中国近代最早由政府发行的国内公债，是1894年清政府为了筹措甲午战争军费而进行的“息借商款”。后来，清政府又推出了“昭信股票”和“爱国公债”，但都因为应募不足而中途停募。清朝结束其统治后，1912年至1926年，北洋政府扩大了内债的发行规模，总共发行了28种国内公债，发行总额高达6.2亿余元。
　　北洋政府敢如此大规模地发行内债，是有一定经济基础支持的。一方面，辛亥革命后农村经济遭到破坏，资产阶级的地位有所提高，中国的资本主义经济得到快速发展，民族企业如火柴、烟草、面粉等行业如雨后春笋般崛起，大量的资金流入银行。另一方面，银行业在近代有了长足发展，至1911年，中国的银行共有30家。这些，都为内债的大量发行提供了条件。
　　北洋政府大量发行内债，是为了解决拮据的财政状况。根据清朝的财政制度，全国各省的解款构成了中央财政收入的主要来源。但是，武昌起义后，各省纷纷宣布独立，截留了应缴归中央的税款，辛亥革命后不久，袁世凯窃国称帝，中央的税款再度被各省截留，随后军阀连年混战，中央的财政陷入了极度困难之中。北洋政府曾尝试对外借款，不过随着第一次世界大战的爆发，借外债告吹。无奈，1914年，袁世凯开始设立内国公债局，依靠发行内债来挽救财政危机。
　　内国公债局聘用“华洋人员”共同组织董事会，董事会推选出海关总税务司英国人安格联负责内债款项的出纳等事宜。而偿付内债本息的款项，则存入外国银行。如此一来，内债基金就掌握在了帝国主义列强的手中，这在当时可以提高债信，使本国银行乐于承销，但列强也得以直接干涉我国的财政。
　　这一时期发行的内债以1921年整理内债计划为标志，可以分为前后两个阶段。第一阶段，政府滥发内债，名目繁多，发行总额约在3.72亿以上，而大多数内债利息无着，严重影响了政府的信誉。1921年，财政总长周自齐提出整理内债的计划，整理盘算已经发出了的内债，更换新债票，即日起以各常关收入、关余、盐税、烟酒收入来还本付息。此后，北洋政府继续发行2000余万国内公债，由于不受欢迎，又变相发行库券，逢年过节皆发行，可谓是举债度日。但与前一阶段相比，1922年至1926年，政府内债的发行陷入了相对停滞的时期。
　　北洋政府发行的内债，一半用作军政费用，三分之一用作整理及偿还旧债，只有十分之一用来整理及调剂金融，确实是统治者搜刮和掠夺了劳动者的财富。但对于当时的社会经济而言，还是起到了一定的积极作用。大量的内债推动了中国银行业的发展。政府的国内公债多由当时的中国银行和交通银行承销，两行向政府垫款，以内债作为抵押品，又向市场拆款，私营行庄则依靠内债投资和拆放款来生存。当时银行购买内债获利最高可达5分，而市场利率为月息7至8厘。因为依靠政府借债而获利甚大，银行纷纷成立，至1925年，中国已有158家本国银行。而银行与大规模的工商企业之间，则维持着一定数额的短期融资或长期投资的关系，银行对一家民族企业的放款，曾高达60万元。所以，内债促使了银行的成立，而银行的贷款，无疑推动了资本主义工商业的发展，对民族经济的发展来说是有积极一面的。