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摘要：以电子政务手段推进“服务型政府”建设已经成为我国行政管理体制改革的大势所趋。网络并联审批虽然极大地提升政府的公共服务能力，但因缺乏强有力的协调机制，参与部门缺乏内在的动力以及其他客观条件制约，实际效果离预想状态还有不小的差距。可以考虑以一种“模块化预制”来提升网络并联审批能力。“模块化预制”要遵循抓大放小、一事一议，首办负责制，利益均沾，特事特办等原则，发挥信息化对踌部门业务并联审批的作用。
关键词：电子政务；公共服务；行政管理；并联审批；模块化
中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1008-410X(2010)01-0071-05
一、问题的提出
当前，随着信息技术在社会各个领域的深入应用和我国“服务型政府”战略目标的提出、行政审批制度改革的深化、信息技术与政府公共服务的融合已经成为越来越明显的趋势。一方面，以信息技术为手段提供公共服务是信息时代政府施政的内在要求。传统公共行政学认为：公共服务是政府提供公共产品的副产品，是从属于公共产品的。从这种意义上说，公共服务是一个过程概念，是政府履行责任、执行政策的一种途径，是对当事人或选民应尽的义务。因此，政府实施信息化也必然服从于这个大方向——以提供公共服务，提升服务水平为指导。正是基于这一点，2006年国家信息化领导小组下发《国家电子政务总体框架》明确指出，“服务是电子政务建设的出发点和落脚点”。另一方面，信息技术的运用也进一步提高了政府公共服务的效率。信息技术对于政府部门的公共管理的促进作用体现在两个方面：一是提高了政府公共服务的效率、丰富了服务的形式；二是提升了政府内部的办公效率。而政府内部工作效率的提升，也会外化为对外服务水平的提高。因此，公共服务水平也是衡量政府部门信息化实施效果的重要标准。
在信息技术与公共服务不断融合的过程中，出现了一种全新的应用形式——网络并联审批，俗称“一站式服务”，在英文里被称作one-stop e-Government或one-stop shoppingservice。“网络并联审批”通常是指“电子政务服务通过一个简单的界面来提供，而在其后台集成了相互关联的许多专门机构。”也就是说，对某个涉及到多个部门的审批事项，用户只需一次性向其中某个政府部门递交申请材料，毋须再到其他部门，便可以享受到多个政府部门提供的服务。
网络并联审批充分体现了数据共享、互联互通的特点，也充分利用了信息技术“实时”、“便捷”、“跨越地理界限”等优点，对公共服务效能提升作用非常明显。近年来，发展网络并联审批逐渐成为我国各地政府部门开展电子政务建设的一个重头。
然而，网络并联审批的实际发展却与理想大相径庭。例如，2001年，北京市发展计划改革委员会按照市领导的指示精神，在市行政审批制度改革工作领导小组的领导下，联合信息办、人事局、监察局、编办、法制办、财政局、质量技术监督局等共八个部门开始筹建一项大型电子政务应用项目——北京市“电子政务网上审批工程”。但是经过近四年的建设，截至2004年12月底，“电子政务网上审批工程”仅实现了人事局、发改委协同办理的“国内驻京机构人员办理工作居住证”这一项业务的网上并联审批；又如，2005年，郑州市开始规划建设“郑州市网上行政审批服务中心”，试图实现由物理形式的各部门分散的“办事大厅”模式向虚拟的“一站式”的电子化办公转变。但是项目启动后，原本规划的“跨部门并联审批”却未能有效地运做起来，网上审批还只能以单个部门为主。
究竟是什么原因限制了我国网络并联审批业务的开展?能不能设计出一套办法，能在现有制度环境下迅速提升我国的网络并联审批水平呢?
二、现有网络并联审批的制约因素
本文作者对包括北京、郑州在内国内多个网络并联审批应用进行了长期的观察和深入调研发现，绝大部分网络并联审批应用未能达到预想的效果，主要是源于以下三个原因：
第一，缺乏一个强有力的协调机制。
并联审批要涉及多个部门，而网络并联审批不但涉及多个部门，还要根据网上服务的特点对原有的政府流程进行重组、整合，必须要有一个强有力的协调机制才能完成。协调机制至少包含两部分内容：一是要有一个牵头单位；二是要有一套完善的管理制度。
目前，很多地方开展网络并联审批的牵头单位是当地的信息化主管机构，如“信息化工作办公室”(以下简称“信息办”)、“信息中心”等。一般来说，这些机构担负着指导本地政务信息化建设的职责，在专业性方面绰绰有余，但是却缺乏足够的协调能力。在很多地方“信息办”只是“信息化工作领导小组”的办公室，在属性上属于“临时性协调机构”，没有权限协调各职能部门；而“信息中心”大都只是“事业单位”性质，连行政编制都没有，更不要说去协调各个政府职能部门了。
由于缺乏一个权威的领导机构，因此无法仔细界定网络并联审批开展过程中具体的责权利关系，自然也就无法制定一套完善的管理制度。在实践中，很多地方开展网络并联审批往往是基于部门间的协商，而不是一套成文的制度，“人治”色彩非常强烈。
第二，参与部门缺乏内在的动力。
如上所述，目前各地开展网络并联审批的“牵头单位”往往是“信息办”或“信息中心”，参与部门则是实际发生审批业务的职能部门，如地税局、工商局、卫生局等等。“信息办”或“信息中心”对开展网络并联审批往往热情很高，但是各个参与部门却普遍缺乏动力。造成这种局面的原因：一是参与单位对信息化缺乏足够的认识，对“一站式服务”能给自身带来的利益缺乏全面的了解，总认为这仅仅是领导的某项指示或信息化主管部门的事情，因而在态度上敷衍了事；二是参与单位从部门自身的利益出发，认为实行“一站式服务”，把自己的信息与其他部门共享后，自己的“付出”远远大于“回报”，因而从内心加以抵制。相对来说，第二种情况要多一点。
第三，一些客观条件制约。
除上述两条之外，影响网络并联审批还有一些客观制约因素。例如，目前我国已经制定并颁布了《电子签名法》，但是对电子版文件的法律效力没有明确的说明，导致很多法律规定必须要递交材料“原件”的审批流程无法实现电子化。
此外，目前我国地方政府面临着进一步机构改革，在这种不确定性笼罩下，一定程度上影响了地方政府重新规划不同部门的审批流程、实现网络并联审批的积极性。
三、以“模块化预制”推动网络
并联审批的构想
当前阻碍我国网络并联审批顺利实现的原因是多方面的，其中既有主观原因，也有客观原因，既有管理上的问题，也有法律法规的限制，有些问题地方政府自身就可以解决，有些体制性、立法性的问题甚至要上升到中央政府高度。因此，解决网络并联审批难的问题就成了一个 复杂的系统工程，需要通盘考虑、逐步推进。但是，随着全社会公民意识的觉醒和整体信息化水平的提高，老百姓对政府电子政务服务水平的要求不断提高。据有关调查显示，目前“只有7.33％的调查者表示对目前政府网站提供的信息服务很满意”，“只有20％的公众认为在政府网站上所提出的问题能够及时获得反馈。”可见，当前公众对政府电子政务公共服务的要求在不断提高，如果能以“网络并联审批”为突破口，大力提升我国的电子政务服务水平，不仅体现了我国建设“服务型政府”的目标宗旨，也必能大大提高公众对政府的满意度。
根据网络并联审批的特点及要求，以及我国政府管理体制的特点，并参考已有的一些在政务信息化方面的成功案例，笔者提出一种以“模块化预制”方法来提升网络并联审批能力的构想。
所谓“模块化”，就是将一些适合并联审批的政务流程组成一个相对独立的“模块”；所谓“预制”，就是对每一个组合而成的“模块”，对其每一步运行、管理办法，在事先都作详细的规定。简言之，“模块化预制”，就是把适合并联审批的政府流程，组成一个个临时性的“模块”，制定临时性的“办法”，以使网络并联审批能够在短期内顺利推行，既规避了现有的一些体制障碍，又能使政府的公共服务能力得到迅速提升，使公众能充分享受电子政务建设的成就。
“模块化预制”的核心原则主要有以下四条：
第一，抓大放小、一事一议。
正如上文所述，当前影响我国网络并联审批的因素是复杂的、多方面的，解决这些问题不可能一蹴而就。“模块化预制”是在当前环境下的一种“变通性”办法，也不是根本性的解决之道。因此，在“模块化预制”过程中，要贯彻“抓大放小、一事一议”的原则。选择那些业务流转相对明晰、适合信息化特点且具有较高信息化价值的审批项目，把他们单独提出来进行信息化设计。例如，新企业建立的审批流程，涉及到工商、税务、卫生、消防、质检等多个部门，而且业务量比较大，把这组流程“摘”出来进行信息化设计，使之能顺利实现网上“一站式”办理，无论是对于当事职能部门，还是企业来说，都能极大地节省工作量，节约成本、提高效益。另外，如企业的年检流程，由于其基本不需要出示证照原件——这一条非常适合信息化审批的特点，因此也可以挑选出来作为优先实现网络办理的事项。
第二，首办负责制，明确牵头部门责权。
以往网络并联审批之所以效益不佳，很大程度上是因为协调机制出现了问题，而“协调”的关键又在于要明确一个“牵头机构”(或者说“领导机构”)，并赋予它足够的“权”和“责”。
具体到我国的实践，我们建议可以在“模块化预制”的过程中推行“首办负责制”，即第一个接到用户递交审批材料的“首办”部门，必须对整个流程负责到底。“首办”部门不但要负责用户申报事项在本部门的审批，还要督促、监督其他部门的审批情况，并负责将最终的审批结果送达用户手中。
第三，利益均沾，激发参与部门的动力。
网络并联审批是多个部门共同努力发挥“合力”的结果，因此要考虑到每一个参与部门的利益——这一点在以往的实践中往往被忽略。在开展网络并联审批之前，就必须根据“利益均沾”原则，将由此产生的收益如何分配进行规划，并形成制度。一般来说，“首办”部门和信息提供量较多的部门应适当多分配。
第四，特事特办，出台地方性制度规章或行政命令保证网络并联审批的顺利进行。
针对一些困扰网络并联审批开展的制度性瓶颈，可以考虑以“特事特办”的原则，出台一些地方性规章制度或行政命令来应对。例如，关于电子版文件的法律效力问题，可以考虑由地方政府出面，认可在某个特定流程中的电子版文件的法律效力，使跨部门的并联审批能够在电子化状态下顺利完成。当然，最终的存档还是应该采用国家认可的纸质文件。这样既保证了审批的效率，也不违背国家政策。
上述四条原则，充分体现了网络并联审批的“模块化预制”思想。我们认为，这一方法可以有效地克服现有的制约因素，在短时间内迅速提高我国电子政务公共服务水平。而且由于“模块化预制”是一事一议的，“模块”数量有限，其本身带有临时性特征，因此也可以较少地受到行政体制改革的牵连，比较适合在现时环境中推行。
四、模块化预制与原有方式的对比
下面，我们以一个餐饮公司的注册为例，分别以“模块化预制”方法和传统方法进行网络并联审批的对比。
一个餐饮公司的注册，需经多个政府部门审批，其程序大致有以下几步：“工商局——公司核名”、“卫生防疫站——卫生审批”、“环保局——环保审批”、“工商局——营业执照申请”、“质监局——组织机构代码申请”、“税务局——税务登记”、“统计局——统计登记”等。总共涉及六七个部门，近十个流程，全部办下来，非常耗费时间和精力。在这些环节中，有很多流程所需要采集的信息是相同的，如“法人代表姓名”、“店名”、“地址”、“注册资金”等。如把上述流程实现网络并联审批既能产生巨大的经济效益，还能极大地提升政府在公众心目中的形象，带来巨大的社会效益。
在现有的模式下，受到上文中提到的“制约因素”的影响，很难把上述全部流程捆绑在一起实现“并联审批”，只能实现单个部门的网上审批。而且，受现有的一些法律法规和行业性规章的限制，在一个部门办理完业务，领到相关的证照，到下一个部门办理业务时，还必须携带证照原件，由于缺乏部门间电子资料的共享而很难实现“网上审核”。所以，在现有模式下，信息化在跨部门的业务并联审批中发挥的作用十分有限。
而如果用“模块化预制”的理念，则效果将大为改观。首先，须将餐饮公司注册所涉及到的上述流程视为一个独立的“模块”。根据这个模块的特点，作如下“预制”规定：
第一，由于用户在这个服务“模块”中首先接触到的部门是工商局，因此根据“首办负责”的原则，工商局必须为用户负总责。包括受理用户的申请，负责办理本部门的业务，办理完以后将办理结果和用户相关材料递送给后续业务部门，以此类推，直至全部流程办完，将所有结果一次性反馈给用户。在此过程中，工商局要对其他部门起到全程督管的作用，而用户原本办理这些业务时所需交纳的费用，也全部一次性地交给首办部门，由首办部门负责分配。
第二，在“模块”内部，认可电子版文档的有效性。即用户在工商局申请到《营业执照》后，只需工商局将该执照的电子版通过网络传输给质检局，质检局可以根据该电子版文件核发“机构代码”。这样就省去了阻扰跨部门并联审批开展的最大障碍——原件困境。
第三，事先对这个“模块”所涉及的部门和流程进行仔细的需求分析。梳理出在各个环节需要的材料和信息，汇制成一张统一的“信息采集表”供用户在申请时填写，以及一份办理业务所需材料清单，让用户在申请时一次性递交。
上图简要描述了“模块化预制”模式下的餐 饮公司注册流程，从中可以看出，用户只需“一次性”递交有关材料、填写有关信息，便可以直接等着拿结果。整个运行过程对用户来说只有一个“入口”和一个“出口”，大大方便了用户的办理。另外，由于该“模块”是经过专门“预制”的，下游部门认可上游部门颁发的证照电子版，据此办理本部门业务。这样，除了在结果输出时，会产生一些物理证照和纸质文档以外，整个过程基本都通过网络进行，大大提升了效率，节约了成本。
五、应用前景展望
本文所提的“模块化预制”的几条核心原则，其实在我国一些地方的电子政务实践中已经多多少少有所体现。
例如，“首办负责制”在四川成都市的实践中已经有所体现——公众办事事项提交给第一个受理窗口后，由其负责向政府内部各部门按照业务分发机制进行流转，并最终向公众反馈办事结果；“特事特办”原则在上海市的网上服务中也有应用——针对一些部门对开展网上办事不“热心”，不积极，上海市以市长办公会《会议纪要》的形式直接给这些部门下行政命令；而“利益均沾”原则在济南市“企业基础信息共享”的应用中也有所体现——工商、国税、地税、质监四部门携手共同打造的这个涉税数据交换平台让每个部门都得到了好处：税务部门实现了对工商登记企业的全员监控，有效解决了长期困扰税务部门的税源不准、监控乏力、税基不明的税源监控问题；工商局通过对造成数据差异的原因进行认真的分析，对数据采集环节进行精简规范，提高了企业注册登记的工作效率；质监部门则完善了其企业组织机构代码库建设。
本文将这些已经被我国电子政务实践证明行之有效的“方法”组合为一套整体战略，再把这套战略与一组并联审批模块相结合——我们定义这种方法为“模块化预制”。
“模块化预制”毕竟是对我国网络并联审批的一种尝试，不宜过多，因此如何挑选“模块”非常重要。我们认为，一般要符合以下两个原则：首先，被挑选为“模块”的流程组涉及多个政府业务部门，而这些部门之间已经有信息网络联通；其次，被选为“模块”的流程组日常的业务量比较大——唯有这样才能有足够的“价值”为之预制流程。
同我国其他的电子政务项目实施条件相同，“模块化预制”同样是一个“一把手工程”。尤其是在“特事特办”原则的体现上，如果以地方规章或行政命令来设定网络并联审批的规则，离开了地方“一把手”领导的支持决不可能实现。
本文提出以“预制化模块”方法来推动我国网络并联审批发展，只是基于我国现有的电子政务理论与实践基础上的一个战略构想，具体实施起来还有很多细节需要完善，如“利益均沾”原则下各部门如何进行分配。
“预制化模块”构想也是一个临时性的办法，因为行政命令、地方规章终究不是长久之计，从长远看还是需要国家层面的法制化，以及整个电子政务软硬件环境的跟进。但是。，我们希望在目前的现实环境下，这个方法能更好地推动我国地方政府网络并联审批的开展，更好地提高我国电子政务公共服务水平。
关键词：电子政务；公共服务；行政管理；并联审批；模块化
中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1008-410X(2010)01-0071-05
一、问题的提出
当前，随着信息技术在社会各个领域的深入应用和我国“服务型政府”战略目标的提出、行政审批制度改革的深化、信息技术与政府公共服务的融合已经成为越来越明显的趋势。一方面，以信息技术为手段提供公共服务是信息时代政府施政的内在要求。传统公共行政学认为：公共服务是政府提供公共产品的副产品，是从属于公共产品的。从这种意义上说，公共服务是一个过程概念，是政府履行责任、执行政策的一种途径，是对当事人或选民应尽的义务。因此，政府实施信息化也必然服从于这个大方向——以提供公共服务，提升服务水平为指导。正是基于这一点，2006年国家信息化领导小组下发《国家电子政务总体框架》明确指出，“服务是电子政务建设的出发点和落脚点”。另一方面，信息技术的运用也进一步提高了政府公共服务的效率。信息技术对于政府部门的公共管理的促进作用体现在两个方面：一是提高了政府公共服务的效率、丰富了服务的形式；二是提升了政府内部的办公效率。而政府内部工作效率的提升，也会外化为对外服务水平的提高。因此，公共服务水平也是衡量政府部门信息化实施效果的重要标准。
在信息技术与公共服务不断融合的过程中，出现了一种全新的应用形式——网络并联审批，俗称“一站式服务”，在英文里被称作one-stop e-Government或one-stop shoppingservice。“网络并联审批”通常是指“电子政务服务通过一个简单的界面来提供，而在其后台集成了相互关联的许多专门机构。”也就是说，对某个涉及到多个部门的审批事项，用户只需一次性向其中某个政府部门递交申请材料，毋须再到其他部门，便可以享受到多个政府部门提供的服务。
网络并联审批充分体现了数据共享、互联互通的特点，也充分利用了信息技术“实时”、“便捷”、“跨越地理界限”等优点，对公共服务效能提升作用非常明显。近年来，发展网络并联审批逐渐成为我国各地政府部门开展电子政务建设的一个重头。
然而，网络并联审批的实际发展却与理想大相径庭。例如，2001年，北京市发展计划改革委员会按照市领导的指示精神，在市行政审批制度改革工作领导小组的领导下，联合信息办、人事局、监察局、编办、法制办、财政局、质量技术监督局等共八个部门开始筹建一项大型电子政务应用项目——北京市“电子政务网上审批工程”。但是经过近四年的建设，截至2004年12月底，“电子政务网上审批工程”仅实现了人事局、发改委协同办理的“国内驻京机构人员办理工作居住证”这一项业务的网上并联审批；又如，2005年，郑州市开始规划建设“郑州市网上行政审批服务中心”，试图实现由物理形式的各部门分散的“办事大厅”模式向虚拟的“一站式”的电子化办公转变。但是项目启动后，原本规划的“跨部门并联审批”却未能有效地运做起来，网上审批还只能以单个部门为主。
究竟是什么原因限制了我国网络并联审批业务的开展?能不能设计出一套办法，能在现有制度环境下迅速提升我国的网络并联审批水平呢?
二、现有网络并联审批的制约因素
本文作者对包括北京、郑州在内国内多个网络并联审批应用进行了长期的观察和深入调研发现，绝大部分网络并联审批应用未能达到预想的效果，主要是源于以下三个原因：
第一，缺乏一个强有力的协调机制。
并联审批要涉及多个部门，而网络并联审批不但涉及多个部门，还要根据网上服务的特点对原有的政府流程进行重组、整合，必须要有一个强有力的协调机制才能完成。协调机制至少包含两部分内容：一是要有一个牵头单位；二是要有一套完善的管理制度。
目前，很多地方开展网络并联审批的牵头单位是当地的信息化主管机构，如“信息化工作办公室”(以下简称“信息办”)、“信息中心”等。一般来说，这些机构担负着指导本地政务信息化建设的职责，在专业性方面绰绰有余，但是却缺乏足够的协调能力。在很多地方“信息办”只是“信息化工作领导小组”的办公室，在属性上属于“临时性协调机构”，没有权限协调各职能部门；而“信息中心”大都只是“事业单位”性质，连行政编制都没有，更不要说去协调各个政府职能部门了。
由于缺乏一个权威的领导机构，因此无法仔细界定网络并联审批开展过程中具体的责权利关系，自然也就无法制定一套完善的管理制度。在实践中，很多地方开展网络并联审批往往是基于部门间的协商，而不是一套成文的制度，“人治”色彩非常强烈。
第二，参与部门缺乏内在的动力。
如上所述，目前各地开展网络并联审批的“牵头单位”往往是“信息办”或“信息中心”，参与部门则是实际发生审批业务的职能部门，如地税局、工商局、卫生局等等。“信息办”或“信息中心”对开展网络并联审批往往热情很高，但是各个参与部门却普遍缺乏动力。造成这种局面的原因：一是参与单位对信息化缺乏足够的认识，对“一站式服务”能给自身带来的利益缺乏全面的了解，总认为这仅仅是领导的某项指示或信息化主管部门的事情，因而在态度上敷衍了事；二是参与单位从部门自身的利益出发，认为实行“一站式服务”，把自己的信息与其他部门共享后，自己的“付出”远远大于“回报”，因而从内心加以抵制。相对来说，第二种情况要多一点。
第三，一些客观条件制约。
除上述两条之外，影响网络并联审批还有一些客观制约因素。例如，目前我国已经制定并颁布了《电子签名法》，但是对电子版文件的法律效力没有明确的说明，导致很多法律规定必须要递交材料“原件”的审批流程无法实现电子化。
此外，目前我国地方政府面临着进一步机构改革，在这种不确定性笼罩下，一定程度上影响了地方政府重新规划不同部门的审批流程、实现网络并联审批的积极性。
三、以“模块化预制”推动网络
并联审批的构想
当前阻碍我国网络并联审批顺利实现的原因是多方面的，其中既有主观原因，也有客观原因，既有管理上的问题，也有法律法规的限制，有些问题地方政府自身就可以解决，有些体制性、立法性的问题甚至要上升到中央政府高度。因此，解决网络并联审批难的问题就成了一个 复杂的系统工程，需要通盘考虑、逐步推进。但是，随着全社会公民意识的觉醒和整体信息化水平的提高，老百姓对政府电子政务服务水平的要求不断提高。据有关调查显示，目前“只有7.33％的调查者表示对目前政府网站提供的信息服务很满意”，“只有20％的公众认为在政府网站上所提出的问题能够及时获得反馈。”可见，当前公众对政府电子政务公共服务的要求在不断提高，如果能以“网络并联审批”为突破口，大力提升我国的电子政务服务水平，不仅体现了我国建设“服务型政府”的目标宗旨，也必能大大提高公众对政府的满意度。
根据网络并联审批的特点及要求，以及我国政府管理体制的特点，并参考已有的一些在政务信息化方面的成功案例，笔者提出一种以“模块化预制”方法来提升网络并联审批能力的构想。
所谓“模块化”，就是将一些适合并联审批的政务流程组成一个相对独立的“模块”；所谓“预制”，就是对每一个组合而成的“模块”，对其每一步运行、管理办法，在事先都作详细的规定。简言之，“模块化预制”，就是把适合并联审批的政府流程，组成一个个临时性的“模块”，制定临时性的“办法”，以使网络并联审批能够在短期内顺利推行，既规避了现有的一些体制障碍，又能使政府的公共服务能力得到迅速提升，使公众能充分享受电子政务建设的成就。
“模块化预制”的核心原则主要有以下四条：
第一，抓大放小、一事一议。
正如上文所述，当前影响我国网络并联审批的因素是复杂的、多方面的，解决这些问题不可能一蹴而就。“模块化预制”是在当前环境下的一种“变通性”办法，也不是根本性的解决之道。因此，在“模块化预制”过程中，要贯彻“抓大放小、一事一议”的原则。选择那些业务流转相对明晰、适合信息化特点且具有较高信息化价值的审批项目，把他们单独提出来进行信息化设计。例如，新企业建立的审批流程，涉及到工商、税务、卫生、消防、质检等多个部门，而且业务量比较大，把这组流程“摘”出来进行信息化设计，使之能顺利实现网上“一站式”办理，无论是对于当事职能部门，还是企业来说，都能极大地节省工作量，节约成本、提高效益。另外，如企业的年检流程，由于其基本不需要出示证照原件——这一条非常适合信息化审批的特点，因此也可以挑选出来作为优先实现网络办理的事项。
第二，首办负责制，明确牵头部门责权。
以往网络并联审批之所以效益不佳，很大程度上是因为协调机制出现了问题，而“协调”的关键又在于要明确一个“牵头机构”(或者说“领导机构”)，并赋予它足够的“权”和“责”。
具体到我国的实践，我们建议可以在“模块化预制”的过程中推行“首办负责制”，即第一个接到用户递交审批材料的“首办”部门，必须对整个流程负责到底。“首办”部门不但要负责用户申报事项在本部门的审批，还要督促、监督其他部门的审批情况，并负责将最终的审批结果送达用户手中。
第三，利益均沾，激发参与部门的动力。
网络并联审批是多个部门共同努力发挥“合力”的结果，因此要考虑到每一个参与部门的利益——这一点在以往的实践中往往被忽略。在开展网络并联审批之前，就必须根据“利益均沾”原则，将由此产生的收益如何分配进行规划，并形成制度。一般来说，“首办”部门和信息提供量较多的部门应适当多分配。
第四，特事特办，出台地方性制度规章或行政命令保证网络并联审批的顺利进行。
针对一些困扰网络并联审批开展的制度性瓶颈，可以考虑以“特事特办”的原则，出台一些地方性规章制度或行政命令来应对。例如，关于电子版文件的法律效力问题，可以考虑由地方政府出面，认可在某个特定流程中的电子版文件的法律效力，使跨部门的并联审批能够在电子化状态下顺利完成。当然，最终的存档还是应该采用国家认可的纸质文件。这样既保证了审批的效率，也不违背国家政策。
上述四条原则，充分体现了网络并联审批的“模块化预制”思想。我们认为，这一方法可以有效地克服现有的制约因素，在短时间内迅速提高我国电子政务公共服务水平。而且由于“模块化预制”是一事一议的，“模块”数量有限，其本身带有临时性特征，因此也可以较少地受到行政体制改革的牵连，比较适合在现时环境中推行。
四、模块化预制与原有方式的对比
下面，我们以一个餐饮公司的注册为例，分别以“模块化预制”方法和传统方法进行网络并联审批的对比。
一个餐饮公司的注册，需经多个政府部门审批，其程序大致有以下几步：“工商局——公司核名”、“卫生防疫站——卫生审批”、“环保局——环保审批”、“工商局——营业执照申请”、“质监局——组织机构代码申请”、“税务局——税务登记”、“统计局——统计登记”等。总共涉及六七个部门，近十个流程，全部办下来，非常耗费时间和精力。在这些环节中，有很多流程所需要采集的信息是相同的，如“法人代表姓名”、“店名”、“地址”、“注册资金”等。如把上述流程实现网络并联审批既能产生巨大的经济效益，还能极大地提升政府在公众心目中的形象，带来巨大的社会效益。
在现有的模式下，受到上文中提到的“制约因素”的影响，很难把上述全部流程捆绑在一起实现“并联审批”，只能实现单个部门的网上审批。而且，受现有的一些法律法规和行业性规章的限制，在一个部门办理完业务，领到相关的证照，到下一个部门办理业务时，还必须携带证照原件，由于缺乏部门间电子资料的共享而很难实现“网上审核”。所以，在现有模式下，信息化在跨部门的业务并联审批中发挥的作用十分有限。
而如果用“模块化预制”的理念，则效果将大为改观。首先，须将餐饮公司注册所涉及到的上述流程视为一个独立的“模块”。根据这个模块的特点，作如下“预制”规定：
第一，由于用户在这个服务“模块”中首先接触到的部门是工商局，因此根据“首办负责”的原则，工商局必须为用户负总责。包括受理用户的申请，负责办理本部门的业务，办理完以后将办理结果和用户相关材料递送给后续业务部门，以此类推，直至全部流程办完，将所有结果一次性反馈给用户。在此过程中，工商局要对其他部门起到全程督管的作用，而用户原本办理这些业务时所需交纳的费用，也全部一次性地交给首办部门，由首办部门负责分配。
第二，在“模块”内部，认可电子版文档的有效性。即用户在工商局申请到《营业执照》后，只需工商局将该执照的电子版通过网络传输给质检局，质检局可以根据该电子版文件核发“机构代码”。这样就省去了阻扰跨部门并联审批开展的最大障碍——原件困境。
第三，事先对这个“模块”所涉及的部门和流程进行仔细的需求分析。梳理出在各个环节需要的材料和信息，汇制成一张统一的“信息采集表”供用户在申请时填写，以及一份办理业务所需材料清单，让用户在申请时一次性递交。
上图简要描述了“模块化预制”模式下的餐 饮公司注册流程，从中可以看出，用户只需“一次性”递交有关材料、填写有关信息，便可以直接等着拿结果。整个运行过程对用户来说只有一个“入口”和一个“出口”，大大方便了用户的办理。另外，由于该“模块”是经过专门“预制”的，下游部门认可上游部门颁发的证照电子版，据此办理本部门业务。这样，除了在结果输出时，会产生一些物理证照和纸质文档以外，整个过程基本都通过网络进行，大大提升了效率，节约了成本。
五、应用前景展望
本文所提的“模块化预制”的几条核心原则，其实在我国一些地方的电子政务实践中已经多多少少有所体现。
例如，“首办负责制”在四川成都市的实践中已经有所体现——公众办事事项提交给第一个受理窗口后，由其负责向政府内部各部门按照业务分发机制进行流转，并最终向公众反馈办事结果；“特事特办”原则在上海市的网上服务中也有应用——针对一些部门对开展网上办事不“热心”，不积极，上海市以市长办公会《会议纪要》的形式直接给这些部门下行政命令；而“利益均沾”原则在济南市“企业基础信息共享”的应用中也有所体现——工商、国税、地税、质监四部门携手共同打造的这个涉税数据交换平台让每个部门都得到了好处：税务部门实现了对工商登记企业的全员监控，有效解决了长期困扰税务部门的税源不准、监控乏力、税基不明的税源监控问题；工商局通过对造成数据差异的原因进行认真的分析，对数据采集环节进行精简规范，提高了企业注册登记的工作效率；质监部门则完善了其企业组织机构代码库建设。
本文将这些已经被我国电子政务实践证明行之有效的“方法”组合为一套整体战略，再把这套战略与一组并联审批模块相结合——我们定义这种方法为“模块化预制”。
“模块化预制”毕竟是对我国网络并联审批的一种尝试，不宜过多，因此如何挑选“模块”非常重要。我们认为，一般要符合以下两个原则：首先，被挑选为“模块”的流程组涉及多个政府业务部门，而这些部门之间已经有信息网络联通；其次，被选为“模块”的流程组日常的业务量比较大——唯有这样才能有足够的“价值”为之预制流程。
同我国其他的电子政务项目实施条件相同，“模块化预制”同样是一个“一把手工程”。尤其是在“特事特办”原则的体现上，如果以地方规章或行政命令来设定网络并联审批的规则，离开了地方“一把手”领导的支持决不可能实现。
本文提出以“预制化模块”方法来推动我国网络并联审批发展，只是基于我国现有的电子政务理论与实践基础上的一个战略构想，具体实施起来还有很多细节需要完善，如“利益均沾”原则下各部门如何进行分配。
“预制化模块”构想也是一个临时性的办法，因为行政命令、地方规章终究不是长久之计，从长远看还是需要国家层面的法制化，以及整个电子政务软硬件环境的跟进。但是。，我们希望在目前的现实环境下，这个方法能更好地推动我国地方政府网络并联审批的开展，更好地提高我国电子政务公共服务水平。