论文部分内容阅读
随着国家“大众创业、万众创新”的不断推进以及多项支持农民工返乡创业政策的出台，农民工返乡就业创业人数明显增多，据农业部测算，截至2015年底，农民工返乡创业人数累计超过450万人，约占农民工总数的2%。金融服务、财政补贴、税收优惠、培训等方面的大力支持为返乡农民工创业营造了良好的外部环境和发展空间。虽然有众多优惠政策的支持，农民工在返乡创业的过程中依然面临很多问题，不同地区在产业基础、人才结构、地理环境等方面的不同导致政策发挥效果存在巨大的差异。
为有效解决返乡农民工创业上面临的问题。提高针对返乡农民工创业政策的措施建议的针对性，切实将优惠政策落到实处，解决农民创业者在开拓市场、融资、用地、技能等方面的难处乃是题中之意。笔者特前往西部欠发达地区贵州省和东部发达省份的欠发达地区苏北地区进行调研。
一、出台一系列支持政策，成效初显
国务院和各部委自2015年起，已陆续出台各项政策支持农民工返乡创业，例如，2015年6月，国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）提出了支持农民工等人员返乡创业的一系列政策举措；2015年11月，国家发改委等十部门联合下发《关于结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点工作的通知》（发改就业〔2015〕2811号）；2016年6月，人力资源社会保障部办公厅等印发《关于实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划（2016—2020年）的通知（人社厅发〔2016〕90号）；2016年12月，国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）。国家层面出台的一系列政策措施为返乡农民工创业提供了强有力的政策保障，包括资金、培训等各个方面。
据统计，2015年，农业部支出财政资金26亿元，补助5200个农民工合作社兴办农产品初加工，推动农村发展3.1万家电商。2015年共培训返乡创业农村实用人才1.83万名，职业技能培训鉴定近40万人次，培育新型职业农民100万人，培训农场主4000人次，培训5000人次农民网上创业人员，在10个省22个县开展信息进村入户试点工作。这些政策支持在很大程度上提高了农民工返乡创业的积极性。2015年，全国返乡创业农民工人数达242万，共创办26.07万家小微企业，截至2015年底，已有450万农民工返乡创业，创业的农民工累计注册个体工商户2505万个，农产品加工企业40多万家、休闲农业经营主体180万家、农民合作社147.9万家，其中70%由返乡农民工创办。
各级行政单位也制定了相应的政策措施，为本行政区内农民工返乡创业提供政策支持，例如，贵州省已制定出台关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见、“雁归兴贵”促进农民工返乡创业就业行动计划和关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见等促进创业就业政策措施。全省银行业实现乡镇基础金融服务全覆盖，落实中央和省级专项奖补资金3.3亿元，全省已组建并获得补贴的新型农村金融机构（村镇银行）共47户，获得补贴村镇银行贷款发放额超过90亿元，获得补贴的县域金融机构涉农贷款发放额超过900亿元。同时，贵州省还深入落实“3个15万元”优惠政策，扶持微型企业发展，把返乡创业的农民工作为重点扶持对象，确保达到微型企业发展条件的返乡农民工作为优先发展对象。
苏北地区也有各项针对农民创业的优惠政策，例如，江苏省政府出台《省政府办公厅关于进一步加强苏北地区人才工作的意见》（苏政办发〔2015〕66号）以及省办公厅出台《全省促进农民持续增收行动计划（2017—2020年）》（苏政办发〔2017〕13号）等均为苏北地区农民创业就业提供政策支持。以赣榆区为例，2014—2016年，创建1家省级、6家市级、23家区级创业孵化基地，建成了县、镇、村三级创业服务窗口。对农民工返乡首次成功创业入驻创业园区，并正常经营半年以上的创业主体，按规定给予一次性创业补贴，把返乡农民工列入创业小额贷款扶持范围，2015年至2016年底，已发放创业小额贷款1500万元。政策上的扶持为农民工创业保驾护航，激发他们创业热情的同时也带动周边农民的就业。
二、目前返乡农民工创业存在的主要问题
在两地的调研过程中我们看到，尽管各级政府部门出台了一系列的优惠政策和措施对农民工等人员返乡创业发挥了积极的作用，但也应该看到，这些政策在落地过程中也遭遇到了一些现实瓶颈制约，这些制约因素在一定程度上弱化了政策对农民工等人员返乡创业的促进效应。而这两个地方共同面临的问题主要表现在三個方面，一是政策通道不畅，很多创业者对于优惠政策并不知晓；二是政府部门各自为政，一方面资源浪费现象严重，另一方面审批手续繁琐，创业者面临重重阻碍；三是基础设施落后，削弱企业竞争力。而贵州地区面临的突出问题是资金受限严重，苏北地区面临的突出问题是土地资源限制较多。
（一）政策通道不畅，创业者对优惠政策并不知晓
通过调研我们发现，返乡创业农民工对政府层面的很多优惠政策根本就无从知晓。比如贵州省大力宣传的“3个15万”、“黔微贷”等。大方县猕猴桃种植专业合作社以及肖氏家畜养殖专业合作社均表示对这些政策根本就不知道。在苏北地区也同样面临这样的问题，从事地笼生意的王大哥自主创业已经三年有余，但是他对政府的很多优惠政策，包括资金、创业培训等政策并不清楚。
（二）政府部门各自为政，资源浪费现象严重的同时创业者面临重重阻碍
简政放权的春风并没有惠及到广大农村地区，在农民工返乡创业的过程中主要表现在两个方面，一是培训资源没有有效整合，多头培训，资源浪费现象较为严重；二是创业者在创业审批过程中面临繁琐的手续，使得他们面临着重重困难。尤其在贵州地区的调研中我们发现，很多部门为了争取到财政补贴资金而争相开设各种培训班，但是这些培训班并不是返乡创业的农民所真正需要的，由于不能从培训班上获得自己所需要的知识，导致他们也不愿意参加这样的培训，最后只能摊派到人头，使得资源浪费严重。我们在贵州地区看到有的养殖户技术人员培训只能一方面通过自己花钱，将雇佣的人员送到外面培训，另一方面通过与其他养殖户合作出资，定期请上海和黑龙江等地的专家来进行指导，政府出资的培训班并没有发挥任何作用。同样，在苏北地区，一些养鸡场在为鸡办理保险时，需要将养鸡厂注册成为企业，但工商部门表示注册为企业需要环评手续，而环保部门则表示不需要环评，故不愿为其出具相关证明。繁琐的审批流程使得本就缺乏法律知识的农民创业者往往无所适从，加之养殖行业的抗风险能力较弱，手续办理不及时可能产生经营风险。 （三）基础设施落后，削弱企业市场竞争力
很多农村地区基础设施较为落后，创业硬件环境不完善，提高了创业者生产的附加成本，从而削弱了创业者的市场竞争力。例如很多地方水、电、气、路、通信等基础设施与配套设施普遍滞后，物流配送不便、信息交流不畅等因素导致创业者投资附加成本增加，利润空间缩小，市场竞争力弱化。贵州和苏北地区均存在这样的问题，例如很多养猪场因为地处偏远地区，或者因为电力无法供应养猪场的正常运转，或者因为公路没有修到养殖场而导致饲料等的运输成为一大难题，如果自行修建这些基础设施，则会导致成本严重上涨，有可能入不敷出，从这个方面来讲，基础设施的落后将会削弱企业的市场竞争力。
（四）要素分配不均衡，阻碍农民工创业
要素分配不均主要表现在两个方面，一是西部地区的融合困难，二是东部地区的土地限制。具体而言如下：
在调研过程中我们发现，与苏北地区相比，贵州地区农民工返乡创业面临的资金困难更为严重和突出，他们的创业资金一方面来自家庭的原始积累，另一方面则是通过社会关系从亲戚朋友好友拆借筹集资金，但是这些资金往往非常有限。而政府部门虽然出台各种资金优惠政策，但是往往因为门槛过高而使得很多有资金需求的创业者被挡在门外。
而作为东部沿海地区的苏北地区，农民创业者面临一个更为突出的问题是土地资源有限，很多地方已经在多年以前规划出各种类型的土地功能，最近几年又因为城镇化的快速推进和发展，这使得农村地区的土地资源更是紧张不已，有扩张自主创业企业规模想法的农民创业者囿于土地政策而面临重重阻碍。
三、相关政策建议
（一）因地制宜制定相关政策，避免一刀切造成的资源浪费
东部地区经济发达，产业基础雄厚，农民工返乡可选择的就业机会较多，创业的积极性并不高，而西部地区经济发展较为落后，产业基础薄弱，农民工返乡可选择的就业机会较少，创业的积极性较高，但是创业资金来源有限，一方面很多农民工创业均是自有资金，一旦创业失败则其返贫的可能性较大，但是一旦成功，其所带来的正外部性要远远大于东部地区；另一方面西部地区资金有限，创业者在创业融资的过程中遇到的问题和困难也较东部地区多，因此，中央层面在制定相关的政策时可以多向西部地区倾斜，尤其是财政补贴和融资支持方面的政策，避免一刀切的政策带来的资源浪费和闲置。
（二）加强各部门之间的沟通交流，完善工作协调机制
各部门之间的沟通不畅造成的不仅仅是低效的工作机制，更造成资源的严重浪费。以贵州地区针对农民工的培训为例，人社、农委等各部门都有各自牵头的培训，但是这些培训内容都是大同小异，对解决农民工创业所面临的问题并无多少益处，因此，各相关部门之间应该加强沟通交流、建立相应工作协调机制，发挥各自的管理优势，切实为农民工提供能够解决实际问题的培训，而不是一味地为了争取相应的补贴大搞各种培训班。
（三）疏通政策渠道，切实落实各项“惠创”政策
针对农民工返乡优惠政策不畅通的问题，尤其是在西部地区，特殊的地形和散居的居住特点导致其在各項优惠政策的宣传上存在不畅通的问题。因此，应该畅通政策宣传渠道、融资贷款政策渠道以及各项辅导渠道等，例如可以积极开展创业政策下乡宣传活动，通过编印成宣传手册下发于各村民手中，在各村委、镇委等可以有宣传的地方通过广播、电子显示屏等各种形式播出相关政策。各创业者在创业初期可以向村里或者镇里的农业技术中心登记备案，备案材料包括初始资金、规模、人员等相关信息，在省级、市级、区县级有相关的优惠政策时，农业技术中心的相关人员要及时通知达到要求的创业人员申请补贴或者贷款等。
（四）优化创业环境，加强基础设施建设
针对落后农村地区创业环境恶劣、基础设施薄弱等问题，地方政府应加强管理，省级和市级政府亦可以通过积极督促各村镇相关部门开展创业意愿调查等，通过走访调查等形式了解返乡创业农民工的真正需求，做到供给和需求的有效对接，同时应对政策落实情况进行跟踪调查，以确保政策红利充分释放。针对基础设施落后，影响物流配送等问题，政府应该加强基础设施的建设，“要想富，先修路”是适应我国现阶段发展情况的不可改变的真理，“路”不仅仅指的是公路、铁路等，还包括水、电、气等其他配套基础设施，因此，国家在拨付落后地区基础设施建设专项资金的同时也应该建立相应的体制机制，保证这些基础设施的建设能够真正落到实处。
（作者单位：国家发展改革委经济研究所）
为有效解决返乡农民工创业上面临的问题。提高针对返乡农民工创业政策的措施建议的针对性，切实将优惠政策落到实处，解决农民创业者在开拓市场、融资、用地、技能等方面的难处乃是题中之意。笔者特前往西部欠发达地区贵州省和东部发达省份的欠发达地区苏北地区进行调研。
一、出台一系列支持政策，成效初显
国务院和各部委自2015年起，已陆续出台各项政策支持农民工返乡创业，例如，2015年6月，国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）提出了支持农民工等人员返乡创业的一系列政策举措；2015年11月，国家发改委等十部门联合下发《关于结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点工作的通知》（发改就业〔2015〕2811号）；2016年6月，人力资源社会保障部办公厅等印发《关于实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划（2016—2020年）的通知（人社厅发〔2016〕90号）；2016年12月，国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）。国家层面出台的一系列政策措施为返乡农民工创业提供了强有力的政策保障，包括资金、培训等各个方面。
据统计，2015年，农业部支出财政资金26亿元，补助5200个农民工合作社兴办农产品初加工，推动农村发展3.1万家电商。2015年共培训返乡创业农村实用人才1.83万名，职业技能培训鉴定近40万人次，培育新型职业农民100万人，培训农场主4000人次，培训5000人次农民网上创业人员，在10个省22个县开展信息进村入户试点工作。这些政策支持在很大程度上提高了农民工返乡创业的积极性。2015年，全国返乡创业农民工人数达242万，共创办26.07万家小微企业，截至2015年底，已有450万农民工返乡创业，创业的农民工累计注册个体工商户2505万个，农产品加工企业40多万家、休闲农业经营主体180万家、农民合作社147.9万家，其中70%由返乡农民工创办。
各级行政单位也制定了相应的政策措施，为本行政区内农民工返乡创业提供政策支持，例如，贵州省已制定出台关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见、“雁归兴贵”促进农民工返乡创业就业行动计划和关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见等促进创业就业政策措施。全省银行业实现乡镇基础金融服务全覆盖，落实中央和省级专项奖补资金3.3亿元，全省已组建并获得补贴的新型农村金融机构（村镇银行）共47户，获得补贴村镇银行贷款发放额超过90亿元，获得补贴的县域金融机构涉农贷款发放额超过900亿元。同时，贵州省还深入落实“3个15万元”优惠政策，扶持微型企业发展，把返乡创业的农民工作为重点扶持对象，确保达到微型企业发展条件的返乡农民工作为优先发展对象。
苏北地区也有各项针对农民创业的优惠政策，例如，江苏省政府出台《省政府办公厅关于进一步加强苏北地区人才工作的意见》（苏政办发〔2015〕66号）以及省办公厅出台《全省促进农民持续增收行动计划（2017—2020年）》（苏政办发〔2017〕13号）等均为苏北地区农民创业就业提供政策支持。以赣榆区为例，2014—2016年，创建1家省级、6家市级、23家区级创业孵化基地，建成了县、镇、村三级创业服务窗口。对农民工返乡首次成功创业入驻创业园区，并正常经营半年以上的创业主体，按规定给予一次性创业补贴，把返乡农民工列入创业小额贷款扶持范围，2015年至2016年底，已发放创业小额贷款1500万元。政策上的扶持为农民工创业保驾护航，激发他们创业热情的同时也带动周边农民的就业。
二、目前返乡农民工创业存在的主要问题
在两地的调研过程中我们看到，尽管各级政府部门出台了一系列的优惠政策和措施对农民工等人员返乡创业发挥了积极的作用，但也应该看到，这些政策在落地过程中也遭遇到了一些现实瓶颈制约，这些制约因素在一定程度上弱化了政策对农民工等人员返乡创业的促进效应。而这两个地方共同面临的问题主要表现在三個方面，一是政策通道不畅，很多创业者对于优惠政策并不知晓；二是政府部门各自为政，一方面资源浪费现象严重，另一方面审批手续繁琐，创业者面临重重阻碍；三是基础设施落后，削弱企业竞争力。而贵州地区面临的突出问题是资金受限严重，苏北地区面临的突出问题是土地资源限制较多。
（一）政策通道不畅，创业者对优惠政策并不知晓
通过调研我们发现，返乡创业农民工对政府层面的很多优惠政策根本就无从知晓。比如贵州省大力宣传的“3个15万”、“黔微贷”等。大方县猕猴桃种植专业合作社以及肖氏家畜养殖专业合作社均表示对这些政策根本就不知道。在苏北地区也同样面临这样的问题，从事地笼生意的王大哥自主创业已经三年有余，但是他对政府的很多优惠政策，包括资金、创业培训等政策并不清楚。
（二）政府部门各自为政，资源浪费现象严重的同时创业者面临重重阻碍
简政放权的春风并没有惠及到广大农村地区，在农民工返乡创业的过程中主要表现在两个方面，一是培训资源没有有效整合，多头培训，资源浪费现象较为严重；二是创业者在创业审批过程中面临繁琐的手续，使得他们面临着重重困难。尤其在贵州地区的调研中我们发现，很多部门为了争取到财政补贴资金而争相开设各种培训班，但是这些培训班并不是返乡创业的农民所真正需要的，由于不能从培训班上获得自己所需要的知识，导致他们也不愿意参加这样的培训，最后只能摊派到人头，使得资源浪费严重。我们在贵州地区看到有的养殖户技术人员培训只能一方面通过自己花钱，将雇佣的人员送到外面培训，另一方面通过与其他养殖户合作出资，定期请上海和黑龙江等地的专家来进行指导，政府出资的培训班并没有发挥任何作用。同样，在苏北地区，一些养鸡场在为鸡办理保险时，需要将养鸡厂注册成为企业，但工商部门表示注册为企业需要环评手续，而环保部门则表示不需要环评，故不愿为其出具相关证明。繁琐的审批流程使得本就缺乏法律知识的农民创业者往往无所适从，加之养殖行业的抗风险能力较弱，手续办理不及时可能产生经营风险。 （三）基础设施落后，削弱企业市场竞争力
很多农村地区基础设施较为落后，创业硬件环境不完善，提高了创业者生产的附加成本，从而削弱了创业者的市场竞争力。例如很多地方水、电、气、路、通信等基础设施与配套设施普遍滞后，物流配送不便、信息交流不畅等因素导致创业者投资附加成本增加，利润空间缩小，市场竞争力弱化。贵州和苏北地区均存在这样的问题，例如很多养猪场因为地处偏远地区，或者因为电力无法供应养猪场的正常运转，或者因为公路没有修到养殖场而导致饲料等的运输成为一大难题，如果自行修建这些基础设施，则会导致成本严重上涨，有可能入不敷出，从这个方面来讲，基础设施的落后将会削弱企业的市场竞争力。
（四）要素分配不均衡，阻碍农民工创业
要素分配不均主要表现在两个方面，一是西部地区的融合困难，二是东部地区的土地限制。具体而言如下：
在调研过程中我们发现，与苏北地区相比，贵州地区农民工返乡创业面临的资金困难更为严重和突出，他们的创业资金一方面来自家庭的原始积累，另一方面则是通过社会关系从亲戚朋友好友拆借筹集资金，但是这些资金往往非常有限。而政府部门虽然出台各种资金优惠政策，但是往往因为门槛过高而使得很多有资金需求的创业者被挡在门外。
而作为东部沿海地区的苏北地区，农民创业者面临一个更为突出的问题是土地资源有限，很多地方已经在多年以前规划出各种类型的土地功能，最近几年又因为城镇化的快速推进和发展，这使得农村地区的土地资源更是紧张不已，有扩张自主创业企业规模想法的农民创业者囿于土地政策而面临重重阻碍。
三、相关政策建议
（一）因地制宜制定相关政策，避免一刀切造成的资源浪费
东部地区经济发达，产业基础雄厚，农民工返乡可选择的就业机会较多，创业的积极性并不高，而西部地区经济发展较为落后，产业基础薄弱，农民工返乡可选择的就业机会较少，创业的积极性较高，但是创业资金来源有限，一方面很多农民工创业均是自有资金，一旦创业失败则其返贫的可能性较大，但是一旦成功，其所带来的正外部性要远远大于东部地区；另一方面西部地区资金有限，创业者在创业融资的过程中遇到的问题和困难也较东部地区多，因此，中央层面在制定相关的政策时可以多向西部地区倾斜，尤其是财政补贴和融资支持方面的政策，避免一刀切的政策带来的资源浪费和闲置。
（二）加强各部门之间的沟通交流，完善工作协调机制
各部门之间的沟通不畅造成的不仅仅是低效的工作机制，更造成资源的严重浪费。以贵州地区针对农民工的培训为例，人社、农委等各部门都有各自牵头的培训，但是这些培训内容都是大同小异，对解决农民工创业所面临的问题并无多少益处，因此，各相关部门之间应该加强沟通交流、建立相应工作协调机制，发挥各自的管理优势，切实为农民工提供能够解决实际问题的培训，而不是一味地为了争取相应的补贴大搞各种培训班。
（三）疏通政策渠道，切实落实各项“惠创”政策
针对农民工返乡优惠政策不畅通的问题，尤其是在西部地区，特殊的地形和散居的居住特点导致其在各項优惠政策的宣传上存在不畅通的问题。因此，应该畅通政策宣传渠道、融资贷款政策渠道以及各项辅导渠道等，例如可以积极开展创业政策下乡宣传活动，通过编印成宣传手册下发于各村民手中，在各村委、镇委等可以有宣传的地方通过广播、电子显示屏等各种形式播出相关政策。各创业者在创业初期可以向村里或者镇里的农业技术中心登记备案，备案材料包括初始资金、规模、人员等相关信息，在省级、市级、区县级有相关的优惠政策时，农业技术中心的相关人员要及时通知达到要求的创业人员申请补贴或者贷款等。
（四）优化创业环境，加强基础设施建设
针对落后农村地区创业环境恶劣、基础设施薄弱等问题，地方政府应加强管理，省级和市级政府亦可以通过积极督促各村镇相关部门开展创业意愿调查等，通过走访调查等形式了解返乡创业农民工的真正需求，做到供给和需求的有效对接，同时应对政策落实情况进行跟踪调查，以确保政策红利充分释放。针对基础设施落后，影响物流配送等问题，政府应该加强基础设施的建设，“要想富，先修路”是适应我国现阶段发展情况的不可改变的真理，“路”不仅仅指的是公路、铁路等，还包括水、电、气等其他配套基础设施，因此，国家在拨付落后地区基础设施建设专项资金的同时也应该建立相应的体制机制，保证这些基础设施的建设能够真正落到实处。
（作者单位：国家发展改革委经济研究所）