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2013年9月30日，美国国会未能通过新财政年度临时拨款预算案。10月1日凌晨，白宫管理与预算办公室（OMB）向各联邦政府机构发出备忘录，通知其“有序关门”。按照宪法规定，如果预算没有通过国会审查，政府将没有办公经费，其大部分功能将被迫暂停。从积极的角度看，此次预算僵局，反衬了美国人国家治理的基本理念：“如果你不能制定预算，你怎么能够治理国家？”
直至建国百余年后的进步时代，美国人这一现代预算理念才姗姗来迟。
现代预算体系的基本要素包括：立法机构的预算监督；政府内部的集中控制；公众的知情参与和监督。
在1921年《预算与会计法案》通过之前，联邦层面实际运行的是一套由国会单独控制、碎片化且不为公众所知的预算体系。更准确地说，美国的预算体系只是一种零碎的拨款法案。
吊诡的是，这种制度安排竟源于美国人对民主的珍视。出于对选举民主的执著信念和对行政权力集中的畏惧，美国宪法从一开始就将看管“钱袋子”的权力赋予国会：“非经国会拨款不得支出”，联邦政府各部门向国会申请财政拨款，并由财政部汇总后呈交国会审查。
国会缺乏核心预算审核部门对财政事务进行精确评估，审查任务就分散到国会各委员会身上。内战后，为应对财政赤字，国会强化了拨款模式的“碎片化”：国家收入由众议院的赋税委员会和参议院的财政委员会共同负责；政府开支则由参众两院十多个委员会共同管理。各委员会“各吹各的号，各跑各的调”，必然削弱国会对“钱袋子”的实际控制能力，财政报告最终沦为一堆杂乱无章的事后报账单。
在这种碎片化的拨款体制下，账目极其混乱，人们没法关注支出总数，也没法弄清钱都花在了什么地方，公共资金的巨大浪费在所难免。时任参议员奥德里奇宣称，在1909年这个赤字年度，国会通过的拨款中至少有5000万美元被浪费掉。被浪费的金额约占当年全年财政支出总额6.6亿美元的8%。
市政层面的混乱现象不遑多让，拨款同样也只有一个总数，没有分类，更没有明细。费城1911年的预算报告笼统地表明，有2.5万美元用于“邮费、冰块、档案、餐饮、维修、广告、贷款、招待本市和来访官员，以及其他”。其时，市政府雇员都是以现金支付的方式领取工资，领多领少也没有专人负责。
随着政府越来越多地介入经济和社会领域，财政支出规模也越来越大，加上毫无节制的浪费，财政赤字急剧上升，财政赤字反过来又会加重公众税负。事实上，预算改革前的美国税种极多，尤其在州及地方层级，凡是能够想出的名目都可用来向公众征税，以至于人们嘲讽说：“只要一看见商品就向它征税。”
民主要求公众参与。改革前，各级政府的预算状况都是保密的，根本谈不上公众监督的问题。税收法案如何提出、如何通过，财政拨款支出多少，如何支出，公众均无从知晓。会计学者波兹指出：“美国的大多数城市和城镇没有公布财务报告；而那些公布的报告也严重缺乏有用的信息。例如，1895年密尔沃基市主审计长的报告长达290页，但支出仅仅是按照提款的账户报告的。波士顿市1890年的报告列举了过去30年公共图书馆所有受托人的名字，但对一项正在建筑中的图书馆的花费只字不提。”即使身为民意机构的议会，其审查活动也不公开进行，很少有人知道他们到底如何审查收支草案。
一个原本以珍视民主为出发点的财政制度，竟然导致公共资金的巨大浪費、公众福利的持续走低和税收负担的持续加码，走上了背离民主精神的不归路。民主之路需要光亮，而一个设计得更好的预算体系或许能够带来光亮。
1921年《预算和会计法案》的通过，被普遍视为美国现代预算体系诞生的标志。但美国人走向现代预算之路的故事，还得从“ABC三人组”及其领导的纽约市政研究局说起。
“ABC三人组”是指艾伦（William Allen）、布鲁埃尔（Henry Bruere）和克里夫兰（Frederick Cleveland）这三位预算改革的先驱，因其姓氏的首写字母组合而得名。他们创造了预算改革的理念，强调预算不仅是一种效率工具，还是维系负责任的民主政府的关键。为了宣传这一预算理念，他们广泛运用了展览、讲课、媒体宣传、散发手册等形式，改变了美国人看待和管理政府财政的方式。
理念被更多人分享时便会导向行动。1906年，旨在寻求“经济、效率与民主”的城市改良局成立，并于1907年重组为新的纽约市政研究局。在各种改革组织彼此竞争的情况下，研究局作为一个独立于政府和民众的公共机构，将自身定位于政府管理的医生，倡导将第一手的“科学”观察方法应用于诊断城市弊病，并坚定不移地依赖技术专家的专业知识开出药方，有效改变了政府内部及政府与公民之间的权责关系。
为推广改革方案，研究局从一开始就注重搞好与政府及其官员的关系。1907年，研究局与纽约市卫生局联合推行一项预算改革试点，并最终发表了名为《编制一份市政预算》的详细报告。同年，研究局与财政局及市政调查与统计局合作，为四个主要部门准备会计分类方案，并于1908年推出了美国历史上第一份以部门职能分类为基础的预算。
尽管这份预算十分粗糙，却在美国历史上第一次将预算从理念变为现实、从经验行为提升为规范方法，效果令人惊喜：纽约市当年薪金拨款就减少31万美元；翌年，这方面的节省增至 108万美元；1910年，伴随薪金分级制的推行，这方面的节省达到了200万美元。
研究局十分注重宣传推广。预算展览是艾伦打造的宣传形式，它以一种“最现代的广告方式向市民展示（城市的钱）是如何被花掉的”，有力地激发了公众对政府职能的幕后监视。1908年的第一次展览吸引了7万市民前来参观，到1911年的第四次展览，展览时间延续了将近一个月，参观人数超过100万，就连孩子们也流连忘返。从波士顿到洛杉矶，媒体在盛赞研究局所取得的成绩。 纽约预算改革的成功，为各地政府树立了学习的榜样。它们纷纷索要研究局编制的《市政会计手册》，派人到研究局举办的培训班学习，并开始举办自己的预算展览。此后，“‘预算’一词就像‘社会正义’或者‘美国主义’等词一样，成为了政治常用语”，预算改革成功地走向了全国。在1911年至1919年间，44个州通过了预算法。到1929年，除阿肯色州外，各州都采用了行政模式的预算体制。
预算改革运动渐入高潮并扩展至联邦层面，塔夫脱总统及其组建的经济与效益委员会（俗称“塔夫脱委员会”）功不可没。1909年，塔夫脱就任总统，面对快速膨胀的联邦政府机构和连续五年的巨额财政赤字，他希望能够控制联邦支出的增长，消除财政资金的浪费与低效，于是组建了塔夫脱委员会，并任命“ABC三人组”中的克里夫兰担任主席。克里夫兰坚持认为，导致政府低效和浪费的主要原因，是缺乏足够的方法向国会提交一份明确而具体的预算。因此，在1912年题为《需要国家预算》的报告中，克里夫兰强调，为了实现经济和效益的最大化，为了加强民主，建议由总统编制统一的、全面的政府预算，然后提交国会审批。
1921年，《预算与会计法案》最终由国会通过，这一里程碑式的法案禁止各行政机构将其支出申请直接提交给国会，而是经由新成立的预算局并直接对总统负责，从而强化了总统的权力，结束了政府内部支离破碎的现状，标志着现代预算制度在国家层面的建立。
回望美国人所走过的现代预算改革之路，可以发现两个要点：选举并不必然带来民主，在不触动政治体制根基的前提下，技术层面的预算改革也能助推政治民主的发展；如果国家预算不能对公众公开，就说明这个国家的治理水平离现代化的要求还有一段距离，公共资金的巨大浪费与政府官员的大面积贪腐问题也难以从制度上得到根治。
国未及立，开国元勋们就呕心沥血地商定了一整套宪政设计，将民主愿景提升到“美国梦”的高度，希望借此建立一个对公众负责任的政府。这套宪政设计蕴含着一种基本的民主信念：只要实现定期的、公开的选举，就可以促使民选出来的官员或议员对公众负责任。
迄至19世纪末，人们发现，“执行宪法要比制定宪法困难得多”，即使是民选的政府，也同样可能腐敗横行、问题丛生。如何促使政府更好地对公众负责呢？进步人士发现，仅仅增加公民投票权并从道德上对那些以权谋私的官员予以谴责，并不能实现持久的改善。要使持久的改善成为现实，从技术层面入手将是一个不错的选择。有鉴于此，进步人士从管住“钱袋子”入手，通过对政府及其官员实施“非暴力的制度控制”，逐步确立起现代预算体系，从而将“美国梦”坐实到可操作的层面。
尤其值得关注的是，从进步时代所取得的成效来看，预算改革不单是一种提升政府经济和效益的技术改革，也是一种重塑美国治理结构的政治改革。
在进步人士看来，“民主并不是一项旨在吸引大量旁观者的运动”，要想不成为民主运动的局外人，要想为民主大厦添砖加瓦，就应该想办法对政府中发生的事情多一些了解。了解政府有很多方式，但没有哪种方式比编制一份完善的预算更加全面和更加有效。因为预算是政府的血液，是政府正在做什么或打算做什么的财政反映，通过预算，人们能够很清楚地了解到政府过去的情况、当前的状况和将来的计划，而且明确设定了责任和控制方式。
在建国后百余年的历程中，由于政府内部的行政控制乏力，美国各级政府都没有一个预算可以全面、准确、详尽地反映政府的活动及其成本，因而，无论对行政首长还是对议会，抑或是对人民，政府都是“看不见的”。
“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。预算改革的目的，就是要把“看不见的政府”变成“看得见的政府”。通过引入和借助公众力量，预算改革不经意地重塑了总统与国会之间的权力关系以及政府内部的权力关系。说到底，公民的呼声，公民的行动，才是推动国家治理能力提升的根本力量。
直至建国百余年后的进步时代，美国人这一现代预算理念才姗姗来迟。
零碎的拨款法案
现代预算体系的基本要素包括：立法机构的预算监督；政府内部的集中控制；公众的知情参与和监督。
在1921年《预算与会计法案》通过之前，联邦层面实际运行的是一套由国会单独控制、碎片化且不为公众所知的预算体系。更准确地说，美国的预算体系只是一种零碎的拨款法案。
吊诡的是，这种制度安排竟源于美国人对民主的珍视。出于对选举民主的执著信念和对行政权力集中的畏惧，美国宪法从一开始就将看管“钱袋子”的权力赋予国会：“非经国会拨款不得支出”，联邦政府各部门向国会申请财政拨款，并由财政部汇总后呈交国会审查。
国会缺乏核心预算审核部门对财政事务进行精确评估，审查任务就分散到国会各委员会身上。内战后，为应对财政赤字，国会强化了拨款模式的“碎片化”：国家收入由众议院的赋税委员会和参议院的财政委员会共同负责；政府开支则由参众两院十多个委员会共同管理。各委员会“各吹各的号，各跑各的调”，必然削弱国会对“钱袋子”的实际控制能力，财政报告最终沦为一堆杂乱无章的事后报账单。
在这种碎片化的拨款体制下，账目极其混乱，人们没法关注支出总数，也没法弄清钱都花在了什么地方，公共资金的巨大浪费在所难免。时任参议员奥德里奇宣称，在1909年这个赤字年度，国会通过的拨款中至少有5000万美元被浪费掉。被浪费的金额约占当年全年财政支出总额6.6亿美元的8%。
市政层面的混乱现象不遑多让，拨款同样也只有一个总数，没有分类，更没有明细。费城1911年的预算报告笼统地表明，有2.5万美元用于“邮费、冰块、档案、餐饮、维修、广告、贷款、招待本市和来访官员，以及其他”。其时，市政府雇员都是以现金支付的方式领取工资，领多领少也没有专人负责。
随着政府越来越多地介入经济和社会领域，财政支出规模也越来越大，加上毫无节制的浪费，财政赤字急剧上升，财政赤字反过来又会加重公众税负。事实上，预算改革前的美国税种极多，尤其在州及地方层级，凡是能够想出的名目都可用来向公众征税，以至于人们嘲讽说：“只要一看见商品就向它征税。”
民主要求公众参与。改革前，各级政府的预算状况都是保密的，根本谈不上公众监督的问题。税收法案如何提出、如何通过，财政拨款支出多少，如何支出，公众均无从知晓。会计学者波兹指出：“美国的大多数城市和城镇没有公布财务报告；而那些公布的报告也严重缺乏有用的信息。例如，1895年密尔沃基市主审计长的报告长达290页，但支出仅仅是按照提款的账户报告的。波士顿市1890年的报告列举了过去30年公共图书馆所有受托人的名字，但对一项正在建筑中的图书馆的花费只字不提。”即使身为民意机构的议会，其审查活动也不公开进行，很少有人知道他们到底如何审查收支草案。
一个原本以珍视民主为出发点的财政制度，竟然导致公共资金的巨大浪費、公众福利的持续走低和税收负担的持续加码，走上了背离民主精神的不归路。民主之路需要光亮，而一个设计得更好的预算体系或许能够带来光亮。
现代预算之路
1921年《预算和会计法案》的通过，被普遍视为美国现代预算体系诞生的标志。但美国人走向现代预算之路的故事，还得从“ABC三人组”及其领导的纽约市政研究局说起。
“ABC三人组”是指艾伦（William Allen）、布鲁埃尔（Henry Bruere）和克里夫兰（Frederick Cleveland）这三位预算改革的先驱，因其姓氏的首写字母组合而得名。他们创造了预算改革的理念，强调预算不仅是一种效率工具，还是维系负责任的民主政府的关键。为了宣传这一预算理念，他们广泛运用了展览、讲课、媒体宣传、散发手册等形式，改变了美国人看待和管理政府财政的方式。
理念被更多人分享时便会导向行动。1906年，旨在寻求“经济、效率与民主”的城市改良局成立，并于1907年重组为新的纽约市政研究局。在各种改革组织彼此竞争的情况下，研究局作为一个独立于政府和民众的公共机构，将自身定位于政府管理的医生，倡导将第一手的“科学”观察方法应用于诊断城市弊病，并坚定不移地依赖技术专家的专业知识开出药方，有效改变了政府内部及政府与公民之间的权责关系。
为推广改革方案，研究局从一开始就注重搞好与政府及其官员的关系。1907年，研究局与纽约市卫生局联合推行一项预算改革试点，并最终发表了名为《编制一份市政预算》的详细报告。同年，研究局与财政局及市政调查与统计局合作，为四个主要部门准备会计分类方案，并于1908年推出了美国历史上第一份以部门职能分类为基础的预算。
尽管这份预算十分粗糙，却在美国历史上第一次将预算从理念变为现实、从经验行为提升为规范方法，效果令人惊喜：纽约市当年薪金拨款就减少31万美元；翌年，这方面的节省增至 108万美元；1910年，伴随薪金分级制的推行，这方面的节省达到了200万美元。
研究局十分注重宣传推广。预算展览是艾伦打造的宣传形式，它以一种“最现代的广告方式向市民展示（城市的钱）是如何被花掉的”，有力地激发了公众对政府职能的幕后监视。1908年的第一次展览吸引了7万市民前来参观，到1911年的第四次展览，展览时间延续了将近一个月，参观人数超过100万，就连孩子们也流连忘返。从波士顿到洛杉矶，媒体在盛赞研究局所取得的成绩。 纽约预算改革的成功，为各地政府树立了学习的榜样。它们纷纷索要研究局编制的《市政会计手册》，派人到研究局举办的培训班学习，并开始举办自己的预算展览。此后，“‘预算’一词就像‘社会正义’或者‘美国主义’等词一样，成为了政治常用语”，预算改革成功地走向了全国。在1911年至1919年间，44个州通过了预算法。到1929年，除阿肯色州外，各州都采用了行政模式的预算体制。
预算改革运动渐入高潮并扩展至联邦层面，塔夫脱总统及其组建的经济与效益委员会（俗称“塔夫脱委员会”）功不可没。1909年，塔夫脱就任总统，面对快速膨胀的联邦政府机构和连续五年的巨额财政赤字，他希望能够控制联邦支出的增长，消除财政资金的浪费与低效，于是组建了塔夫脱委员会，并任命“ABC三人组”中的克里夫兰担任主席。克里夫兰坚持认为，导致政府低效和浪费的主要原因，是缺乏足够的方法向国会提交一份明确而具体的预算。因此，在1912年题为《需要国家预算》的报告中，克里夫兰强调，为了实现经济和效益的最大化，为了加强民主，建议由总统编制统一的、全面的政府预算，然后提交国会审批。
1921年，《预算与会计法案》最终由国会通过，这一里程碑式的法案禁止各行政机构将其支出申请直接提交给国会，而是经由新成立的预算局并直接对总统负责，从而强化了总统的权力，结束了政府内部支离破碎的现状，标志着现代预算制度在国家层面的建立。
看得见的政府
回望美国人所走过的现代预算改革之路，可以发现两个要点：选举并不必然带来民主，在不触动政治体制根基的前提下，技术层面的预算改革也能助推政治民主的发展；如果国家预算不能对公众公开，就说明这个国家的治理水平离现代化的要求还有一段距离，公共资金的巨大浪费与政府官员的大面积贪腐问题也难以从制度上得到根治。
国未及立，开国元勋们就呕心沥血地商定了一整套宪政设计，将民主愿景提升到“美国梦”的高度，希望借此建立一个对公众负责任的政府。这套宪政设计蕴含着一种基本的民主信念：只要实现定期的、公开的选举，就可以促使民选出来的官员或议员对公众负责任。
迄至19世纪末，人们发现，“执行宪法要比制定宪法困难得多”，即使是民选的政府，也同样可能腐敗横行、问题丛生。如何促使政府更好地对公众负责呢？进步人士发现，仅仅增加公民投票权并从道德上对那些以权谋私的官员予以谴责，并不能实现持久的改善。要使持久的改善成为现实，从技术层面入手将是一个不错的选择。有鉴于此，进步人士从管住“钱袋子”入手，通过对政府及其官员实施“非暴力的制度控制”，逐步确立起现代预算体系，从而将“美国梦”坐实到可操作的层面。
尤其值得关注的是，从进步时代所取得的成效来看，预算改革不单是一种提升政府经济和效益的技术改革，也是一种重塑美国治理结构的政治改革。
在进步人士看来，“民主并不是一项旨在吸引大量旁观者的运动”，要想不成为民主运动的局外人，要想为民主大厦添砖加瓦，就应该想办法对政府中发生的事情多一些了解。了解政府有很多方式，但没有哪种方式比编制一份完善的预算更加全面和更加有效。因为预算是政府的血液，是政府正在做什么或打算做什么的财政反映，通过预算，人们能够很清楚地了解到政府过去的情况、当前的状况和将来的计划，而且明确设定了责任和控制方式。
在建国后百余年的历程中，由于政府内部的行政控制乏力，美国各级政府都没有一个预算可以全面、准确、详尽地反映政府的活动及其成本，因而，无论对行政首长还是对议会，抑或是对人民，政府都是“看不见的”。
“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。预算改革的目的，就是要把“看不见的政府”变成“看得见的政府”。通过引入和借助公众力量，预算改革不经意地重塑了总统与国会之间的权力关系以及政府内部的权力关系。说到底，公民的呼声，公民的行动，才是推动国家治理能力提升的根本力量。