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中小学择校问题近年来一直是我国大众关注的焦点问题,也是教育理论界的一个热门话题。围绕择校中的公平与效率问题,公众和学术界都展开了激烈的争论,意见不一,我国的择校政策因此得不到有效的理论指导。有鉴于此,本文试图通过对美国的学校选择制度的考察从中寻找到解决我国中小学择校中的公平和效率问题的若干对策。
美国学校选择制度的历史轨迹
美国择校制度的形成和发展大致经历了以下三个阶段:
1、建国前后至1960年代中期:美国择校制度的胚胎期
可以说,在这段长达数百年的漫长岁月中,美国还没有出现现代意义上的、由政府提倡或支持的、具有一定规模的择校行为,更没有形成为一种制度。基于上述原因,这一阶段称为美国择校制度的胚胎期。这一时期择校有以下几个特点:（1)早期的择校行为(指选择教会学校、私立学校和家庭学校)之所以产生,主要是因为公立学校的缺乏;（2)可供选择的学校较少,只有私立学校(包括教会学校)和家庭学校。公立学校基本上不能选择;（3)由于实行“就近入学”原则,政府基本上不支持择校;（4)这一阶段的择校主要是一种自发的行为。家庭学校在早期较为普遍,而在普及义务教育以后,学生以就近上公立学校为主,少有择校行为。
2、1960年代中期至1980年代末期:美国择校制度的初步形成期
这一时期,美国的择校制度开始初步形成,这一时期择校的特点为:（1)择校产生的原因有多种,但主要有两点原因,一是出于消除种族隔离的考虑,二是为了提高公立学校的教育质量,追求教育卓越;（2)在可供选择的学校方面,出现了包括磁石学校在内的公立的选择性学校(alternative school),使择校的范围开始扩大到公立学校领域,而不再只局限于私立学校(包括教会学校)和家庭学校;（3）1960年代开始的择校运动是在政府主导下开展的。除了开办各种选择性学校以外,政府还制定了相应的鼓励择校的政策,如开放入学制,由此而使择校成为一种政府行为。
3、1980年代末至今:美国择校制度的蓬勃发展期
1988年,布什竞选总统之时,提出了“教育复兴”的口号,承诺要成为一位“教育总统”,向美国民众保证致力于教育改革。1990年春,布什总统在其宣布的“美国2000年教改法案”中明确提出要推行择校,并主张将选择范围扩大到公立学校和私立学校之间。从此,择校成为美国教育界关注的热点。这一时期择校制度总的特点可以简要概括如下:（1)择校制度产生的原因主要是为了加强学校之间的竞争,提高教育质量,追求教育卓越;（2)可供选择的学校增多,在私立学校方面出现了一定数量的私营教育公司办的私立学校,在公立学校方面,出现了大量的特许学校;（3)以总统为首的联邦政府提倡择校,大力推行择校政策,并以教育凭证及教育税减免等形式开始对私立学校提供经费资助;（4)这一阶段总体的择校情况是,择校理念已深入人心,择校行为较为普遍,择校逐渐成为一种较大规模的行为。
公平与效率视野下的美国学校选择制度分析
（一)教育券制度的公平与效率分析
所谓教育券（school voucher）是被指定为具有货币价值的凭证,它可以作为学费用于公、私立教育机构的选择。教育券思想最早出现在弗里德曼1955年的《政府在教育方面的作用》文章之中:“为了对政府所规定的最低学校教育提供教育经费,政府可以发给家长们票证。如果孩子进入‘被批准的’教育机构,这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大金额。这样家长就能够自由地使用这些票证,再加上他们所愿意添加的金额,向他们所选择的‘被批准的’教育机构购买教育服务。教育服务可以为以营利为目的的私营教育机构或非营利的教育机构所提供。”
至今美国国内学者对教育券制度仍褒贬不一。反对者认为教育券用政府的公共财政补贴私立教育,致使公共税款流向私立学校,将会导致公立学校因资源短缺而变得更差;教育券的支持者们则认为,这一制度能够促进各类教育机构公平竞争和扩大受教育者的选择权。教育券把资金（无论是来自政府的还是私人的）由投向教育机构转变为投向个人,这就把竞争机制引入到公共服务中来,它迫使公立学校不断改革,提高教育质量和效率;把教育券选择权还给家长,使学生获得更多的教育选择机会,增强了教育的可选择性。
1、教育券制度促进了教育机会均等的改善
教育公平强调的是公平对待每个人的教育权利,但并不强求让每个人的教育权利得到绝对平等实现,更没有要求让每个人最终获得同等的教育服务。美国的教育券制度,转变公共教育资源“政府一学校一学生”的传统配置模式为“政府一学生一学校”的新型模式,实现公共教育资源对学生的直接配置,学生对全部公共教育资源拥有的平等权利得到了有效的表达和事实上的承认。而且,实施教育券制度,允许学生自由择校,无论是选择公立学校还是私立学校,改善了“划分学区,就近入学”的政策带来的接受优质教育机会的不平等性,使学生选择接受优质教育的权利得到保障,促进了教育的机会均等。
2、教育券制度改善了教育资源配置公平状况
发放同样面值的教育券能够保障所有学生获得相同的公共教育财政资助,因而符合教育资源分配均等的原则,在一定程度上保障了公共教育资源的分配对所有学生都平等。此外,美国各州实施的许多教育券计划,对低收入家庭和处于不利地位的儿童有很大的倾向性,给这些弱势群体以更多资助,合乎教育资源配置公平的调整特殊需要的原则。
3、教育券制度有利于提高教育的经济效率
弗里德曼指出,通过实施教育券（又称教育凭证计划）,学校系统就象是一个竞争市场,在那里,个体“企业家”将会争着以最低费用提供最佳服务。这些企业家会积极聘请最好的教师,在学校的课表上开列出顾客要求的特殊教育,并加速实现更有效的教学改革。由此,教育券制度的实施旨在把竞争引入公立学校体系,在教育券的流动中实现优胜劣汰,促进教育市场化,提高教育服务质量和教育财政经费的利用效率。美国政府资助的教育券最早是在20世纪60年代末,进入20世纪80年代后,教育凭证计划才在美国得到重大发展。研究发现,教育券的推行有利于改善学校的质量,提升家长的满意度和提高学生的学业成绩。
4、教育券制度有利于提高教育财政投资体制的效率
教育券制度把公立和私立教育置于相同的市场竞争环境中公平竞争,公、私立学校只有在满足教育消费者需要的前提下才能获得生存与发展。因此,教育券制度提升了私立学校的地位,激发了民间资本投资教育、参与竞争的积极性,扩大了教育投资渠道。从教育投资体制来看,一个有效率的教育投资体制应是政府财政资金和民间资本共同参与的方式。教育券作为教育投资的一个支点,不仅构建了政府和民间资本共同投资的平衡体系,而且也大大提高了教育财政投资体制的效率。
（二）特许学校制度的公平与效率分析
特许学校是一种主要由地方教育委员会、大学、州教育委员会、其他州行政团体、家长组织、教师、其他个人或私人机构经营,由公共教育财政经费支持的新型公立学校。与传统公立学校相比,特许学校具有教育理念各具特色、规模小、更多自主权和更高的绩效责任要求等。特许学校的办学者必须与地方教育教育当局签订目标责任合同,一旦学校不能履行其职责并达不到预先商定的目标时,提供经费的政府有权中止合同。自1992年在明尼苏达州的圣保罗市创办美国第一所特许学校至今,已有41个州和哥伦比亚特区颁布了关于建立特许学校的法律。截止到2004年1月,全美已有特许学校2996所,在校生约74万人。不仅特许学校数量在快速增加,而且特许学校也逐渐得到社会公众的认可和好评。因为:1、特许学校制度促进了教育机会均等的改善。2、特许学校制度改善了教育资源配置公平状。3、特许学校制度有助于提升教育服务的质量和提高学校绩效。4、特许学校制度有助于促进公立教育系统提高内部效率。分析表明,美国学校选择制度能够增进教育公平,提高教育效率。但同时,美国学校选择制度也可能会加剧教育系统状况的恶化,给教育公平带来一些负面影响。第一,由于学生的转校而导致社会对那些需要资助的学校减少支持;第二,流失那些学习好的学生,留下那些学习差并且不勤奋的学生,加剧了这些学校质量状况的恶化,扩大了学校间质量的差距;第三,由于地区间教育资源的不均衡,教育资源不足地区的学生的择校权利往往受到限制,如居住在乡村地区的家庭,可能只有一所中学可供选择,择校制度形同虚设;第四,择校制度加剧了地区间教育资源的不均衡分布。美国卡内基基金会在研究全美各地区实施择校的情况后发现,全州性的、跨学区式的择校政策将扩大富裕地区和贫困地区在教育资源上的差距。因为在择校过程中,贫困学区的学生会大量流失到富裕学区,而学生在转学的同时,会把教育资源带到原本就十分富裕的学区,其结果会造成富裕的学区越来越富裕,而贫困的学区却因为财政拮据而被迫大量裁减教师和增加班级学生人数。
美国学校选择制度的启发与思考
美国学校选择制度的理论和实践证明,通过择校不仅能够增进教育公平,而且提高教育效率。美国学校选择制度对我国解决择校问题,推进公立教育改革具有如下的借鉴意义。
1．转变看待择校的理念。我国政府对待中小学择校一直采取限制政策,目的是体现教育公平,认为择校违背了义务教育的公平性原则,造成教育机会的不均等。但随着时代的发展变迁,这一理念越来越受到人们的置疑。我国义务教育阶段的“就近入学”政策是在20世纪80年代中期制定的,主要规定政府应提供充分的教育机会,使适龄儿童就近就可以接受到教育。但随着社会经济的发展,其政策的外部环境已发生变化。“就近入学”政策从短期来看,它通过限制择校现象和取消考试,可使一些原本不可能接受优质教育资源的群体获益,但它限制了学生选择的自由,背离了学生的个性发展。这一政策的合法性越来越受到公众意愿的挑战。我国政府可以借鉴美国的学校选择制度,根据各地经济、教育发展实际情况采取灵活多样的择校方式和手段,保证满足学生和家长对优质教育和特殊教育的需求,改善教育公平和提高教育效率。
2．促进基础教育均衡发展。应该认识到,只要学校之间存在差距,择校现象就会一直存在。因此,改造薄弱学校、缩小学校差距是解决择校问题的根本出路。政府要通过加大资助力度、实施教师轮换制、设立特许学校等途径尽快改善薄弱校的办学条件和教育教学质量,增加薄弱学校的办学自主权和融资渠道,缩小学校间的差距,让学校办学条件基本均衡,使更多的人能够接受平等的教育,促进基础教育的均衡发展。
3．建立有中国特色的学校选择制度。针对目前我国城市中日益普遍的择校现象,我们应采取理性的视角来看待这一问题。择校现象的自发性和普遍性的背后必然寓含着它的客观性。实践证明对这一现象用简单化的禁止办法是难以奏效的。而稳妥的办法就是政府和教育行政部门要充分发挥政策制定和宏观调控职能,因势利导,变“堵”为“疏”,把择校纳入规范化、法制化轨道,尊重公民权益,逐步建立起有中国特色的学校选择制度。因此,我们要尽快制定有关学校选择的政策法规,对择校行为进行规范化管理;成立教育信息服务和教育咨询机构,为家长选择学校提供必要的信息和咨询服务;政府加大对弱势群体的资助力度,满足他们最低的教育选择需求,增进教育机会公平。
美国学校选择制度的历史轨迹
美国择校制度的形成和发展大致经历了以下三个阶段:
1、建国前后至1960年代中期:美国择校制度的胚胎期
可以说,在这段长达数百年的漫长岁月中,美国还没有出现现代意义上的、由政府提倡或支持的、具有一定规模的择校行为,更没有形成为一种制度。基于上述原因,这一阶段称为美国择校制度的胚胎期。这一时期择校有以下几个特点:（1)早期的择校行为(指选择教会学校、私立学校和家庭学校)之所以产生,主要是因为公立学校的缺乏;（2)可供选择的学校较少,只有私立学校(包括教会学校)和家庭学校。公立学校基本上不能选择;（3)由于实行“就近入学”原则,政府基本上不支持择校;（4)这一阶段的择校主要是一种自发的行为。家庭学校在早期较为普遍,而在普及义务教育以后,学生以就近上公立学校为主,少有择校行为。
2、1960年代中期至1980年代末期:美国择校制度的初步形成期
这一时期,美国的择校制度开始初步形成,这一时期择校的特点为:（1)择校产生的原因有多种,但主要有两点原因,一是出于消除种族隔离的考虑,二是为了提高公立学校的教育质量,追求教育卓越;（2)在可供选择的学校方面,出现了包括磁石学校在内的公立的选择性学校(alternative school),使择校的范围开始扩大到公立学校领域,而不再只局限于私立学校(包括教会学校)和家庭学校;（3）1960年代开始的择校运动是在政府主导下开展的。除了开办各种选择性学校以外,政府还制定了相应的鼓励择校的政策,如开放入学制,由此而使择校成为一种政府行为。
3、1980年代末至今:美国择校制度的蓬勃发展期
1988年,布什竞选总统之时,提出了“教育复兴”的口号,承诺要成为一位“教育总统”,向美国民众保证致力于教育改革。1990年春,布什总统在其宣布的“美国2000年教改法案”中明确提出要推行择校,并主张将选择范围扩大到公立学校和私立学校之间。从此,择校成为美国教育界关注的热点。这一时期择校制度总的特点可以简要概括如下:（1)择校制度产生的原因主要是为了加强学校之间的竞争,提高教育质量,追求教育卓越;（2)可供选择的学校增多,在私立学校方面出现了一定数量的私营教育公司办的私立学校,在公立学校方面,出现了大量的特许学校;（3)以总统为首的联邦政府提倡择校,大力推行择校政策,并以教育凭证及教育税减免等形式开始对私立学校提供经费资助;（4)这一阶段总体的择校情况是,择校理念已深入人心,择校行为较为普遍,择校逐渐成为一种较大规模的行为。
公平与效率视野下的美国学校选择制度分析
（一)教育券制度的公平与效率分析
所谓教育券（school voucher）是被指定为具有货币价值的凭证,它可以作为学费用于公、私立教育机构的选择。教育券思想最早出现在弗里德曼1955年的《政府在教育方面的作用》文章之中:“为了对政府所规定的最低学校教育提供教育经费,政府可以发给家长们票证。如果孩子进入‘被批准的’教育机构,这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大金额。这样家长就能够自由地使用这些票证,再加上他们所愿意添加的金额,向他们所选择的‘被批准的’教育机构购买教育服务。教育服务可以为以营利为目的的私营教育机构或非营利的教育机构所提供。”
至今美国国内学者对教育券制度仍褒贬不一。反对者认为教育券用政府的公共财政补贴私立教育,致使公共税款流向私立学校,将会导致公立学校因资源短缺而变得更差;教育券的支持者们则认为,这一制度能够促进各类教育机构公平竞争和扩大受教育者的选择权。教育券把资金（无论是来自政府的还是私人的）由投向教育机构转变为投向个人,这就把竞争机制引入到公共服务中来,它迫使公立学校不断改革,提高教育质量和效率;把教育券选择权还给家长,使学生获得更多的教育选择机会,增强了教育的可选择性。
1、教育券制度促进了教育机会均等的改善
教育公平强调的是公平对待每个人的教育权利,但并不强求让每个人的教育权利得到绝对平等实现,更没有要求让每个人最终获得同等的教育服务。美国的教育券制度,转变公共教育资源“政府一学校一学生”的传统配置模式为“政府一学生一学校”的新型模式,实现公共教育资源对学生的直接配置,学生对全部公共教育资源拥有的平等权利得到了有效的表达和事实上的承认。而且,实施教育券制度,允许学生自由择校,无论是选择公立学校还是私立学校,改善了“划分学区,就近入学”的政策带来的接受优质教育机会的不平等性,使学生选择接受优质教育的权利得到保障,促进了教育的机会均等。
2、教育券制度改善了教育资源配置公平状况
发放同样面值的教育券能够保障所有学生获得相同的公共教育财政资助,因而符合教育资源分配均等的原则,在一定程度上保障了公共教育资源的分配对所有学生都平等。此外,美国各州实施的许多教育券计划,对低收入家庭和处于不利地位的儿童有很大的倾向性,给这些弱势群体以更多资助,合乎教育资源配置公平的调整特殊需要的原则。
3、教育券制度有利于提高教育的经济效率
弗里德曼指出,通过实施教育券（又称教育凭证计划）,学校系统就象是一个竞争市场,在那里,个体“企业家”将会争着以最低费用提供最佳服务。这些企业家会积极聘请最好的教师,在学校的课表上开列出顾客要求的特殊教育,并加速实现更有效的教学改革。由此,教育券制度的实施旨在把竞争引入公立学校体系,在教育券的流动中实现优胜劣汰,促进教育市场化,提高教育服务质量和教育财政经费的利用效率。美国政府资助的教育券最早是在20世纪60年代末,进入20世纪80年代后,教育凭证计划才在美国得到重大发展。研究发现,教育券的推行有利于改善学校的质量,提升家长的满意度和提高学生的学业成绩。
4、教育券制度有利于提高教育财政投资体制的效率
教育券制度把公立和私立教育置于相同的市场竞争环境中公平竞争,公、私立学校只有在满足教育消费者需要的前提下才能获得生存与发展。因此,教育券制度提升了私立学校的地位,激发了民间资本投资教育、参与竞争的积极性,扩大了教育投资渠道。从教育投资体制来看,一个有效率的教育投资体制应是政府财政资金和民间资本共同参与的方式。教育券作为教育投资的一个支点,不仅构建了政府和民间资本共同投资的平衡体系,而且也大大提高了教育财政投资体制的效率。
（二）特许学校制度的公平与效率分析
特许学校是一种主要由地方教育委员会、大学、州教育委员会、其他州行政团体、家长组织、教师、其他个人或私人机构经营,由公共教育财政经费支持的新型公立学校。与传统公立学校相比,特许学校具有教育理念各具特色、规模小、更多自主权和更高的绩效责任要求等。特许学校的办学者必须与地方教育教育当局签订目标责任合同,一旦学校不能履行其职责并达不到预先商定的目标时,提供经费的政府有权中止合同。自1992年在明尼苏达州的圣保罗市创办美国第一所特许学校至今,已有41个州和哥伦比亚特区颁布了关于建立特许学校的法律。截止到2004年1月,全美已有特许学校2996所,在校生约74万人。不仅特许学校数量在快速增加,而且特许学校也逐渐得到社会公众的认可和好评。因为:1、特许学校制度促进了教育机会均等的改善。2、特许学校制度改善了教育资源配置公平状。3、特许学校制度有助于提升教育服务的质量和提高学校绩效。4、特许学校制度有助于促进公立教育系统提高内部效率。分析表明,美国学校选择制度能够增进教育公平,提高教育效率。但同时,美国学校选择制度也可能会加剧教育系统状况的恶化,给教育公平带来一些负面影响。第一,由于学生的转校而导致社会对那些需要资助的学校减少支持;第二,流失那些学习好的学生,留下那些学习差并且不勤奋的学生,加剧了这些学校质量状况的恶化,扩大了学校间质量的差距;第三,由于地区间教育资源的不均衡,教育资源不足地区的学生的择校权利往往受到限制,如居住在乡村地区的家庭,可能只有一所中学可供选择,择校制度形同虚设;第四,择校制度加剧了地区间教育资源的不均衡分布。美国卡内基基金会在研究全美各地区实施择校的情况后发现,全州性的、跨学区式的择校政策将扩大富裕地区和贫困地区在教育资源上的差距。因为在择校过程中,贫困学区的学生会大量流失到富裕学区,而学生在转学的同时,会把教育资源带到原本就十分富裕的学区,其结果会造成富裕的学区越来越富裕,而贫困的学区却因为财政拮据而被迫大量裁减教师和增加班级学生人数。
美国学校选择制度的启发与思考
美国学校选择制度的理论和实践证明,通过择校不仅能够增进教育公平,而且提高教育效率。美国学校选择制度对我国解决择校问题,推进公立教育改革具有如下的借鉴意义。
1．转变看待择校的理念。我国政府对待中小学择校一直采取限制政策,目的是体现教育公平,认为择校违背了义务教育的公平性原则,造成教育机会的不均等。但随着时代的发展变迁,这一理念越来越受到人们的置疑。我国义务教育阶段的“就近入学”政策是在20世纪80年代中期制定的,主要规定政府应提供充分的教育机会,使适龄儿童就近就可以接受到教育。但随着社会经济的发展,其政策的外部环境已发生变化。“就近入学”政策从短期来看,它通过限制择校现象和取消考试,可使一些原本不可能接受优质教育资源的群体获益,但它限制了学生选择的自由,背离了学生的个性发展。这一政策的合法性越来越受到公众意愿的挑战。我国政府可以借鉴美国的学校选择制度,根据各地经济、教育发展实际情况采取灵活多样的择校方式和手段,保证满足学生和家长对优质教育和特殊教育的需求,改善教育公平和提高教育效率。
2．促进基础教育均衡发展。应该认识到,只要学校之间存在差距,择校现象就会一直存在。因此,改造薄弱学校、缩小学校差距是解决择校问题的根本出路。政府要通过加大资助力度、实施教师轮换制、设立特许学校等途径尽快改善薄弱校的办学条件和教育教学质量,增加薄弱学校的办学自主权和融资渠道,缩小学校间的差距,让学校办学条件基本均衡,使更多的人能够接受平等的教育,促进基础教育的均衡发展。
3．建立有中国特色的学校选择制度。针对目前我国城市中日益普遍的择校现象,我们应采取理性的视角来看待这一问题。择校现象的自发性和普遍性的背后必然寓含着它的客观性。实践证明对这一现象用简单化的禁止办法是难以奏效的。而稳妥的办法就是政府和教育行政部门要充分发挥政策制定和宏观调控职能,因势利导,变“堵”为“疏”,把择校纳入规范化、法制化轨道,尊重公民权益,逐步建立起有中国特色的学校选择制度。因此,我们要尽快制定有关学校选择的政策法规,对择校行为进行规范化管理;成立教育信息服务和教育咨询机构,为家长选择学校提供必要的信息和咨询服务;政府加大对弱势群体的资助力度,满足他们最低的教育选择需求,增进教育机会公平。