款”是办理支付结算必须遵守的原则。而从商业银行代国库集中支付业务流程来看，先由财政部门或预算单位开出支付指令，再由银行无条件将资金直接从预算单位零余额账户上支付给收款人或用款单位，最后代理银行根据当日资金支付金额向人民银行国库部门提出清算，使该账户余额最终为零。这种业务流程导致了银行先付后收，从而违背了“银行不垫款”原则。
（二）人民银行国库部门监督职能弱化
《国家金库条例》和《中国人民银行法》赋予了人民银行经理国库，对财政资金运行的合规性进行监督管理的职责，人民银行国库部门成为财政资金运行的“安全门”。然而商业银行代理国库集中支付模式，财政资金拨付流程较原有模式发生较大变化，在业务办理过程中，代理银行取代了人民银行国库的监督职责，由于商业银行追求的目标是利润最大化，为此难以对财政资金运行进行监督。而人民银行国库部门只是在代理银行与国库单一账户清算后，才对财政直接支付或授权支付额度进行审核，只要在额度以内就清算。这样一来，传统意义上的国库部门对财政资金运行的“事前审核、事中控制、事后监督”变成了只有事后监督。
（三）对国库集中支付代理行缺乏有效监督
国库集中支付代理行一方面由于人员流动快，制度执行不到位等原因易发生业务差错，另一方面由于其逐利性，易与财政、预算单位结合成利益共同体。在日常对代理行的业务监督过程中，一是缺乏有关监管内容、方法、检查机制等方面的监管制度，对代理行的监管缺乏针对性、连续性和系统性；二是缺少监管手段，人民银行国库部门主要是通过日常业务数据核对，月终对账等手段对代理行进行监管，所获取信息均为非现场的滞后信息，难以开展有效监督，导致对代理行缺乏有效监督。
（四）大量财政资金沉淀在银行
在商业银行代理模式下，一是由于采用隔日清算模式，财政局在其代理银行专用账户上存入不低于当日清算金额的款项，用于与代理行清算，待次日人民银行国库与代理行清算后，再将此部分款项转回专用账户；二是在代理行开设各种财政存款专户，调动代理银行工作积极性。
（五）银行垫款现象时有发生
由于财政将资金分散存放在各财政专户，在工资发放和月末等特殊时点，财政部门因国库库款不足，拖欠代理银行款项的情况时有发生。
（六）业务环节仍较多，资金链较长
商业银行代理国库集中支付模式下，一笔支付业务至少要经过预算单位、财政、代理行、收款人开户行、人民银行国库等五个部门，其间，任何一个环节出现问题都会影响该笔资金的正常拨付。
（七）各种投入大，运行成本高
泰州市目前有工行、交行、农村商业银行三家商业银行开办国库集中支付业务。每家上线均需要改造系统，采购电子设备，配备人员，运行成本较高。
三、人民银行办理直接支付存在的难点
商业银行代理国库集中支付模式是在当时人民银行支付渠道不畅的情况下采取的过渡措施。而随着业务不断的发展，人民银行国库部门一是拥有了便利的资金汇划渠道，目前各级国库直接或者间接的参与现代化支付系统，资金汇划方便快捷；二是随着国库电子化水平不断提高，现代化的核算系统不断运用，为国库办理集中支付提供了有力的技术支持；三是人民银行国库已逐步建立健全了各种内控制度体系，人员业务素质较高。人民银行直接办理集中支付业务条件日趋成熟，但是仍存在以下难点：
（一）相关制度较为滞后
目前，各地开展集中支付改革工作的主要依据仍然是2001年制定的《财政国库管理制度改革试点方案》，在《改革试点方案》中所提到的“修订和制定相关法律法规和管理办法。修订《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《财政总预算会计制度》，以及相关税收征管法规、行政事业单位会计制度等；相应制定《国库收入管理办法》和《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》”等内容均得到落实。
（二）“国库单一账户体系”改革不彻底导致财政资金分散管理问题依然突出
大量的财政专户存在，使得财政资金未全部集中于国库单一账户，国库之外的众多财政专户存放着大量资金。 （三）人员少，网点少，柜面监督压力大
限于人民银行定员定编的现实情况，各级国库，特别是基层国库人员数量有限，直接办理国库集中支付业务必然进一步加大人员压力。同时，由于人民银行分支机构的设置原则，网点少也是制约人民银行直接办理直接支付业务开展的重要因素。人员少，网点少，而预算单位和业务量却逐步增加，必然形成了较大的柜面监督压力和监督风险。
（四）预算单位现金提取不方便
根据规定，各预算单位开设的零余额账户将会被设置为基本户，因此单位的一些零星支出也相应从该账户提取现金。然而，人民银行只受理商业银行集中提取备用金，不受理一般企业（含行政事业单位）和个人提现。造成人民银行直接办理国库集中支付业务为预算单位开设零余额账户，却无法为预算单位提供支取现金服务。
四、对开展人民银行直接办理直接支付业务的几点建议
（一）建立健全相关业务制度
一是做好制度的顶层设计，早日出台正式的《财政国库管理制度改革方案》，并按照《改革试点方案》的思路完善相关法律法规；二是各地应结合实际情况，进一步建立健全各项符合地方集中支付业务开展的规章制度。
（二）深化国库单一账户制度改革
建立真正意义上的国库单一账户制度，实现真正的国库集中。所有财政资金都通过国库单一账户核算。在商业银行开设办理国库收支的辅助性账户应为零余额账户，服务于国库单一账户。
（三）加快国库电子化水平建设
一是进一步完善国库核算系统，使之能满足人民银行直接办理集中支付的业务需要，优化业务流程，提高工作效率，减轻因业务量增加导致的工作人员压力；二是进一步完善跨部门之间的业务信息共享机制，做到数据一次录入，多次利用，减少各部门间的重复工作；三是推行电子印鉴制度，实现数据传输无纸化，方便财政与预算单位人员，解决人民银行直接办理集中支付所面临的网点少困难。
（四）加强国库队伍建设，加快国库人员培养
目前，国库人员不足，特别是基层国库人员不足，年龄老化、借用人员比重大是制约国库业务发展的一大瓶颈问题。而国库直接办理国库集中支付势必会增加国库部门业务量，进一步造成人员紧张的局面。为解决人员问题，一是要加强现有人员业务培训，使国库人员进一步提高工作效率；二是要加大人员投入力度，充实国库工作人员，满足国库业务发展需要。
（五）加快推行预算单位公务卡改革
公务卡是将财政财务管理的有关规范与银行卡结算方式相结合，形成一种新的财务管理手段，具有个人持卡支付，单位报销还款的特点。推行预算单位“公务卡”制度，将有效解决人民银行办理国库集中支付业务中预算单位提现不便的问题。
参考文献
[1]西南财经大学，中国人民银行国库局.《国库改革与发展》中国金融出版社，2007.
[2]邵长年.切实履行经理国库职责，全力支持我国社会经济发展.国库论坛，2010（6）.