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摘要：公益型国企概念一经推出，就备受争议。准公共产品理论的发展可以为其提供理论依据：公益性是（准）公共产品的本质属性。电力行业作为提供准公共产品的自然垄断型产业，其公益性的推进还需从定价机制、阶梯电价、合理的收入分配制度方面得以加强。
关键词：公益型；国有企业；电力行业
中图分类号：TM73 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-03-0-02
近期国资委副主任邵宁在“2011中国企业领袖年会”上首度提出“公益型国企”概念，他称未来会逐渐形成两种不同类型国企：公益型国企和竞争型国企。据他介绍，前者“在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业，而在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业”[1]。因为涉及近年来颇受责难的石油、石化、电网和通信类央企，不少人士对此提出质疑，包括“公益性国企是否不需要强调经济效益？如何防止公益性国企利用其特殊地位谋取特殊利益？打造公益性国企是否意味着国企改革在走回头路？”等等，对邵宁的此番表达，一时众说纷纭。
关于国有企业存在和分类的依据，我们或许可以从准公共产品理论中得到一些启发。本文从准公共产品理论角度入手，探讨当前国企公益性的理论根源。
一、准公共产品理论及其公益性
（一）公共产品和准公共产品的内涵
要深入理解准公共产品，还要从公共产品说起。萨缪尔森于1954年对公共产品的定义为：“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”，提出了公共产品的两种特征——消费或需求上的非竞争性（即增加一个人对它分享，并不导致成本的增长）和受益上的非排他性（即排除任何个人对它的分享要花费巨大成本），是早期判断公共产品的经典标准。
在随后对公共产品理论的研究中，多数学者等认为,萨氏只定义了极端情况、脱离现实，满足萨氏定义的肯定是公共产品，但不满足其定义的也并非不是公共产品，即使是类似于“国防”这样传统意义上的公共产品也并非是由社会所有成员等量消费的，政府提供的大多数产品都不符合该定义，甚至有人认为完全满足萨氏定义的公共产品根本就没有存在过[2]，因此仅从“非竞争性”和“非排他性”这两个技术特征来定义公共产品，不能反映其根本属性。从另一方面来说，公共产品的上述两个特征，是基于以下两个基本因素共同作用的结果：一是社会全体成员的共同利益，也就是所謂的“公益性”，经济学中可用“正外部性”来指代；我国有学者把这种“正外部性”归结为公共产品的社会属性，认为“准公共产品的本质属性是其社会性，即以社会公平为基础来实现社会成员的共同需要，进而实现社会稳定和社会发展的目标”[3]。二是存在着“排他”的技术性难题。可见公共产品具有社会公益性，这或许可以认定为公共产品的根本属性。
现实社会中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的准公共产品。准公共产品是指具有不完全的非竞争性和非排他性的社会产品，是不纯的公共产品，它存在着“拥挤点”，即消费者的数目从零增加到某一个可能的数字，即拥挤点时，对这种产品的消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加消费而不会产生竞争。除此以外，准公共产品的公益性强弱也处于变化中，公益性强或关乎国计民生的准公共产品政府以免费或低费来供给，成为社会或政府实现正外部效应的制度安排，可见，准公共产品的应当具备上述三种特征：一定程度的非竞争性和排他性以及公益性。
（二）准公共产品的供给机制和消费
在准公共产品供给中，由于其具有非排他性的特点和“搭便车”现象，使得纯市场供给无效，无法像私人产品一样可以通过竞争性的市场定价机制找到供给均衡点，因此传统上，都是由政府参与供给的。如具有自然垄断属性的城市供水、供电、供气、通信等垄断经营产业，政府参与到准公共产品的决策、生产、消费等诸环节，形成了较强的纵向一体化政府垄断。但这种类型的准公共产品的政府供给应以公益为目的，其最主要的目标并非获取巨额利润，甚至在一些必要的情况下，以低效率进行生产和供给。因此对于消费者而言，准公共产品的消费，是社会公益目标下的有偿消费，需要政府依据社会的伦理准则予以介入和校正，在超过“拥挤点”时，在一定程度上也受市场机制的调节[4]。
二、电力（行业）的准公共产品性质分析
电力行业是基于网络和管线的国民经济基础产业，是能源产业中最为重要的基础设施产业之一，其资金和技术密集型高，投资规模巨大，资本回收期限长，同时电力产业关联度很强，其发展能够推动和刺激一大批产业的发展，对整个国民经济的发展起着强大的支撑和辐射作用，其技术和经济特征反映出电力（行业）具有较强的准公共产品特征，因此电力行业也主要由各国政府垄断经营。
（一）电力受益上的非排他性
电力作为能源其流转需要电网做物理支撑，电网企业是连接电源和用户的桥梁，同时电力技术模式是以远距离集中发电和同步交流电为基础的集中式电力系统，集中电力系统一旦建立，就会导致垄断的局面，使电力供应形成自然垄断，电力产业成为典型的网络型产业，规模经济效应明显，具有自然垄断的属性。在自然垄断产业，根据网络经济效益原理，对于网络来说，一网的效率最高。因此基于效率和安全的双重考虑，电网垄断是有必要的。在电网物理支撑中，技术上排除一个人对它的分享是困难的，并导致成本的增长。因此在技术水平足以支持，并且文明程度较高的当今社会，任一消费者都应该并可以进行电力消费，即具备消费的非排他性。
（二）一定程度的电力消费上的非竞争性
我们知道，供给人类的能源并非是永不枯竭的，并且还受制于网络供给能力，因此这种非竞争性是在一定限度以内的：在电力供给充足和电网容量范围内，任一用户的电力消费并不影响其它用户同时对电力的消费，一旦电力负荷超过市场最大可用装机容量，则消费具有竞争性。因此在某一范围内，电力消费具有非竞争性，超过该范围，这种非竞争性将不再存在。该一范围也就是所谓“拥挤点”。这体现了电力作为准公共产品，具有一定程度的非竞争性特征。
（三）电力产品的社会公益性
电力是应用最广、使用最便捷的能源产品，既是开展社会生产的重要生产资料，也是人民生活不可或缺的生活资料。在现代文明社会，电力作为一项公共服务必须体现出公益性，电力普遍服务体现了这种公益性，普遍服务包括了诸如户户通电工程、农网改造项目、同网同价，以及长期以来我国一直坚持的对少数民族地区、边远地区和贫困地区、农村地区电力建设给予扶持等一系列民生政策。在这些涉电项目中往往是社会效益高于经济效益，电力企业经常面临政策性的亏损。因此邵宁的上述言论，强调类似电力行业这样的大型垄断国企的公益性，其实并无可厚非。
三、电力行业公益化的思考
一般而言，在市场充分竞争仍无法保证社会公共利益（“市场失灵”）的领域可以考虑政府的介入，而政府往往以国有企业的形式介入。我国在能源、资源性等行业存在着规模较大的国企数量，虽然经过现代企业制度的改革，但这些国企管理效率低下等问题难以根除。尤其是类似电力这样的自然垄断产业的改革，争议较多。邵宁的这番言论，在强调电力等行业公益性的同时，也涉及到自然垄断产业下一步改革的方向。我们认为：市场经济条件下，在保持在合理激励的同时，强调国有垄断企业的公益性是非常有必要的。就当前各方对电力行业的诟病而言，国有企业至少在以下这些方面要考虑社会公益性目标：
（一）销售电价的定价机制
公益性国企业提供的资源性产品的价格不能成为暴利的来源，什么样的定价机制才能保证电价的合理化呢？在电力价格领域，按照运转流程我们可以把电价划分为上网电价、输配电价和销售电价三个部分。其中与生产生活密切相关的是销售电价。
目前我国的销售电价基本上是“成本+利润”的定价机制，以全部成本作为定价基础，成本加收益定价或投资回报率价格模式。在这种模式下必然出现的结果即成本涨多少，价格就提多少的现象。如当前放开的煤炭价格和管制的电力价格使得部分电力企业的盈利水平日益下滑，部分电力企业甚至出现亏损，并向主管部门提出调价要求。据报道，2011年冬季煤价居高不下，火电亏损严重，在多次“联名上书”无果后，山西多家电厂负责人集体赴京，代表山西部分电厂向国家相关部门提出了调高电价的建议[5]。在“计划电遭遇市场煤”的背景下，发电越多亏损越大，必然导致电价上提。政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价。
同时，这种价格机制也会使电力企业从部门、行业的利益出发，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。可见这种定价机制未能完全反映市场供求和竞争因素的影响，甚至容易掩盖电力企业经营中非正常费用的支出。健康合理的定价机制应使销售电价有效反映供电成本与供需关系，包括用户的用电量、最大需量、受电电压、用电时间、负荷率、负荷同时率与供电可靠性等众多因素。使电价控制在合理的利润范围之内，并且以防止企业利用垄断地位损害公众的利益。
（二）有差别的供给——居民阶梯电价
电力的终端用户又区分为工商业、农业和居民这三类主要消费群体。电力是居家必不可少的消费品。如果电力涨价，就会出现贫困家庭负担能力的问题，违背了电力普遍服务的原则，因此可以由政府补贴，降低电力的售价。对于居民用电，实际上政府一直采用保护政策，以工商业用户补贴居民和农业等用户的现象十分严重。居民电价按月耗电量采取每度电同一电价，月缴费额等于月耗电量乘以每度电电价的模式来计算，这种用低廉的电价来覆盖所有居民的方式是非常不效率的，并且造成富人“搭便车”的情况。资源都是有限且相對短缺的，如果在穷人富人身上平均分配，其民生效果显然不如向穷人倾斜分配的效果更佳，无差别的供给就带有明显的劫贫济富的色彩，因此居民阶梯电价呼之欲出。
所谓居民阶梯电价，是指将现行单一形式的居民电价，改为按照电力消费量分段定价，居民用电越多，支付的电价水平呈阶梯状逐级递增的一种电价定价机制。2010年10月，国家发改委正式就《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见(征求意见稿)》公开征求意见。2011年6月国务院批转了发改委《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》，要求推进电力等资源性产品价格改革，包括调整销售电价分类结构，择机实施居民用电阶梯电价。或许能为电价的合理化带来契机。
（三）公开透明的收入分配机制，加强行业内部管理
邵宁关于部分国企业“公益性”的言论受到众多责难，主要还是因为一些国企违背了公益的根本属性，在近期的“天价吊灯”、“茅台酒”事件、北京师范大学发布报告中石油高管人均薪酬是110.22万元报告等新闻背景下，强调公益属性给舆论界所带的巨大反差。的确我国国企中存在着依靠行政垄断获利、违背公益性价值的的现象。甚至有的国企员工收入超过社会平均收入三四倍甚至数十倍，其管理层的天价薪酬，并且在效益不佳时也在维持着高薪酬待遇。公益性国企应该是适度盈利而非暴利的企业，其收入分配情况应该公开透明。
除此以外，降低电力企业的管理成本，加强电力安全生产、避免电力机组高能耗、主辅分离、杜绝盲目扩张都就成为推进电力行业公益性的措施。
参考文献：
[1]人民网.国资委提“公益性国企”新概念[EB/OL].2011-12-1.
[2]刘太刚.公共物品理论的反思——兼论需求溢出理论下的民生政策思路[J].中国行政管理,2011,(9).
[3]叶航,王国梁.排他性机制的重构和准公共产品受益的均等化[J].浙江大学学报(人文社科版),2011,(11).
[4]陈其林,韩晓婷.准公共产品的性质:定义、分类依据及其类别[J].经济学家,2010,(7).
[5]新华网.半月谈:巨亏的电厂要“哭涨”电价[EB/OL].
关键词：公益型；国有企业；电力行业
中图分类号：TM73 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-03-0-02
近期国资委副主任邵宁在“2011中国企业领袖年会”上首度提出“公益型国企”概念，他称未来会逐渐形成两种不同类型国企：公益型国企和竞争型国企。据他介绍，前者“在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业，而在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业”[1]。因为涉及近年来颇受责难的石油、石化、电网和通信类央企，不少人士对此提出质疑，包括“公益性国企是否不需要强调经济效益？如何防止公益性国企利用其特殊地位谋取特殊利益？打造公益性国企是否意味着国企改革在走回头路？”等等，对邵宁的此番表达，一时众说纷纭。
关于国有企业存在和分类的依据，我们或许可以从准公共产品理论中得到一些启发。本文从准公共产品理论角度入手，探讨当前国企公益性的理论根源。
一、准公共产品理论及其公益性
（一）公共产品和准公共产品的内涵
要深入理解准公共产品，还要从公共产品说起。萨缪尔森于1954年对公共产品的定义为：“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”，提出了公共产品的两种特征——消费或需求上的非竞争性（即增加一个人对它分享，并不导致成本的增长）和受益上的非排他性（即排除任何个人对它的分享要花费巨大成本），是早期判断公共产品的经典标准。
在随后对公共产品理论的研究中，多数学者等认为,萨氏只定义了极端情况、脱离现实，满足萨氏定义的肯定是公共产品，但不满足其定义的也并非不是公共产品，即使是类似于“国防”这样传统意义上的公共产品也并非是由社会所有成员等量消费的，政府提供的大多数产品都不符合该定义，甚至有人认为完全满足萨氏定义的公共产品根本就没有存在过[2]，因此仅从“非竞争性”和“非排他性”这两个技术特征来定义公共产品，不能反映其根本属性。从另一方面来说，公共产品的上述两个特征，是基于以下两个基本因素共同作用的结果：一是社会全体成员的共同利益，也就是所謂的“公益性”，经济学中可用“正外部性”来指代；我国有学者把这种“正外部性”归结为公共产品的社会属性，认为“准公共产品的本质属性是其社会性，即以社会公平为基础来实现社会成员的共同需要，进而实现社会稳定和社会发展的目标”[3]。二是存在着“排他”的技术性难题。可见公共产品具有社会公益性，这或许可以认定为公共产品的根本属性。
现实社会中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的准公共产品。准公共产品是指具有不完全的非竞争性和非排他性的社会产品，是不纯的公共产品，它存在着“拥挤点”，即消费者的数目从零增加到某一个可能的数字，即拥挤点时，对这种产品的消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加消费而不会产生竞争。除此以外，准公共产品的公益性强弱也处于变化中，公益性强或关乎国计民生的准公共产品政府以免费或低费来供给，成为社会或政府实现正外部效应的制度安排，可见，准公共产品的应当具备上述三种特征：一定程度的非竞争性和排他性以及公益性。
（二）准公共产品的供给机制和消费
在准公共产品供给中，由于其具有非排他性的特点和“搭便车”现象，使得纯市场供给无效，无法像私人产品一样可以通过竞争性的市场定价机制找到供给均衡点，因此传统上，都是由政府参与供给的。如具有自然垄断属性的城市供水、供电、供气、通信等垄断经营产业，政府参与到准公共产品的决策、生产、消费等诸环节，形成了较强的纵向一体化政府垄断。但这种类型的准公共产品的政府供给应以公益为目的，其最主要的目标并非获取巨额利润，甚至在一些必要的情况下，以低效率进行生产和供给。因此对于消费者而言，准公共产品的消费，是社会公益目标下的有偿消费，需要政府依据社会的伦理准则予以介入和校正，在超过“拥挤点”时，在一定程度上也受市场机制的调节[4]。
二、电力（行业）的准公共产品性质分析
电力行业是基于网络和管线的国民经济基础产业，是能源产业中最为重要的基础设施产业之一，其资金和技术密集型高，投资规模巨大，资本回收期限长，同时电力产业关联度很强，其发展能够推动和刺激一大批产业的发展，对整个国民经济的发展起着强大的支撑和辐射作用，其技术和经济特征反映出电力（行业）具有较强的准公共产品特征，因此电力行业也主要由各国政府垄断经营。
（一）电力受益上的非排他性
电力作为能源其流转需要电网做物理支撑，电网企业是连接电源和用户的桥梁，同时电力技术模式是以远距离集中发电和同步交流电为基础的集中式电力系统，集中电力系统一旦建立，就会导致垄断的局面，使电力供应形成自然垄断，电力产业成为典型的网络型产业，规模经济效应明显，具有自然垄断的属性。在自然垄断产业，根据网络经济效益原理，对于网络来说，一网的效率最高。因此基于效率和安全的双重考虑，电网垄断是有必要的。在电网物理支撑中，技术上排除一个人对它的分享是困难的，并导致成本的增长。因此在技术水平足以支持，并且文明程度较高的当今社会，任一消费者都应该并可以进行电力消费，即具备消费的非排他性。
（二）一定程度的电力消费上的非竞争性
我们知道，供给人类的能源并非是永不枯竭的，并且还受制于网络供给能力，因此这种非竞争性是在一定限度以内的：在电力供给充足和电网容量范围内，任一用户的电力消费并不影响其它用户同时对电力的消费，一旦电力负荷超过市场最大可用装机容量，则消费具有竞争性。因此在某一范围内，电力消费具有非竞争性，超过该范围，这种非竞争性将不再存在。该一范围也就是所谓“拥挤点”。这体现了电力作为准公共产品，具有一定程度的非竞争性特征。
（三）电力产品的社会公益性
电力是应用最广、使用最便捷的能源产品，既是开展社会生产的重要生产资料，也是人民生活不可或缺的生活资料。在现代文明社会，电力作为一项公共服务必须体现出公益性，电力普遍服务体现了这种公益性，普遍服务包括了诸如户户通电工程、农网改造项目、同网同价，以及长期以来我国一直坚持的对少数民族地区、边远地区和贫困地区、农村地区电力建设给予扶持等一系列民生政策。在这些涉电项目中往往是社会效益高于经济效益，电力企业经常面临政策性的亏损。因此邵宁的上述言论，强调类似电力行业这样的大型垄断国企的公益性，其实并无可厚非。
三、电力行业公益化的思考
一般而言，在市场充分竞争仍无法保证社会公共利益（“市场失灵”）的领域可以考虑政府的介入，而政府往往以国有企业的形式介入。我国在能源、资源性等行业存在着规模较大的国企数量，虽然经过现代企业制度的改革，但这些国企管理效率低下等问题难以根除。尤其是类似电力这样的自然垄断产业的改革，争议较多。邵宁的这番言论，在强调电力等行业公益性的同时，也涉及到自然垄断产业下一步改革的方向。我们认为：市场经济条件下，在保持在合理激励的同时，强调国有垄断企业的公益性是非常有必要的。就当前各方对电力行业的诟病而言，国有企业至少在以下这些方面要考虑社会公益性目标：
（一）销售电价的定价机制
公益性国企业提供的资源性产品的价格不能成为暴利的来源，什么样的定价机制才能保证电价的合理化呢？在电力价格领域，按照运转流程我们可以把电价划分为上网电价、输配电价和销售电价三个部分。其中与生产生活密切相关的是销售电价。
目前我国的销售电价基本上是“成本+利润”的定价机制，以全部成本作为定价基础，成本加收益定价或投资回报率价格模式。在这种模式下必然出现的结果即成本涨多少，价格就提多少的现象。如当前放开的煤炭价格和管制的电力价格使得部分电力企业的盈利水平日益下滑，部分电力企业甚至出现亏损，并向主管部门提出调价要求。据报道，2011年冬季煤价居高不下，火电亏损严重，在多次“联名上书”无果后，山西多家电厂负责人集体赴京，代表山西部分电厂向国家相关部门提出了调高电价的建议[5]。在“计划电遭遇市场煤”的背景下，发电越多亏损越大，必然导致电价上提。政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价。
同时，这种价格机制也会使电力企业从部门、行业的利益出发，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。可见这种定价机制未能完全反映市场供求和竞争因素的影响，甚至容易掩盖电力企业经营中非正常费用的支出。健康合理的定价机制应使销售电价有效反映供电成本与供需关系，包括用户的用电量、最大需量、受电电压、用电时间、负荷率、负荷同时率与供电可靠性等众多因素。使电价控制在合理的利润范围之内，并且以防止企业利用垄断地位损害公众的利益。
（二）有差别的供给——居民阶梯电价
电力的终端用户又区分为工商业、农业和居民这三类主要消费群体。电力是居家必不可少的消费品。如果电力涨价，就会出现贫困家庭负担能力的问题，违背了电力普遍服务的原则，因此可以由政府补贴，降低电力的售价。对于居民用电，实际上政府一直采用保护政策，以工商业用户补贴居民和农业等用户的现象十分严重。居民电价按月耗电量采取每度电同一电价，月缴费额等于月耗电量乘以每度电电价的模式来计算，这种用低廉的电价来覆盖所有居民的方式是非常不效率的，并且造成富人“搭便车”的情况。资源都是有限且相對短缺的，如果在穷人富人身上平均分配，其民生效果显然不如向穷人倾斜分配的效果更佳，无差别的供给就带有明显的劫贫济富的色彩，因此居民阶梯电价呼之欲出。
所谓居民阶梯电价，是指将现行单一形式的居民电价，改为按照电力消费量分段定价，居民用电越多，支付的电价水平呈阶梯状逐级递增的一种电价定价机制。2010年10月，国家发改委正式就《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见(征求意见稿)》公开征求意见。2011年6月国务院批转了发改委《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》，要求推进电力等资源性产品价格改革，包括调整销售电价分类结构，择机实施居民用电阶梯电价。或许能为电价的合理化带来契机。
（三）公开透明的收入分配机制，加强行业内部管理
邵宁关于部分国企业“公益性”的言论受到众多责难，主要还是因为一些国企违背了公益的根本属性，在近期的“天价吊灯”、“茅台酒”事件、北京师范大学发布报告中石油高管人均薪酬是110.22万元报告等新闻背景下，强调公益属性给舆论界所带的巨大反差。的确我国国企中存在着依靠行政垄断获利、违背公益性价值的的现象。甚至有的国企员工收入超过社会平均收入三四倍甚至数十倍，其管理层的天价薪酬，并且在效益不佳时也在维持着高薪酬待遇。公益性国企应该是适度盈利而非暴利的企业，其收入分配情况应该公开透明。
除此以外，降低电力企业的管理成本，加强电力安全生产、避免电力机组高能耗、主辅分离、杜绝盲目扩张都就成为推进电力行业公益性的措施。
参考文献：
[1]人民网.国资委提“公益性国企”新概念[EB/OL].2011-12-1.
[2]刘太刚.公共物品理论的反思——兼论需求溢出理论下的民生政策思路[J].中国行政管理,2011,(9).
[3]叶航,王国梁.排他性机制的重构和准公共产品受益的均等化[J].浙江大学学报(人文社科版),2011,(11).
[4]陈其林,韩晓婷.准公共产品的性质:定义、分类依据及其类别[J].经济学家,2010,(7).
[5]新华网.半月谈:巨亏的电厂要“哭涨”电价[EB/OL].