论文部分内容阅读
城市公共交通是社会公益性事业，也是保障人民群众基本出行的运输方式。为保障公交的优先发展，国务院正在起草制定《城市公共交通条例》。有关部门应该以国家开展公交立法为契机，探讨在立法中如何建构制度保障公交优先发展的问题。
公交规划优先制度
公交规划是各级人民政府落实优先发展公交战略、对城市公交市场实施宏观调控、保证多种交通运输方式协调发展的重要手段和依据。科学编制公交规划，对于调整城市用地结构，完善城市功能布局，缓解城市交通拥堵，促进城市公交健康发展具有十分重要的作用。立法中应当授权交通运输主管部门牵头编制公交规划，并规定专家论证和公众参与程序，充分保障公交规划编制的科学性和民主性。
公交规划不仅要编得好，而且要落实好。公交规划难以得到落实是一些城市公交发展面临的一个长期性问题。为解决此问题，建议从以下三个方面建立制度保障公交规划的落实：一是明确规划的实施主体和变更程序，应当规定：公交规划由交通运输主管部门组织实施，相关部门配合实施；已经生效的公交规划需要变更的，应当按照法定程序变更。二是创立交通影响评价制度，规定：大型城建项目在立项时，应当进行交通影响评价；未进行交通影响评价或经评价对交通环境将造成重大不利影响的项目，发展改革部门不予立项或核准，规划部门不予核发建设工程规划许可证。三是明确未落实规划的法律责任，规定：有关部门未落实公共交通整体规划或专项规划的，由同级人民政府责令改正，通报批评；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
如果这些规定形成了较为完整的制度链，就能够为公交规划的落实提供充分的制度支撑和保障。
公交建设优先制度
公交设施是公交发展和公交服务的物质保障，其建设规模和质量直接影响到公交的发展水平和服务能力。我国许多城市目前存在公交设施土地供应不足、公共汽电车客运场站建设滞后、大型城建项目配建公交设施监管不力等问题。建议从以下几个方面保障公交建设优先：
土地保障制度
城市人民政府应当优先保障公共交通设施用地。首先，公共交通设施用地应当纳入控制性详细规划，在土地利用规划中预留，并在建设用地中优先安排，任何单位和个人不得侵占或者挪用。其次，建立公共交通设施用地的土地储备制度，保障公共交通设施建设的土地供应。最后，政府规划的公共交通设施用地应当以划拨方式取得。
场站验收制度
公共汽电车客运场站包括公共汽电车中途站、首末站、中心站、枢纽站、保养场、加油站、加气站、大型驻车场等。公共汽电车客运场站工程建设完工后，建设单位应当按照规定组织验收。住房和城乡建设主管部门、交通运输主管部门等有关部门应当参与验收。交通运输主管部门认为不合格的，公共汽电车客运场站不得通过验收。
配建公交设施制度
大型城建项目不配建公交设施或者配建的公交设施不符合标准是妨碍一些城市公交发展的大问题。为确保大型城建项目配建公交设施能够落实到位，建议立法中作出以下规定：首先，建设大型城建项目的，建设单位应当按照标准配套建设相应的公共交通设施，并与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。其次，大型城建项目建设方案中应当确定配建公交设施的用地位置、规模等内容。再次，大型城建项目完工后，应当经交通运输主管部门对配套公共交通设施进行专项验收。未按规定配套建设公共交通设施或者建设的公共交通设施不符合标准的，有关部门和建设单位不得对建设项目进行竣工验收。最后，分期实施的大型城建项目，应当逐期对配套公共交通设施进行验收。
城市道路建设和使用制度
城市道路是公共汽电车线路运营的载体，其条件好坏将直接影响公交线路运营的效率。建议在立法中规定：城市人民政府交通运输主管部门应当会同公安交管、规划部门，根据城市道路的实际状况、交通流量、出行结构等因素，设置公共汽电车专用道和优先通行信号系统。公共汽电车专用道应当形成网络；公共汽电车专用道在规定时间内专属公共汽电车使用，其他车辆不得使用；新建、扩建和改建城市道路，应当设置公共汽电车专用道、中途站和港湾式站台，并与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用；城市道路的规划、设计应当征求交通运输主管部门的意见。
轨道交通建设与运营的衔接制度
轨道交通建设是运营的前提，做好建设与运营的衔接才能为轨道交通向人民群众提供优质服务打下坚实的基础。在轨道交通建设和运营分属不同的行政部门主管的背景下，立法中处理好建设与运营的衔接显得尤为重要。为此，建议从三个方面构建轨道交通建设与运营的衔接制度：一是明确交通运输主管部门和建设主管部门的职能分工，规定：交通运输主管部门、住房和城乡建设主管部门应当按照各自职责对城市轨道交通实施监督管理。城市轨道交通正式运营后，交通运输主管部门应当负责城市轨道交通的养护和运营监督管理。二是授权交通运输主管部门和运营企业提前介入建设环节，规定：城市轨道交通工程建设单位在编制完成项目申请报告、可行性研究报告后，应当听取交通运输主管部门的意见。交通运输主管部门应当进行监督和指导。轨道交通运营企业在轨道交通工程的规划和建设阶段，享有参与权、知情权和建议权。三是建立交接与试运行制度，规定：城市轨道交通工程完工后，建设单位应当向运营企业提供技术档案和相关资料，对设备、设施进行调试和安全测试，并会同运营企业组织试运行。试运行期不得少于3个月，并不得载客。上述规定能够最大限度地理顺轨道交通建设与运营的衔接关系。
公交财税优先制度
公交作为社会公益性事业，其建设和运营的各个环节都需要投入大量的财政资金。
财税保障制度
为了保障城市公交发展获得足够的财政资金支持，建议立法中作出以下规定：各级人民政府应当保障每年用于公共交通的财政支出符合公共交通的发展要求；设立支持公共交通发展的专项资金；公共交通实行与居民承受能力相适应的低价格政策，给予公共交通企业税费减免、政策性补贴以及其他有利于公共交通企业发展的扶持政策；价格主管部门应当会同交通运输主管部门根据居民承受能力、公共财政支付能力、公共交通运营成本、不同客运方式的衔接比价关系等因素确定公共交通票价；建立公共交通的财政补贴制度，对公共交通的票价、场站建设、车辆购置、更新、设施设备购置、更新和改造、燃料等项目予以补贴。
这些规定对于优先发展公交，提高公交运营质量和效率，为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公交服务具有十分积极的意义。
财政监管制度
实践中，既有财政资金投入不到位的问题，也有对财政资金的使用监督不严的问题。建议设立公共交通财政资金使用监管评价制度，并要求审计机关依法加强对公共交通财政资金使用的审计。这样规定，既有利于预防公交财政资金使用过程中可能出现的腐败行为，又有利于提高财政资金的使用效率，最大程度地发挥财政资金对公交发展的支持和保障作用。
（作者单位：交通运输部科学研究院）
公交规划优先制度
公交规划是各级人民政府落实优先发展公交战略、对城市公交市场实施宏观调控、保证多种交通运输方式协调发展的重要手段和依据。科学编制公交规划，对于调整城市用地结构，完善城市功能布局，缓解城市交通拥堵，促进城市公交健康发展具有十分重要的作用。立法中应当授权交通运输主管部门牵头编制公交规划，并规定专家论证和公众参与程序，充分保障公交规划编制的科学性和民主性。
公交规划不仅要编得好，而且要落实好。公交规划难以得到落实是一些城市公交发展面临的一个长期性问题。为解决此问题，建议从以下三个方面建立制度保障公交规划的落实：一是明确规划的实施主体和变更程序，应当规定：公交规划由交通运输主管部门组织实施，相关部门配合实施；已经生效的公交规划需要变更的，应当按照法定程序变更。二是创立交通影响评价制度，规定：大型城建项目在立项时，应当进行交通影响评价；未进行交通影响评价或经评价对交通环境将造成重大不利影响的项目，发展改革部门不予立项或核准，规划部门不予核发建设工程规划许可证。三是明确未落实规划的法律责任，规定：有关部门未落实公共交通整体规划或专项规划的，由同级人民政府责令改正，通报批评；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
如果这些规定形成了较为完整的制度链，就能够为公交规划的落实提供充分的制度支撑和保障。
公交建设优先制度
公交设施是公交发展和公交服务的物质保障，其建设规模和质量直接影响到公交的发展水平和服务能力。我国许多城市目前存在公交设施土地供应不足、公共汽电车客运场站建设滞后、大型城建项目配建公交设施监管不力等问题。建议从以下几个方面保障公交建设优先：
土地保障制度
城市人民政府应当优先保障公共交通设施用地。首先，公共交通设施用地应当纳入控制性详细规划，在土地利用规划中预留，并在建设用地中优先安排，任何单位和个人不得侵占或者挪用。其次，建立公共交通设施用地的土地储备制度，保障公共交通设施建设的土地供应。最后，政府规划的公共交通设施用地应当以划拨方式取得。
场站验收制度
公共汽电车客运场站包括公共汽电车中途站、首末站、中心站、枢纽站、保养场、加油站、加气站、大型驻车场等。公共汽电车客运场站工程建设完工后，建设单位应当按照规定组织验收。住房和城乡建设主管部门、交通运输主管部门等有关部门应当参与验收。交通运输主管部门认为不合格的，公共汽电车客运场站不得通过验收。
配建公交设施制度
大型城建项目不配建公交设施或者配建的公交设施不符合标准是妨碍一些城市公交发展的大问题。为确保大型城建项目配建公交设施能够落实到位，建议立法中作出以下规定：首先，建设大型城建项目的，建设单位应当按照标准配套建设相应的公共交通设施，并与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。其次，大型城建项目建设方案中应当确定配建公交设施的用地位置、规模等内容。再次，大型城建项目完工后，应当经交通运输主管部门对配套公共交通设施进行专项验收。未按规定配套建设公共交通设施或者建设的公共交通设施不符合标准的，有关部门和建设单位不得对建设项目进行竣工验收。最后，分期实施的大型城建项目，应当逐期对配套公共交通设施进行验收。
城市道路建设和使用制度
城市道路是公共汽电车线路运营的载体，其条件好坏将直接影响公交线路运营的效率。建议在立法中规定：城市人民政府交通运输主管部门应当会同公安交管、规划部门，根据城市道路的实际状况、交通流量、出行结构等因素，设置公共汽电车专用道和优先通行信号系统。公共汽电车专用道应当形成网络；公共汽电车专用道在规定时间内专属公共汽电车使用，其他车辆不得使用；新建、扩建和改建城市道路，应当设置公共汽电车专用道、中途站和港湾式站台，并与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用；城市道路的规划、设计应当征求交通运输主管部门的意见。
轨道交通建设与运营的衔接制度
轨道交通建设是运营的前提，做好建设与运营的衔接才能为轨道交通向人民群众提供优质服务打下坚实的基础。在轨道交通建设和运营分属不同的行政部门主管的背景下，立法中处理好建设与运营的衔接显得尤为重要。为此，建议从三个方面构建轨道交通建设与运营的衔接制度：一是明确交通运输主管部门和建设主管部门的职能分工，规定：交通运输主管部门、住房和城乡建设主管部门应当按照各自职责对城市轨道交通实施监督管理。城市轨道交通正式运营后，交通运输主管部门应当负责城市轨道交通的养护和运营监督管理。二是授权交通运输主管部门和运营企业提前介入建设环节，规定：城市轨道交通工程建设单位在编制完成项目申请报告、可行性研究报告后，应当听取交通运输主管部门的意见。交通运输主管部门应当进行监督和指导。轨道交通运营企业在轨道交通工程的规划和建设阶段，享有参与权、知情权和建议权。三是建立交接与试运行制度，规定：城市轨道交通工程完工后，建设单位应当向运营企业提供技术档案和相关资料，对设备、设施进行调试和安全测试，并会同运营企业组织试运行。试运行期不得少于3个月，并不得载客。上述规定能够最大限度地理顺轨道交通建设与运营的衔接关系。
公交财税优先制度
公交作为社会公益性事业，其建设和运营的各个环节都需要投入大量的财政资金。
财税保障制度
为了保障城市公交发展获得足够的财政资金支持，建议立法中作出以下规定：各级人民政府应当保障每年用于公共交通的财政支出符合公共交通的发展要求；设立支持公共交通发展的专项资金；公共交通实行与居民承受能力相适应的低价格政策，给予公共交通企业税费减免、政策性补贴以及其他有利于公共交通企业发展的扶持政策；价格主管部门应当会同交通运输主管部门根据居民承受能力、公共财政支付能力、公共交通运营成本、不同客运方式的衔接比价关系等因素确定公共交通票价；建立公共交通的财政补贴制度，对公共交通的票价、场站建设、车辆购置、更新、设施设备购置、更新和改造、燃料等项目予以补贴。
这些规定对于优先发展公交，提高公交运营质量和效率，为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公交服务具有十分积极的意义。
财政监管制度
实践中，既有财政资金投入不到位的问题，也有对财政资金的使用监督不严的问题。建议设立公共交通财政资金使用监管评价制度，并要求审计机关依法加强对公共交通财政资金使用的审计。这样规定，既有利于预防公交财政资金使用过程中可能出现的腐败行为，又有利于提高财政资金的使用效率，最大程度地发挥财政资金对公交发展的支持和保障作用。
（作者单位：交通运输部科学研究院）