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摘要：推动融资平台市场化转型是当前地方政府投融资体制改革的重要内容。本文以D市城投为例，通过分析该公司当前存在的偿债机制不完善、造血功能不强、组织机构建设需要优化等问题，设计了该公司市场化转型的综合多方资源、打造新业务板块、设置风险控制目标等转型路径，并从明确发展战略、提升投融资效率、打造市场化的投融资体系、构建市场化的投融资机制、完善组织保障等方面提出了具体的政策建议。
关键词：融资平台；市场化转型；案例
一、引言
为推进地方政府投融资机制改革、转变政府职能，继2014年8月底新预算法修正案通过后，国务院及相关部门先后发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《地方政府性存量债务清理处置办法》（财预〔2014〕351号）等文件，明确了地方政府融资平台将不再承担政府融资职责，提出要通过债务清理的方式来理清当前政府融资的现状。当“融资平台债=地方政府债”的逻辑链条被斩断，地方政府融资平台将失去地方政府的信用背书和土地财政支撑，将不得不面临转型问题实现“融资平台”向“投资平台”的转变，实现“融资主体”向“运营主体”的转变，通过市场化转型，成为新型市场化投融资主体。为研究融资平台转型发展方向的问题，本文将以D市城投为例，来剖析融资平台的转型发展问题。
二、D市城投基本情况及面临的主要问题
（一）D市城投基本情况
D市城市建设投资有限公司（以下简称“D城投”或“公司”）作为D市人民政府批准成立的大型国有企业，自成立以来一直致力于推动城市的建设发展。2000年6月，D市城市建设投资开发有限责任公司在工商行政管理局登记注册，注册资本4亿元人民币。截至2013年年末，公司下辖子公司8家，具体包括：城南新区建设开发有限责任公司、水务投资开发有限责任公司、农业发展有限责任公司、公共交通总公司、某宾馆、市政建设总公司、体育新城建设开发有限责任公司、自来水公司等。
（二）D城投面临的问题
D城投是该市目前唯一的城市基础设施及重大投资项目建设和国有资产运营的大型综合平台，其良好的资信条件和强大的融资能力有力地支持了各项业务的持续发展，通过积极加强与各大金融机构的合作，多渠道、全方位筹集建设资金，有力地保障了城市发展建设的资金需求。但由于承担过多公益性项目建设，缺乏经营性业务，其发展也面临着一些问题。
（1）偿债机制需完善。公司一直承担着公益性基础设施项目建设，现有大部分债务是没有配置偿债资源的政府信用债务。公司自成立以来，完成超过50亿元的城建项目投资，但财政投入资金不足，公司还没有稳定的偿债来源，偿债保障机制也还尚未完全形成。
（2）造血功能不强。公司现阶段整体而言缺乏经营项目且资产收益结构单一、收益项目较少、自身的造血功能不强；同时，面临资金短缺、资金来源与投入的市政建设不相配备及经营性业务市场化不高等运营问题。近年来，政府虽将D市区内部分土地划归公司经营，同时又承诺每年划拨近千亩土地作为资源配置，但是由于大部分土地为生地，不具备挂牌交易的条件，所以使得土地资产目前变现能力较差。
（3）组织机制不完善。公司一直代理政府履行城市基础设施建设的职能，虽然2011年已经各债权银行及监管部门认定退出平台管理，成为“一般类公司”，但高层管理人员还需政府任命，薪酬体制及激励机制等还不健全，导致企业对员工尤其是核心员工的能动性挖掘存在缺陷，公司的组织运行机制导向还不完全清晰，主要包括组织运行目标、业务管理目标、项目及预算管理等机制存在一定缺陷。
三、D市城投转型发展路径设计
结合当前最新政策，D市城投应该从以下三个方面重点发展：
（一）实施六个“结合”促发展
1.依托政府与开拓市场相结合。要致力于成为该市的建设主体、投融资主体以及城市资源的经营主体，树立市场竞争意识及危机意识，加快体制创新步伐，积极走向市场，参与市场竞争，在竞争中不断发展、完善和壮大。
2.立足主业与多元经营相结合。公司目前处于发展的关键阶段，战略重点应是立足主业，同时积极向资产经营、金融投资等领域拓展，以逐步构建完整的业务板块，实现多元化经营。
3.盘活资源与经营资源相结合。资源盘活是起点，重点和难点还在于对资源的充分整合与有效经营。只有将盘活以后的资源经营好，获得超出原有分散经营时的效果，才能实现“一加一，大于二”的目标。
4.快速发展与持续发展相结合。城投集团应根据自身实际情况及所担当的责任、肩负的使命，通过实施若干个重大项目，比较快地使自身发展提升到新的水平。同时，也应着力在发展战略、产业布局、土地开发、集团管控、人力资源等方面进行深入细致研究，为持续发展打下坚实基础。
5.品牌战略与基础管理相结合。应重点打造优质项目、精品工程，提高资源整合水平，提升资源经营效率，提高综合管理能力，为品牌战略的实施提供有力保障。
（二）构建六大产业板块促转型
经过几年的发展，城投集团应达到以下目标：
1.改组后城投集团未来三年总资产达到200-300亿元，净资产达到100-150亿元，资产负债率控制在40%左右；注册资本达到20亿元左右。
2.完成六大产业板块布局，优化投资结构。不断强化城投集团在城市基础设施投资与城市资源开发领域的优势，实现规模经营；以资本为纽带，通过参股、控股、产权转让、股权收购、企业兼并重组等方式，逐步完成基础设施建设、市政公用、文体产业、土地开发、城市运营和资源开发、金融投资六大业务板块的搭建和优化，并使各板块逐步形成良好的盈利能力。
（三）设置合理投融目标控风险
在融资方面，城投集团应达到以下目标： 1.以银行贷款为主要融资手段，以BT、BOT、发行债券、股权合作、设立产业基金、委托贷款、企业上市等方式作为重要补充，逐步建立起多层次的融资体系；
2.作为城市的建设主体和国有资产的整合及运营主体，城投集团的投资职责也非常重要。根据资产注入情况、政策匹配程度以及拟建项目需求，确定合理融资规模，依托市政府力争融资40亿元。
3.实现在土地开发、文体产业、资产运营与资源开发等领域的投资，拓展公司的业务范围，加快实现多个产业的协同发展；集团整体的投资规模达到50亿元左右。
四、相关建议
（一）明确发展战略
公司高层应就公司未来发展目标和实现路径应达成一致意见，并组织公司各层级人员开展专题学习，要求全员充分理解和贯彻战略目标制订的思路和要求。一是构建公司内部尤其是公司中高层和业务单元负责人的战略性思维模式，形成以“公司战略”为导向来审视自身工作开展的常态机制。二是以“公司阶段性战略目标”为基础，组织搭建公司目标、计划及预算管理机制，促使公司各部门、各公司严格执行战略管理要求。三是定期进行政策、产业及市场研究和公司战略实施效果评价，提出公司战略实施或调整建议，提高公司战略性风险控制能力。
（二）提升投融资的整体效率
公司要立足于社会资源整合，争取政府资源、整合社会资本、调整业务格局。一是争取政府资源，包括政府项目资源争取。公司通过城市基础设施建设，有效争取政府给予优质的城市公共资源，以平衡城市建设和城市经营业务的总体平衡。二是调整业务格局。公司应从过去的以基础设施建设为核心业务过渡到实施“建设与经营并重”策略，构建以土地经营为核心的“一核、三板块”经营业务格局，在2015年前完成专业土地经营平台和房地产投资开发平台的搭建。三是整合多方资本。公司应建立大型基础设施项目的资金、资源平衡模式，持续整合社会资本。通过市场化运作引进社会资本、经营性资源开发回笼资金来平衡项目建设资金。
（三）打造市场化的投融资体系
一是现金流持续增强体系。公司经营性现金流主要包括土地一级出让现金流、土地二级开发现金流、商业物业开发及经营现金流、保障性住房建设补贴资金、城市经营性资产经营现金流、公用事业经营现金流、财务投资现金流七大类。要通过合理运作已有资产来保障现金流的持续壮大。
二是进行组合融资。考虑多元融资模式，通过研究和整合各类融资工具，扩大直接融资的比例，降低财务成本，减轻短期支付压力，扩大净资产规模。应以尽快对接资本市场实现资本性融资、发行公共投资基金为主导，实现融资结构优化，逐步加大股权融资比例。
三是对接资本市场。公司目前融资渠道较为单一，造血功能不足，已严重影响了企业的发展。因此，公司应尽早对接资本市场，以扩大直接融资规模和比例、降低资金成本、减轻财务短期支付压力。
（四）构建市场化的投融资机制
一是完成市场化转型。紧扣城市发展商的定位，完善国资委对公司的经营考核和公司内部绩效考核机制，促成与政府职能管理的契约化，实现真正的市场化运作体制。二是理顺外部关系。市场化转型过程中，政府既是公司的股东、又是公司的核心客户。公司应重点理顺与市政府、财政局等政府部门的管理和业务关系。完善市政府的考核机制，争取完善市政府对公司的运行考核机制，增加经营性考核指标，完善与业绩挂钩的绩效考核体系，即以经营目标实现为导向，市政府考核公司，公司总部考核下属各业务单元。
（五）完善投融资的组织保障
完善治理结构、优化组织结构、建立绩效优先的流程体系。公司总部通过董事会、监事会及经营决策层的完善搭建，从原有的行政计划管理转换为现代企业经营管理。一是完善董事会和监事会构成。完善董事会人员构成，提高董事会决策能力；完善监事会人员构成，充分发挥监事会的监督作用。二是强化经营决策能力。公司总部经理层包含总经理和副总经理，形成公司管理层，对公司经营管理和运营管控负责；由公司经理层与子公司负责人组成公司经营决策团队，负责业务运行重大事项决策；为强化对核心业务的管控，副总经理可兼任子公司的负责人。
参考文献：
[1] 刘继广.地方投融资平台向综合性金融集团转型的思考[J].金融教育研究，2014（02）：12-15.
[2] 大公国际资信评估有限公司课题组.地方投融资平台的发展阶段、矛盾特征及转型模式[J].债券，2014（11）：15-20.
[3] 陈允谋.基于股权投融资模式探析地方政府投融资平台的融资之道-以贵州省为例[J].商，2014（08）：130-131.
[4] 梅建明、刘秦舟.欠发达地区政府融资平台转型发展的若干建议[J].财政研究，2014（08）：63-65.
[5] 林超英、孙毓川、崔健、刘东.后金融危机时代地方政府融资平台的转型与发展[J].河北联合大学学报（ 医学版），2014（01）：126-128.
关键词：融资平台；市场化转型；案例
一、引言
为推进地方政府投融资机制改革、转变政府职能，继2014年8月底新预算法修正案通过后，国务院及相关部门先后发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《地方政府性存量债务清理处置办法》（财预〔2014〕351号）等文件，明确了地方政府融资平台将不再承担政府融资职责，提出要通过债务清理的方式来理清当前政府融资的现状。当“融资平台债=地方政府债”的逻辑链条被斩断，地方政府融资平台将失去地方政府的信用背书和土地财政支撑，将不得不面临转型问题实现“融资平台”向“投资平台”的转变，实现“融资主体”向“运营主体”的转变，通过市场化转型，成为新型市场化投融资主体。为研究融资平台转型发展方向的问题，本文将以D市城投为例，来剖析融资平台的转型发展问题。
二、D市城投基本情况及面临的主要问题
（一）D市城投基本情况
D市城市建设投资有限公司（以下简称“D城投”或“公司”）作为D市人民政府批准成立的大型国有企业，自成立以来一直致力于推动城市的建设发展。2000年6月，D市城市建设投资开发有限责任公司在工商行政管理局登记注册，注册资本4亿元人民币。截至2013年年末，公司下辖子公司8家，具体包括：城南新区建设开发有限责任公司、水务投资开发有限责任公司、农业发展有限责任公司、公共交通总公司、某宾馆、市政建设总公司、体育新城建设开发有限责任公司、自来水公司等。
（二）D城投面临的问题
D城投是该市目前唯一的城市基础设施及重大投资项目建设和国有资产运营的大型综合平台，其良好的资信条件和强大的融资能力有力地支持了各项业务的持续发展，通过积极加强与各大金融机构的合作，多渠道、全方位筹集建设资金，有力地保障了城市发展建设的资金需求。但由于承担过多公益性项目建设，缺乏经营性业务，其发展也面临着一些问题。
（1）偿债机制需完善。公司一直承担着公益性基础设施项目建设，现有大部分债务是没有配置偿债资源的政府信用债务。公司自成立以来，完成超过50亿元的城建项目投资，但财政投入资金不足，公司还没有稳定的偿债来源，偿债保障机制也还尚未完全形成。
（2）造血功能不强。公司现阶段整体而言缺乏经营项目且资产收益结构单一、收益项目较少、自身的造血功能不强；同时，面临资金短缺、资金来源与投入的市政建设不相配备及经营性业务市场化不高等运营问题。近年来，政府虽将D市区内部分土地划归公司经营，同时又承诺每年划拨近千亩土地作为资源配置，但是由于大部分土地为生地，不具备挂牌交易的条件，所以使得土地资产目前变现能力较差。
（3）组织机制不完善。公司一直代理政府履行城市基础设施建设的职能，虽然2011年已经各债权银行及监管部门认定退出平台管理，成为“一般类公司”，但高层管理人员还需政府任命，薪酬体制及激励机制等还不健全，导致企业对员工尤其是核心员工的能动性挖掘存在缺陷，公司的组织运行机制导向还不完全清晰，主要包括组织运行目标、业务管理目标、项目及预算管理等机制存在一定缺陷。
三、D市城投转型发展路径设计
结合当前最新政策，D市城投应该从以下三个方面重点发展：
（一）实施六个“结合”促发展
1.依托政府与开拓市场相结合。要致力于成为该市的建设主体、投融资主体以及城市资源的经营主体，树立市场竞争意识及危机意识，加快体制创新步伐，积极走向市场，参与市场竞争，在竞争中不断发展、完善和壮大。
2.立足主业与多元经营相结合。公司目前处于发展的关键阶段，战略重点应是立足主业，同时积极向资产经营、金融投资等领域拓展，以逐步构建完整的业务板块，实现多元化经营。
3.盘活资源与经营资源相结合。资源盘活是起点，重点和难点还在于对资源的充分整合与有效经营。只有将盘活以后的资源经营好，获得超出原有分散经营时的效果，才能实现“一加一，大于二”的目标。
4.快速发展与持续发展相结合。城投集团应根据自身实际情况及所担当的责任、肩负的使命，通过实施若干个重大项目，比较快地使自身发展提升到新的水平。同时，也应着力在发展战略、产业布局、土地开发、集团管控、人力资源等方面进行深入细致研究，为持续发展打下坚实基础。
5.品牌战略与基础管理相结合。应重点打造优质项目、精品工程，提高资源整合水平，提升资源经营效率，提高综合管理能力，为品牌战略的实施提供有力保障。
（二）构建六大产业板块促转型
经过几年的发展，城投集团应达到以下目标：
1.改组后城投集团未来三年总资产达到200-300亿元，净资产达到100-150亿元，资产负债率控制在40%左右；注册资本达到20亿元左右。
2.完成六大产业板块布局，优化投资结构。不断强化城投集团在城市基础设施投资与城市资源开发领域的优势，实现规模经营；以资本为纽带，通过参股、控股、产权转让、股权收购、企业兼并重组等方式，逐步完成基础设施建设、市政公用、文体产业、土地开发、城市运营和资源开发、金融投资六大业务板块的搭建和优化，并使各板块逐步形成良好的盈利能力。
（三）设置合理投融目标控风险
在融资方面，城投集团应达到以下目标： 1.以银行贷款为主要融资手段，以BT、BOT、发行债券、股权合作、设立产业基金、委托贷款、企业上市等方式作为重要补充，逐步建立起多层次的融资体系；
2.作为城市的建设主体和国有资产的整合及运营主体，城投集团的投资职责也非常重要。根据资产注入情况、政策匹配程度以及拟建项目需求，确定合理融资规模，依托市政府力争融资40亿元。
3.实现在土地开发、文体产业、资产运营与资源开发等领域的投资，拓展公司的业务范围，加快实现多个产业的协同发展；集团整体的投资规模达到50亿元左右。
四、相关建议
（一）明确发展战略
公司高层应就公司未来发展目标和实现路径应达成一致意见，并组织公司各层级人员开展专题学习，要求全员充分理解和贯彻战略目标制订的思路和要求。一是构建公司内部尤其是公司中高层和业务单元负责人的战略性思维模式，形成以“公司战略”为导向来审视自身工作开展的常态机制。二是以“公司阶段性战略目标”为基础，组织搭建公司目标、计划及预算管理机制，促使公司各部门、各公司严格执行战略管理要求。三是定期进行政策、产业及市场研究和公司战略实施效果评价，提出公司战略实施或调整建议，提高公司战略性风险控制能力。
（二）提升投融资的整体效率
公司要立足于社会资源整合，争取政府资源、整合社会资本、调整业务格局。一是争取政府资源，包括政府项目资源争取。公司通过城市基础设施建设，有效争取政府给予优质的城市公共资源，以平衡城市建设和城市经营业务的总体平衡。二是调整业务格局。公司应从过去的以基础设施建设为核心业务过渡到实施“建设与经营并重”策略，构建以土地经营为核心的“一核、三板块”经营业务格局，在2015年前完成专业土地经营平台和房地产投资开发平台的搭建。三是整合多方资本。公司应建立大型基础设施项目的资金、资源平衡模式，持续整合社会资本。通过市场化运作引进社会资本、经营性资源开发回笼资金来平衡项目建设资金。
（三）打造市场化的投融资体系
一是现金流持续增强体系。公司经营性现金流主要包括土地一级出让现金流、土地二级开发现金流、商业物业开发及经营现金流、保障性住房建设补贴资金、城市经营性资产经营现金流、公用事业经营现金流、财务投资现金流七大类。要通过合理运作已有资产来保障现金流的持续壮大。
二是进行组合融资。考虑多元融资模式，通过研究和整合各类融资工具，扩大直接融资的比例，降低财务成本，减轻短期支付压力，扩大净资产规模。应以尽快对接资本市场实现资本性融资、发行公共投资基金为主导，实现融资结构优化，逐步加大股权融资比例。
三是对接资本市场。公司目前融资渠道较为单一，造血功能不足，已严重影响了企业的发展。因此，公司应尽早对接资本市场，以扩大直接融资规模和比例、降低资金成本、减轻财务短期支付压力。
（四）构建市场化的投融资机制
一是完成市场化转型。紧扣城市发展商的定位，完善国资委对公司的经营考核和公司内部绩效考核机制，促成与政府职能管理的契约化，实现真正的市场化运作体制。二是理顺外部关系。市场化转型过程中，政府既是公司的股东、又是公司的核心客户。公司应重点理顺与市政府、财政局等政府部门的管理和业务关系。完善市政府的考核机制，争取完善市政府对公司的运行考核机制，增加经营性考核指标，完善与业绩挂钩的绩效考核体系，即以经营目标实现为导向，市政府考核公司，公司总部考核下属各业务单元。
（五）完善投融资的组织保障
完善治理结构、优化组织结构、建立绩效优先的流程体系。公司总部通过董事会、监事会及经营决策层的完善搭建，从原有的行政计划管理转换为现代企业经营管理。一是完善董事会和监事会构成。完善董事会人员构成，提高董事会决策能力；完善监事会人员构成，充分发挥监事会的监督作用。二是强化经营决策能力。公司总部经理层包含总经理和副总经理，形成公司管理层，对公司经营管理和运营管控负责；由公司经理层与子公司负责人组成公司经营决策团队，负责业务运行重大事项决策；为强化对核心业务的管控，副总经理可兼任子公司的负责人。
参考文献：
[1] 刘继广.地方投融资平台向综合性金融集团转型的思考[J].金融教育研究，2014（02）：12-15.
[2] 大公国际资信评估有限公司课题组.地方投融资平台的发展阶段、矛盾特征及转型模式[J].债券，2014（11）：15-20.
[3] 陈允谋.基于股权投融资模式探析地方政府投融资平台的融资之道-以贵州省为例[J].商，2014（08）：130-131.
[4] 梅建明、刘秦舟.欠发达地区政府融资平台转型发展的若干建议[J].财政研究，2014（08）：63-65.
[5] 林超英、孙毓川、崔健、刘东.后金融危机时代地方政府融资平台的转型与发展[J].河北联合大学学报（ 医学版），2014（01）：126-128.