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【摘 要】 为了保证土地利用总体规划的稳定性和权威性，切实实现土地利用总体规划对土地资源的合理配置和土地利用布局的优化，本文提出不确定性因素主要为大环境不确定性、政策不确定性、区域发展趋势不确定性以及其他偶发性不确定性，并从土地利用总体规划的理论完善、方案优化和法律地位增强等3方面探索减小不确定性因素的方法，以望土地利用总体规划更好地指导实践。
【关键词】 土地利用总体规划；不确定性
1、土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用与保护的土地管理综合措施。我国至今已开展了三轮国土全覆盖的土地利用总体规划的编制，可是，在规划评价实施时普遍存在一个问题，即规划远离现实.使得土地利用规划在指导实践中存在着明显的不足，经济的高速持续发展带来的是未来土地利用高度的不確定性，这种不确定性使得土地利用总体规划方案频繁修改，严重影响了土地利用总体规划的权威性和导向性。因此，笔者拟通过结合土地利用总体规划实践，找出导致土地利用总体规划方案频繁修改的不确定性因素，并探讨减小这种不确定性因素的方法，以望为今后的土地利用规划实践提供理论指导和方法借鉴。
2、土地利用总体规划中不确定性因素的种类
土地利用规划的重要特征是对未来的导向性，但是规划过程中存在着许多不确定因聚，是一个信息不完全对称的灰色系统。长期以来，我国土地利用规划的思想和方法都建立在确定性规划思想的基础上，这与规划中存在的种种不确定性因素相矛盾，从而导致规划不能有效地指导未来的发展。因此，笔者选取大环境不确定性、政策不确定性、发展趋势不确定性及其他偶发性不确定性等四方面对土地利用总体规划的不确定性因素进行分析。
2.1大环境不确定性。主要来源于经济社会制度、国际国内政治环境等的变革以及生态环境的显著变化等，体现了政治、经济、社会以及自然环境的不可复制性，国家宏观国土资源开发战略、社会经济高速发展与快速城镇化导致城乡建设用地大规模增长。由于增长的速度难于预测，使得规划期内的建设用地指标常常超额完成，规划处于被动的调整地位。
2.2政策不确定性。政策不确定性主要是指宏观经济政策调整、区域发展政策调整导致的社会经济政策的制定与修改以及部门决策的改变。土地利用规划管理作为实施和落实土地利甩规划的手段，是政府的一项重要职能.由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位，作为制定与实施政策的地方政府追求地方经济发展和自身利益，在规划管理上具有较大的自由裁量权，中央政府与地方政府之间存在信息不对称和目标函数不一致的情况，导致管理效率低下，政府寻租行为和腐败等现象的产生，出现政府失灵，给规划实施带来不确定性。在市场与政府双重作用的影响下，土地利用规划管理模式面临着巨大挑战。
2.3区域发展趋势不确定性。区域发展趋势的不确定性来源于经济规模和开发模式等的不确定性，是对未来区域发展状况的不确定。对传统规划而言，关注的是在规划期末时区域终极蓝图的合理，而对于从现状到规划期末区域的发展过程未作考虑，也缺乏对规划期后区域合理发展的关注。这种只有结果没有显示过程的规划，很容易造成区域在从现状到远期的过程中始终处于不确定的模糊状态，并且即使是在远期能够实现瞬间的合理，其后又可能出现新一轮的不合理。
2.4其他偶发性不确定性。影响规划修编的其他偶然经济行为因素主要是指不可顸见的重大自然灾害、社会动乱或经济危机，如恐怖活动、武装冲突、经济大萧条等；也包括在规划的编制、实施过程中存在的不确定性，如经济发展带来社会进步造成基础资料的改善、技术手段的进步、投资密度、输出水平、自然灾害的干扰程度以及工人的教育程度等，不同驱动因素的区域差异也很明显。
3、减小不确定性的方法
3.1完善土地利用总体规划的理论。规划的本质是面向未来。未来的发展具有不确定性，且其是按照既定的内在轨迹运行的，研究这种既定的内在轨迹将有助于降低不确定性因素对规划的影响，在市场经济条件下，国内的专家学者强调加强对土地利用规划的理论研究，从非理性、不确定性和弹性的角度补充和完善之前土地利用规划的理性、确定性和刚性理论，从而使土地利用规划能够更好地指导实践。弹性规划理论对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。
我国目前的土地利用规划没有达到土地利用的社会发展、资源利用和生态保护的综合效益的最佳状态，城市规划中的“反规划”理论为土地利用规划提供了新的思路，同时，继续加强“倡导性”规划理论中对公众参与的要求，改变我国“自上而下”的规划方式为“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，以保证不同社会团体尤其是弱势群体的利益，进而提高规划的编制质量，促进规划的有效实施。
3.2优化土地利用总体规划的方案。快速的经济增长在带来社会经济利益增长的同时却以牺牲环境质量为代价，该状况使得规划者和利益相关者对确定和实施能够平衡社会经济利益和土地利用变化的环境代价的土地利用规划需求日益增加。使得选择一种在不确定条件下能够降低增长过程中不利环境影响的土地利用规划方案成为本质上的难题。
我国土地规划管理体系与其他国家对比的突出特点表现在管理方法上有强烈的政府干预和用途管制以及建筑许可制度，其局限性包括缺乏弹性.群众参与度不高。我国现有规划在规划编制上大多是采取指标加分区的规划模式，但现有规划接式刚性有余，弹性不足，传统的终极静态规划忽略了规划过程，在规划背景和规划条件瞬息万变的市场环境下无法应对各种不确定性因素的影响与冲击。“弹性一滚动-监测”的规划管理模式在此背录下应运而生，该管理模式针对土地利用规划管理各阶段的不确定性因素进行构建，目的在于对土地利甩规划管理各个阶段存在的不确定性，以缓解和减轻未来不确定性因素带来的差异和变化。同时，引入计划约束机制、市场激励机制、公众参与机制和信息反馈机制等作为实施的保障。 3.3增强土地利用总体规划的法律地位。目前我国有关土地利用规划的法律只有《土地管理法》，而《土地管理法》也只明确土地利用总体规划的基本原则种各级人民政府必须编制规划的义务，对土地规划的编制、管理、实施等没有法律约束与规范，法律属性、法律效力并没有明确界定。从完整的法律体系看，我国现在缺乏一部统领规划工作局的、效力较高的主干法律，即《土地规划法》，以及配套的法律法规。《土地利甩总体规划》只是一定时期内具有法律效力的政府文件，法律地位不高。土地规划法律制度研究的缺乏，导致土地利用规划实际换作中法律权威的不足，成为近年来虽然土地规划和编制的技术手段取得了长足进展，但规划的时效性却普遍较差，大多未能在实践中发挥其应有的指导控制作用的主要原因之一。
经济全球化的重要特征之一就是法制的社会化，在我国社会主义市场经济体制的建立和完善过程中，土地利用规划的实施管理更需要由行政法制转变。因此，新形势下土地利用规划必须以经济、社会和生态环境的多目标协调为指导原则，进一步强化土地利用规划的综合协调职能，土地利用和各项建设活动都必须纳入统一的规划，由于缺乏行之有效的监督管理机制，地方政府成为地方共同利益的代表，与开发商等一起，为追求自身利益最大化不断与中央政府博弈，使得规划指标频繁调整。因此，制定《中华人民共和国土地规划法》，规范规划目标和任务、规划的体系和内容、规划编制审批以及组织突施等成为当务之急。同时，还需要对各级政府在规划中的权责和责任予以明确界定，配套和完善《土地规划法》的相关法律规章，如《土地利用分区条例》《土地用途管制实施办法》等，使整个土地规划制度体系完善、层次分明；注重与相关法律的协调，以法律形式确定规划的公众参与，切实加强土地规划法律地位的严肃性和权威性。
4、现在的中国开始摆脱“先发展，后治理”的发展模式，更加注重生态文明建设，土地利用总体规划也应该退出“先实施，后规划”的旧模式，注重规划的向导性，权威性和整体性。加强规划的的非理性、不确定性和弹性的规划理论研究，以及前瞻法、试错法等方法在规划实践中应用的同时，还应确立土地利用总体规划的法律地位，严格土地利用总体规划方案修改调整的程序，保证土地利用总体规划的稳定性和权威性。
参考文献：
[1]吴次芳，邵霞珍.土地利用规划的非理性，不确定性和弹性理论研究[J].浙江大学学报，2005，35（4）：98-105.
[2]魏晓飞，魏朝富，王三，方勤先.土地利用总体规劃中的不确定性研究[J].贵州农业科学，2014，42（2）：211-214.
【关键词】 土地利用总体规划；不确定性
1、土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用与保护的土地管理综合措施。我国至今已开展了三轮国土全覆盖的土地利用总体规划的编制，可是，在规划评价实施时普遍存在一个问题，即规划远离现实.使得土地利用规划在指导实践中存在着明显的不足，经济的高速持续发展带来的是未来土地利用高度的不確定性，这种不确定性使得土地利用总体规划方案频繁修改，严重影响了土地利用总体规划的权威性和导向性。因此，笔者拟通过结合土地利用总体规划实践，找出导致土地利用总体规划方案频繁修改的不确定性因素，并探讨减小这种不确定性因素的方法，以望为今后的土地利用规划实践提供理论指导和方法借鉴。
2、土地利用总体规划中不确定性因素的种类
土地利用规划的重要特征是对未来的导向性，但是规划过程中存在着许多不确定因聚，是一个信息不完全对称的灰色系统。长期以来，我国土地利用规划的思想和方法都建立在确定性规划思想的基础上，这与规划中存在的种种不确定性因素相矛盾，从而导致规划不能有效地指导未来的发展。因此，笔者选取大环境不确定性、政策不确定性、发展趋势不确定性及其他偶发性不确定性等四方面对土地利用总体规划的不确定性因素进行分析。
2.1大环境不确定性。主要来源于经济社会制度、国际国内政治环境等的变革以及生态环境的显著变化等，体现了政治、经济、社会以及自然环境的不可复制性，国家宏观国土资源开发战略、社会经济高速发展与快速城镇化导致城乡建设用地大规模增长。由于增长的速度难于预测，使得规划期内的建设用地指标常常超额完成，规划处于被动的调整地位。
2.2政策不确定性。政策不确定性主要是指宏观经济政策调整、区域发展政策调整导致的社会经济政策的制定与修改以及部门决策的改变。土地利用规划管理作为实施和落实土地利甩规划的手段，是政府的一项重要职能.由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位，作为制定与实施政策的地方政府追求地方经济发展和自身利益，在规划管理上具有较大的自由裁量权，中央政府与地方政府之间存在信息不对称和目标函数不一致的情况，导致管理效率低下，政府寻租行为和腐败等现象的产生，出现政府失灵，给规划实施带来不确定性。在市场与政府双重作用的影响下，土地利用规划管理模式面临着巨大挑战。
2.3区域发展趋势不确定性。区域发展趋势的不确定性来源于经济规模和开发模式等的不确定性，是对未来区域发展状况的不确定。对传统规划而言，关注的是在规划期末时区域终极蓝图的合理，而对于从现状到规划期末区域的发展过程未作考虑，也缺乏对规划期后区域合理发展的关注。这种只有结果没有显示过程的规划，很容易造成区域在从现状到远期的过程中始终处于不确定的模糊状态，并且即使是在远期能够实现瞬间的合理，其后又可能出现新一轮的不合理。
2.4其他偶发性不确定性。影响规划修编的其他偶然经济行为因素主要是指不可顸见的重大自然灾害、社会动乱或经济危机，如恐怖活动、武装冲突、经济大萧条等；也包括在规划的编制、实施过程中存在的不确定性，如经济发展带来社会进步造成基础资料的改善、技术手段的进步、投资密度、输出水平、自然灾害的干扰程度以及工人的教育程度等，不同驱动因素的区域差异也很明显。
3、减小不确定性的方法
3.1完善土地利用总体规划的理论。规划的本质是面向未来。未来的发展具有不确定性，且其是按照既定的内在轨迹运行的，研究这种既定的内在轨迹将有助于降低不确定性因素对规划的影响，在市场经济条件下，国内的专家学者强调加强对土地利用规划的理论研究，从非理性、不确定性和弹性的角度补充和完善之前土地利用规划的理性、确定性和刚性理论，从而使土地利用规划能够更好地指导实践。弹性规划理论对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。
我国目前的土地利用规划没有达到土地利用的社会发展、资源利用和生态保护的综合效益的最佳状态，城市规划中的“反规划”理论为土地利用规划提供了新的思路，同时，继续加强“倡导性”规划理论中对公众参与的要求，改变我国“自上而下”的规划方式为“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，以保证不同社会团体尤其是弱势群体的利益，进而提高规划的编制质量，促进规划的有效实施。
3.2优化土地利用总体规划的方案。快速的经济增长在带来社会经济利益增长的同时却以牺牲环境质量为代价，该状况使得规划者和利益相关者对确定和实施能够平衡社会经济利益和土地利用变化的环境代价的土地利用规划需求日益增加。使得选择一种在不确定条件下能够降低增长过程中不利环境影响的土地利用规划方案成为本质上的难题。
我国土地规划管理体系与其他国家对比的突出特点表现在管理方法上有强烈的政府干预和用途管制以及建筑许可制度，其局限性包括缺乏弹性.群众参与度不高。我国现有规划在规划编制上大多是采取指标加分区的规划模式，但现有规划接式刚性有余，弹性不足，传统的终极静态规划忽略了规划过程，在规划背景和规划条件瞬息万变的市场环境下无法应对各种不确定性因素的影响与冲击。“弹性一滚动-监测”的规划管理模式在此背录下应运而生，该管理模式针对土地利用规划管理各阶段的不确定性因素进行构建，目的在于对土地利甩规划管理各个阶段存在的不确定性，以缓解和减轻未来不确定性因素带来的差异和变化。同时，引入计划约束机制、市场激励机制、公众参与机制和信息反馈机制等作为实施的保障。 3.3增强土地利用总体规划的法律地位。目前我国有关土地利用规划的法律只有《土地管理法》，而《土地管理法》也只明确土地利用总体规划的基本原则种各级人民政府必须编制规划的义务，对土地规划的编制、管理、实施等没有法律约束与规范，法律属性、法律效力并没有明确界定。从完整的法律体系看，我国现在缺乏一部统领规划工作局的、效力较高的主干法律，即《土地规划法》，以及配套的法律法规。《土地利甩总体规划》只是一定时期内具有法律效力的政府文件，法律地位不高。土地规划法律制度研究的缺乏，导致土地利用规划实际换作中法律权威的不足，成为近年来虽然土地规划和编制的技术手段取得了长足进展，但规划的时效性却普遍较差，大多未能在实践中发挥其应有的指导控制作用的主要原因之一。
经济全球化的重要特征之一就是法制的社会化，在我国社会主义市场经济体制的建立和完善过程中，土地利用规划的实施管理更需要由行政法制转变。因此，新形势下土地利用规划必须以经济、社会和生态环境的多目标协调为指导原则，进一步强化土地利用规划的综合协调职能，土地利用和各项建设活动都必须纳入统一的规划，由于缺乏行之有效的监督管理机制，地方政府成为地方共同利益的代表，与开发商等一起，为追求自身利益最大化不断与中央政府博弈，使得规划指标频繁调整。因此，制定《中华人民共和国土地规划法》，规范规划目标和任务、规划的体系和内容、规划编制审批以及组织突施等成为当务之急。同时，还需要对各级政府在规划中的权责和责任予以明确界定，配套和完善《土地规划法》的相关法律规章，如《土地利用分区条例》《土地用途管制实施办法》等，使整个土地规划制度体系完善、层次分明；注重与相关法律的协调，以法律形式确定规划的公众参与，切实加强土地规划法律地位的严肃性和权威性。
4、现在的中国开始摆脱“先发展，后治理”的发展模式，更加注重生态文明建设，土地利用总体规划也应该退出“先实施，后规划”的旧模式，注重规划的向导性，权威性和整体性。加强规划的的非理性、不确定性和弹性的规划理论研究，以及前瞻法、试错法等方法在规划实践中应用的同时，还应确立土地利用总体规划的法律地位，严格土地利用总体规划方案修改调整的程序，保证土地利用总体规划的稳定性和权威性。
参考文献：
[1]吴次芳，邵霞珍.土地利用规划的非理性，不确定性和弹性理论研究[J].浙江大学学报，2005，35（4）：98-105.
[2]魏晓飞，魏朝富，王三，方勤先.土地利用总体规劃中的不确定性研究[J].贵州农业科学，2014，42（2）：211-214.