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【摘 要】 中国社会保障制度经历了劳动保险立法和社会保障立法两个阶段，在其自我发展的过程中形成了“双轨制”及“二元化”的结构特点，导致了各种待遇的差异和不公平现象，由“管理理念”不明确导致了代际间的不公平。这些不公平现象对收入再分配、社会流动及社会就业产生了严重的影响。本文着重对我国社会保障制度设计中不公平现象产生的各种原因、具体差异及其危害进行探析，并在此基础上提出解决这种不公平现象的一些策略，倡导通过各方面的努力重新构建适合中国特色的合理公平的社会保障机制。
【关键词】 社会保障；不公平；危害；重新构建
一、中国社会保障制度的发展历史
（一）勞动保险立法阶段
1951年，原政务院颁布了《劳动保险条件》。1953年，原劳动部颁布了《劳动保险条例实施细则<修正案>》，《条例》规定：通过企业缴费建立全国统筹基金，企业缴费率是工资总额的3%，在税前列支；企业缴费实行差额缴费，30%逐级上缴中华全国总工会作为劳动保险基金，70%用于本企业的各项支出。该《条例》建立了“四险合一”的管理体制和操作程序，使劳动保险制度基本覆盖了企业职工的养老、医疗、工伤和生育保险。此后国务院又先后颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》及《关于工人、职工退休处理的暂行规定》等一系列的法律法规和政策，形成了建国初期的劳动保险制度。并通过发展逐渐形成了企业职工低工资、高就业、高补贴及高福利的统包模式，但是文化大革命期间，劳动保险组织管理系统逐渐瘫痪，资金来源和组织机构遭到破坏，企业不得不承担起“社会保障”的责任。另一方面，我国农村社会保障制度是以土地制度为基础的家庭保障模式，具有社会化程度低、非制度化等特点，其发展远滞后于农村经济的发展。
（二）社会保障立法阶段
1978年，中国开始了以建立社会主义市场经济为目标的经济体制改革，由于民营企业、乡镇企业、外资企业、合资企业及个体经济的相继出现，形成了激烈的市场竞争机制。部分国有企业由于历史包袱沉重缺乏竞争力，使生产经营严重受阻，常常由于生产经营困难而拖欠职工退休金和医药费，有的中小企业就连在职职工也会一连几个月都发不出工资。为了解决国有企业的这种实际困难，党和政府开始了我国社会保险制度的设计，先后出台了一些重要的文件，如国务院《关于改革城镇国有企业职工养老保险的决定》（1991）、中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993）第26～28条、国务院《关于深化城镇职工基本养老保险制度改革的决定》（1995）、《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（1997）、《关于建立城镇医疗保险制度的决定》（1998）等等，由此我国社会保险制度的设计初衷就是在由计划经济向市场经济改革的过程中，为促进国有企业的改革而配套设计的，这种社会保险制度的设计特点无不带有明显的为国企改革的配套的特征。
二、中国社会保障制度设计中的不公平现象探析
经过多年的努力，随着改革的深入和参保覆盖面的扩大，国有企业职工基本上按政策规定以统帐结合的模式建立起比较全面的养老、医疗、工伤、失业、生育保险，顺利实现了当年改革的初衷，并将这种统账结合的社会保障制度从国企逐渐推向非公经济成分及农村，在此过程中逐渐出现了很多不适应及不和谐现象，具体陈述如下：
（一）由“双轨制”导致的机关事业单位和企业职工间的不公平
1.由社保资金的筹集方式不同所导致的不公平。在国有企业建立统账结合的养老、医疗等社会保险的同时，大多数机关事业单位退休保障制度依旧采取政府财政预算安排或单位单方筹集资金，职工个人不缴费的方式，无疑两者“付出”成本上形成了较大不同。2.由离退休人员待遇上的差异所导致的不公平。以养老保险为例，企业职工的养老保险是根据有关规定由基础养老金和个人养老金两部分分别计算得出的，其中基础养老金来自社会统筹，替代率是当地平均工资的20%～30%；个人养老金来自个人账户，是全部积累额的1/120；支付养老金的水平是地方社会平均工资的60%，但事实上由有关数据显示，其实际的替代率大都低于60%。另一方面，根据2006年人事部、财政部《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》规定，公务员退休金按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发，大多数公务员退休后最低养老金替代率也有80%。3.由不同行业企业职工间社保待遇上的差异所导致的不公平。主要体现在垄断行业和民营中小企业这两极间，两者因收入上的差距，直接导致了其在社会保险待遇上的差距，结果通常是，效益越好的企业或单位，职工收入越高，社会保障也越全面，这样经过社会保障的二次分配，两者之间的职工收入差距更加明显。正是由于双轨制及其衍生出的多轨制导致了这种种的差别和不公平，未能体现出社会保障“权利与义务相对应、公平与效率相结合”的原则。
（二）由“二元化”导致的城乡间不公平
随着社会的不断发展，一方面农业生产机械化产生了大量的农村剩余劳动力，另一方面城镇各种非国有企业的发展需要大量的劳动力，所以出现了年轻农民常年大规模外出务工的现象。同时，随着计划生育政策的实施、农村居住条件的改善、生活质量及思想观念的更新，最终导致了农村家庭结构的改变，使具有最低生活保障作用的土地的保障功能也日趋弱化。党和政府在城镇社会保险发展的基础上于1992年发布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》中明确指出国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。随着各种规章制度与操作方案陆续出台，农村社会养老工作在全国推广开来，但由于我国的国力有限以及社会保障制度设计初始就缺乏顶层设计和总体规划，使得各种制度在实际操作运行中只好进行自我完善和发展，导致了农村社会养老保险制度在社会救助体系、社会保险体系和社会福利体系三大基本体系与城镇比较，明显表现出城乡的“二元结构”，并由此形成了必然的差异和不公平。 1.城乡养老保险差异所导致的不公平。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式，参加新农保的农村居民、乡镇企业职工、民办教师以及乡镇招聘的工作者均可自由选择缴费标准，连续缴纳养老保险，到59岁时缴足40年，60岁开始每月可分别享有养老金70至700元不等，这和城镇职工相比较有较大的差距。2.城乡医疗保险差异所导致的不公平。同样以“大病统筹为主”的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导及支持，农民自愿参加，政府、集体和个人多方筹资建立，但其就医环境、覆盖面、缴费方式及待遇享受上也与城镇职工、城镇居民的医疗保险待遇相差甚远，使得一些农民家庭因病致贫、因病返贫。3.城乡工伤、失业保险差异所导致的不公平。随着我国改革开放的深入发展，使得城市的基础设施建设、城区改造以及城市清洁环保等等行业都无处不见农民工的身影，他们通常就以累、险、脏的工作为生，而这些工作的阶段性及周期性又比较明显，对他们而言工伤、失业保险确实是非常重要的社会保障，但事实上，农民工的这两项保险无论是缴费方式还是监管力度都有待加强和规范。
（三）由“管理理念”不明确导致的代际间不公平
代际不公平是指代与代之间的社会保障责任与受益的不公平。由于我国社会保障管理理念上不够明确，使得社会保障没有纳入长期预算，在支付标准上也没有充分体现收入和预期寿命等的制约作用，使得各代间的社会保障责任不明确。其次，我国的社会保障制度在政策上规定是个人账户与社会统筹相结合的，但由于其自身发展的特点实质上却是实行现收现付制的模式，这样便存在着养老责任后移的情况，使得当期应尽的社会保障责任没有尽全，也必将对下代人产生代际间的不公平。另一方面，我国享受基本养老保险缴费年限规定为15年，按现行养老保险制度规定，个人月领取账户养老金额为1/120，是以职工退休后10年的预期寿命为依据所确定，显然退休10年后剩下来的余命期间的养老金就需要财政负担，其实质还是要由在职劳動者负担的是造成代际间的不公平的原因之一。
三、中国现行社会保障制度中各种不公平现象的危害
（一）缺乏收入再分配功能，抑制全社会的协调发展
社会公平是人类社会发展的一种客观要求，而在市场经济条件下收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷入困境。社会保障制度被誉为是社会公平强有力的“调节器”。通过社会保障措施，可以对社会成员的收入进行必要的再分配调节，在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。但如前所述，我国现行的社会保障制度不仅没有发挥其很好的调节和平衡收入的再分配功能，反而加剧了各种差距和不公平。这种不公平、不公正的“发展预期”，将抑制全社会的协调发展。中国的改革发展正处于关键时期，不断增强的公平意识和权利意识对加快社会保障制度建设的步伐提出了更高的要求。社会保障体系既是构筑社会主义市场经济框架的重要组成部分，又是市场经济运行的必要条件。从整个经济运行看，只有企业的改革而无机关事业单位的改革，完整公平的社会保障体系就建立不起来，市场经济体制就不健全，经济发展和社会进步就会受到影响。
（二）阻碍正常的社会流动，加剧地区间经济发展的不平衡
由于我国特殊的社会保障发展历史和自身的实际情况，逐渐形成了目前“条块分割”的状况，而这种状况又由于“条块”内各自的“个性”发展而进一步走向了“碎片化”，由此造成了社会流动和发展的严重阻碍。这里所谓的社会流动，不仅限于农民工的全国性流动，还包括着机关事业单位和各类企业间人员的正常流动、私人部门和公共部门间人员的正常流动、各省市城镇间人力资源的正常流动，城镇居民和农村农民间的正常流动等。其阻碍作用主要源于不同的社会保障制度严重碍了退休后不同制度下的养老、医疗等社保关系转续和各类社保待遇的兑现。其次，由于地区间发展的差异，大量年轻劳动力由经济不发达地区外流到发达地区，这使得越是经济发达的地区其劳动力市场就业率高，人口结构相对年轻，社保负担较轻，越利于地区经济发展，而越是贫困落后地区，劳动力市场就业率低，社会保障负担率高，越是不利于吸引投资，越不利于该地区经济发展，由此加剧地区间经济发展的不平衡。其三，劳动力自主择业和自由流动原本是优化配置人力资源的前提条件、是市场经济的内在要求，但由于现行社保制度的这种“碎片化”现状，使各种社保关系转续都出现现实的难题，成为严重影响人力资源正常社会流动的障碍。国内劳动力要素流动是市场经济的一个内在要求，是社会发展的潮流，也是大势所趋，全国大市场的形成有赖于社会保障制度的配套和支持。
（三）缩减对劳动力的需求，影响了社会的就业平衡
我国的社会保险缴费水平基本上都属偏高，其直接后果是一些企业逃避或变相逃避参保，还有一些企业通过加大工作量来进行成本弥补或者直接减少对劳动力的需求。这种由于社会保险缴费直接造成的劳动力成本提高，影响了投资者的利润，打压了投资者的投资积极性，从而缩减了对劳动力的需求。同时，由于我国目前城镇社会保险制度的这种“双轨制”导致的分配的不公平，人为地不合理地将同等的公民分成了“三六九”等，造成每年公务员招考或部分行政公益性事业单位人员招考时千军万马抢过“独木桥”的“盛况”，和其形成极度反差的是一些发展势头良好的中小企业年年出现招工难的窘境，使整个社会对就业的选择出现了极端的偏激观念和严重的人为障碍。
四、重新构建适合中国特色的社会保障机制
邓小平同志曾指出，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。有了科学合理的制度，社会才能在一定的轨道上正常有序地运转，人们的行为才能符合社会公认的准则，人与人之间的关系才能得到恰当的调整和处理，整个社会才能处于比较协调、稳定、安宁和和谐的状态。由于目前社会保障制度存在的上述问题是源于其自身改革和发展的先天被动性和滞后性，那么，今后社会保障制度改革的思路就应着力于提高其主动性和适应性上；要从公平性的角度重新审视目前我国的社会保险制度，从制度设计、政策制定和具体技术环节上更加重视战略规划和总体设计；同时应该理性地认识到我们必须以我国的现实国情和社会保障的发展现状为基点，从顶层设计着手，根据不同的发展阶段有重点的、多层次的、渐进式地进行发展和完善，重新构建出适合中国特色的社会保障机制。 （一）尽快破除“双轨制”
对于“双轨制”造成的社会保障的不公，源于城市内部各不同群体之间的制度差异，主要是由于职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度、城镇居民的养老保险和医疗保险制度、机关事业单位的退休金制度和公费医疗制度所致。这几套制度分别覆盖企业职工、城镇居民和机关事业单位工作人员三类不同的人群。这三个制度下的养老保险关系是不能相互自由转移的，参加的医疗保险也不能自由选择和转移，其结果之一是导致各类不同人群在不同制度下获得的养老保险和医疗保险待遇差别很大，之二是严重阻碍了社会人力资源的合理流动，之三是违背应有的公平和效率原则而人为地形成了极大的不公平。从这点讲，“双轨制”造成的不公平，已经成为迫在眉睫的社会热点问题，应该首先重点给予解决。
（二）推动城乡“一体化”
城乡之间的差异是从计划经济时期以来、或者说更早就一直长期存在的问题，其实质是城乡间的生活来源、生存方式、消费支付的内容和数量（如衣食住行、子女教育、就业压力等等）等经济结构、经济发展水平等诸多方面的较大差异所导致，这些综合性差异最终使城乡社会保障呈现出相互独立且不同的制度格局。对于这样一个大的差异想在很短暂的时间内有实质性的改变或者消除确实有很大的困难，它必须伴随着城乡居民间各种差异的减小而逐渐减小，必将随着社会经济的飞速发展和人民思想观念的不断更新而逐渐缩小。为此，站在长远规划的角度讲应该分两大步走，第一步要首先在农村范围内部建立统一的农村基本养老、医疗等保险制度，第二步再考虑与城镇基本养老保险、医疗保险等制度的接轨，将养老、医疗等社会保障制度的城乡鸿沟真正填平。
（三）建立具有再分配调节力度的筹资模式
从当前的收入分配格局及社会反映来看，如果国民财富不能让全体国民合理分享，那么，经济快速增长的过程，也将是社会不公的扩大过程，由此而导致的社会问题与社会风险将会更加突出，社会矛盾会更加尖锐。针对各方面工资收入相差甚远的实际国情，社保部门除应该主动积极地协调社会各职能部门，除制定出比较科学的薪资分配制度外，更应该充分发挥出自身的杠杆调节作用，为改变这种状况做出自己的贡献，主动制定出比较科学的社会平均工资和征收费率标准，逐渐建立起一套科学的养老保险税（费）和征收税（费）率，起到自身的杠杆调节作用。政府通过社会保障，针对不同类型的低收入者（包括无收入者）采取不同的办法增加他们的收入，保障他们的基本生活需要，帮助他们走出困境，在一定程度上缓解了社会成员之间因收入差距悬殊而导致的宏观层次的分配不公。
（四）提高社会保险的统筹层次
提高社会养老保险的统筹层次能够使参保人员数量极大化，充分发挥养老保险基金统筹调剂的功能，从而保障国民基本生活需求，实现社会公平目标。
（五）建立健全社保基金监管机制
我国的社保部门集社会保障基金收缴支付、管理运营、监督检查三项职责于一身，根本起不到有效的监管作用。尽管目前部分省份收支已经分离，但在本质上还没有触动原有的体制和运行机制，监督体制始终未能形成，对社会保障基金的监管尚未取得明显的实际效果。鉴于这种实际情况，国家必须要求相关部门加大监管力度，进一步建立健全社会保障基金的监管机制。
第一、社会保障基金的收缴、支付要规范化及制度化，要运用电子技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统，实行现代化的管理和监督机制；第二、建立财政、税务、社保、审计四位一体的监督机制，做到社会保障制度的公开、透明和公平；第三、社会保障基金采取收支两条线管理，存入专门的银行账户中，并定期进行公开，实现管理规范化、公开化、透明化，确保基金使用合法，真正做到“从群众中来，到群众中去”，“取之于民，用之于民”，使基金管理处在大众的监督之下；第四、对社会保障制度在实践检验过程中存在的问题，要有及时可靠的信息反馈、政策研究和及时的修正解决途径；五、各级政府职能部门应建立分工明确、各司其职、相互监督、廉洁高效、良性循環的养老保险行政管理和业务运行机制。
（六）确保社保基金的保值增值途径及风险防范
社会保障基金投资渠道单一是我国的社会保障基金管理为保证其安全性为主的选择。除保证正常开支外，结余部分仅限于存入银行或购买国债，难以保值增值。随着我国老龄化的逼近和不断加大的通货膨胀，迫使社保基金必须走更加广泛的投资增值渠道。对此，要求社会保障基金在实行收支两条线上加大财政干预力度的前提下，走市场化、投资多元化路的道路，在稳妥中使其保值增值。在此过程中，必须建立完善的风险防控机制。如：对基金投资的范围和项目进行必要的限制等，对投资行为进行必要限制的项目也必须写进法律，同时应该注重学习和借鉴西方百余年商业保险的一系列运营技术以及对投资基金的管理经验，逐步培育、发展、规范竞争性的保险、保障和投资基金金融市场。
五、结论
综上所述，受历史、地区发展、收入分配等综合因素的影响，我国的社会保障制度在自我发展的过程中不可避免地产生了一些制度性缺陷，特别是由“双轨制”、城乡“二元化”结构造成了许多社会不公平现象，这些不公平现象阻碍了社会的发展和进步，只有改革现有机制才是促进并维护社会公平的根本出路，然而我们必须清醒地认识到，新的制度的建立需要对包括机构编制、人事制度、收入分配制度和财政政策等的综合配套改革，新的改革将面临新的制度设计的难题，其发展的复杂性、艰巨性使得符合我国国情的、成熟的、公平的社会保障机制的建立必然要经历一个较长的发展和不断完善的过程，迫切需要充分发挥政府的整体调控、学者及理论家们的理论支撑和人民的群策群力，排除万难、重新构建适合中国特色的社会保障机制。
缓和社会不公平、创造并维护社会公平，是社会保障制度的基本出发点，也是社会保障政策实践的基本归宿。社会公平是社会保障的目标，同时也是社会保障制度建设的根本原则，只有在公平基础上建立的社会保障制度，才能更有效地促进社会公平。
【关键词】 社会保障；不公平；危害；重新构建
一、中国社会保障制度的发展历史
（一）勞动保险立法阶段
1951年，原政务院颁布了《劳动保险条件》。1953年，原劳动部颁布了《劳动保险条例实施细则<修正案>》，《条例》规定：通过企业缴费建立全国统筹基金，企业缴费率是工资总额的3%，在税前列支；企业缴费实行差额缴费，30%逐级上缴中华全国总工会作为劳动保险基金，70%用于本企业的各项支出。该《条例》建立了“四险合一”的管理体制和操作程序，使劳动保险制度基本覆盖了企业职工的养老、医疗、工伤和生育保险。此后国务院又先后颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》及《关于工人、职工退休处理的暂行规定》等一系列的法律法规和政策，形成了建国初期的劳动保险制度。并通过发展逐渐形成了企业职工低工资、高就业、高补贴及高福利的统包模式，但是文化大革命期间，劳动保险组织管理系统逐渐瘫痪，资金来源和组织机构遭到破坏，企业不得不承担起“社会保障”的责任。另一方面，我国农村社会保障制度是以土地制度为基础的家庭保障模式，具有社会化程度低、非制度化等特点，其发展远滞后于农村经济的发展。
（二）社会保障立法阶段
1978年，中国开始了以建立社会主义市场经济为目标的经济体制改革，由于民营企业、乡镇企业、外资企业、合资企业及个体经济的相继出现，形成了激烈的市场竞争机制。部分国有企业由于历史包袱沉重缺乏竞争力，使生产经营严重受阻，常常由于生产经营困难而拖欠职工退休金和医药费，有的中小企业就连在职职工也会一连几个月都发不出工资。为了解决国有企业的这种实际困难，党和政府开始了我国社会保险制度的设计，先后出台了一些重要的文件，如国务院《关于改革城镇国有企业职工养老保险的决定》（1991）、中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993）第26～28条、国务院《关于深化城镇职工基本养老保险制度改革的决定》（1995）、《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（1997）、《关于建立城镇医疗保险制度的决定》（1998）等等，由此我国社会保险制度的设计初衷就是在由计划经济向市场经济改革的过程中，为促进国有企业的改革而配套设计的，这种社会保险制度的设计特点无不带有明显的为国企改革的配套的特征。
二、中国社会保障制度设计中的不公平现象探析
经过多年的努力，随着改革的深入和参保覆盖面的扩大，国有企业职工基本上按政策规定以统帐结合的模式建立起比较全面的养老、医疗、工伤、失业、生育保险，顺利实现了当年改革的初衷，并将这种统账结合的社会保障制度从国企逐渐推向非公经济成分及农村，在此过程中逐渐出现了很多不适应及不和谐现象，具体陈述如下：
（一）由“双轨制”导致的机关事业单位和企业职工间的不公平
1.由社保资金的筹集方式不同所导致的不公平。在国有企业建立统账结合的养老、医疗等社会保险的同时，大多数机关事业单位退休保障制度依旧采取政府财政预算安排或单位单方筹集资金，职工个人不缴费的方式，无疑两者“付出”成本上形成了较大不同。2.由离退休人员待遇上的差异所导致的不公平。以养老保险为例，企业职工的养老保险是根据有关规定由基础养老金和个人养老金两部分分别计算得出的，其中基础养老金来自社会统筹，替代率是当地平均工资的20%～30%；个人养老金来自个人账户，是全部积累额的1/120；支付养老金的水平是地方社会平均工资的60%，但事实上由有关数据显示，其实际的替代率大都低于60%。另一方面，根据2006年人事部、财政部《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》规定，公务员退休金按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发，大多数公务员退休后最低养老金替代率也有80%。3.由不同行业企业职工间社保待遇上的差异所导致的不公平。主要体现在垄断行业和民营中小企业这两极间，两者因收入上的差距，直接导致了其在社会保险待遇上的差距，结果通常是，效益越好的企业或单位，职工收入越高，社会保障也越全面，这样经过社会保障的二次分配，两者之间的职工收入差距更加明显。正是由于双轨制及其衍生出的多轨制导致了这种种的差别和不公平，未能体现出社会保障“权利与义务相对应、公平与效率相结合”的原则。
（二）由“二元化”导致的城乡间不公平
随着社会的不断发展，一方面农业生产机械化产生了大量的农村剩余劳动力，另一方面城镇各种非国有企业的发展需要大量的劳动力，所以出现了年轻农民常年大规模外出务工的现象。同时，随着计划生育政策的实施、农村居住条件的改善、生活质量及思想观念的更新，最终导致了农村家庭结构的改变，使具有最低生活保障作用的土地的保障功能也日趋弱化。党和政府在城镇社会保险发展的基础上于1992年发布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》中明确指出国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。随着各种规章制度与操作方案陆续出台，农村社会养老工作在全国推广开来，但由于我国的国力有限以及社会保障制度设计初始就缺乏顶层设计和总体规划，使得各种制度在实际操作运行中只好进行自我完善和发展，导致了农村社会养老保险制度在社会救助体系、社会保险体系和社会福利体系三大基本体系与城镇比较，明显表现出城乡的“二元结构”，并由此形成了必然的差异和不公平。 1.城乡养老保险差异所导致的不公平。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式，参加新农保的农村居民、乡镇企业职工、民办教师以及乡镇招聘的工作者均可自由选择缴费标准，连续缴纳养老保险，到59岁时缴足40年，60岁开始每月可分别享有养老金70至700元不等，这和城镇职工相比较有较大的差距。2.城乡医疗保险差异所导致的不公平。同样以“大病统筹为主”的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导及支持，农民自愿参加，政府、集体和个人多方筹资建立，但其就医环境、覆盖面、缴费方式及待遇享受上也与城镇职工、城镇居民的医疗保险待遇相差甚远，使得一些农民家庭因病致贫、因病返贫。3.城乡工伤、失业保险差异所导致的不公平。随着我国改革开放的深入发展，使得城市的基础设施建设、城区改造以及城市清洁环保等等行业都无处不见农民工的身影，他们通常就以累、险、脏的工作为生，而这些工作的阶段性及周期性又比较明显，对他们而言工伤、失业保险确实是非常重要的社会保障，但事实上，农民工的这两项保险无论是缴费方式还是监管力度都有待加强和规范。
（三）由“管理理念”不明确导致的代际间不公平
代际不公平是指代与代之间的社会保障责任与受益的不公平。由于我国社会保障管理理念上不够明确，使得社会保障没有纳入长期预算，在支付标准上也没有充分体现收入和预期寿命等的制约作用，使得各代间的社会保障责任不明确。其次，我国的社会保障制度在政策上规定是个人账户与社会统筹相结合的，但由于其自身发展的特点实质上却是实行现收现付制的模式，这样便存在着养老责任后移的情况，使得当期应尽的社会保障责任没有尽全，也必将对下代人产生代际间的不公平。另一方面，我国享受基本养老保险缴费年限规定为15年，按现行养老保险制度规定，个人月领取账户养老金额为1/120，是以职工退休后10年的预期寿命为依据所确定，显然退休10年后剩下来的余命期间的养老金就需要财政负担，其实质还是要由在职劳動者负担的是造成代际间的不公平的原因之一。
三、中国现行社会保障制度中各种不公平现象的危害
（一）缺乏收入再分配功能，抑制全社会的协调发展
社会公平是人类社会发展的一种客观要求，而在市场经济条件下收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷入困境。社会保障制度被誉为是社会公平强有力的“调节器”。通过社会保障措施，可以对社会成员的收入进行必要的再分配调节，在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。但如前所述，我国现行的社会保障制度不仅没有发挥其很好的调节和平衡收入的再分配功能，反而加剧了各种差距和不公平。这种不公平、不公正的“发展预期”，将抑制全社会的协调发展。中国的改革发展正处于关键时期，不断增强的公平意识和权利意识对加快社会保障制度建设的步伐提出了更高的要求。社会保障体系既是构筑社会主义市场经济框架的重要组成部分，又是市场经济运行的必要条件。从整个经济运行看，只有企业的改革而无机关事业单位的改革，完整公平的社会保障体系就建立不起来，市场经济体制就不健全，经济发展和社会进步就会受到影响。
（二）阻碍正常的社会流动，加剧地区间经济发展的不平衡
由于我国特殊的社会保障发展历史和自身的实际情况，逐渐形成了目前“条块分割”的状况，而这种状况又由于“条块”内各自的“个性”发展而进一步走向了“碎片化”，由此造成了社会流动和发展的严重阻碍。这里所谓的社会流动，不仅限于农民工的全国性流动，还包括着机关事业单位和各类企业间人员的正常流动、私人部门和公共部门间人员的正常流动、各省市城镇间人力资源的正常流动，城镇居民和农村农民间的正常流动等。其阻碍作用主要源于不同的社会保障制度严重碍了退休后不同制度下的养老、医疗等社保关系转续和各类社保待遇的兑现。其次，由于地区间发展的差异，大量年轻劳动力由经济不发达地区外流到发达地区，这使得越是经济发达的地区其劳动力市场就业率高，人口结构相对年轻，社保负担较轻，越利于地区经济发展，而越是贫困落后地区，劳动力市场就业率低，社会保障负担率高，越是不利于吸引投资，越不利于该地区经济发展，由此加剧地区间经济发展的不平衡。其三，劳动力自主择业和自由流动原本是优化配置人力资源的前提条件、是市场经济的内在要求，但由于现行社保制度的这种“碎片化”现状，使各种社保关系转续都出现现实的难题，成为严重影响人力资源正常社会流动的障碍。国内劳动力要素流动是市场经济的一个内在要求，是社会发展的潮流，也是大势所趋，全国大市场的形成有赖于社会保障制度的配套和支持。
（三）缩减对劳动力的需求，影响了社会的就业平衡
我国的社会保险缴费水平基本上都属偏高，其直接后果是一些企业逃避或变相逃避参保，还有一些企业通过加大工作量来进行成本弥补或者直接减少对劳动力的需求。这种由于社会保险缴费直接造成的劳动力成本提高，影响了投资者的利润，打压了投资者的投资积极性，从而缩减了对劳动力的需求。同时，由于我国目前城镇社会保险制度的这种“双轨制”导致的分配的不公平，人为地不合理地将同等的公民分成了“三六九”等，造成每年公务员招考或部分行政公益性事业单位人员招考时千军万马抢过“独木桥”的“盛况”，和其形成极度反差的是一些发展势头良好的中小企业年年出现招工难的窘境，使整个社会对就业的选择出现了极端的偏激观念和严重的人为障碍。
四、重新构建适合中国特色的社会保障机制
邓小平同志曾指出，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。有了科学合理的制度，社会才能在一定的轨道上正常有序地运转，人们的行为才能符合社会公认的准则，人与人之间的关系才能得到恰当的调整和处理，整个社会才能处于比较协调、稳定、安宁和和谐的状态。由于目前社会保障制度存在的上述问题是源于其自身改革和发展的先天被动性和滞后性，那么，今后社会保障制度改革的思路就应着力于提高其主动性和适应性上；要从公平性的角度重新审视目前我国的社会保险制度，从制度设计、政策制定和具体技术环节上更加重视战略规划和总体设计；同时应该理性地认识到我们必须以我国的现实国情和社会保障的发展现状为基点，从顶层设计着手，根据不同的发展阶段有重点的、多层次的、渐进式地进行发展和完善，重新构建出适合中国特色的社会保障机制。 （一）尽快破除“双轨制”
对于“双轨制”造成的社会保障的不公，源于城市内部各不同群体之间的制度差异，主要是由于职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度、城镇居民的养老保险和医疗保险制度、机关事业单位的退休金制度和公费医疗制度所致。这几套制度分别覆盖企业职工、城镇居民和机关事业单位工作人员三类不同的人群。这三个制度下的养老保险关系是不能相互自由转移的，参加的医疗保险也不能自由选择和转移，其结果之一是导致各类不同人群在不同制度下获得的养老保险和医疗保险待遇差别很大，之二是严重阻碍了社会人力资源的合理流动，之三是违背应有的公平和效率原则而人为地形成了极大的不公平。从这点讲，“双轨制”造成的不公平，已经成为迫在眉睫的社会热点问题，应该首先重点给予解决。
（二）推动城乡“一体化”
城乡之间的差异是从计划经济时期以来、或者说更早就一直长期存在的问题，其实质是城乡间的生活来源、生存方式、消费支付的内容和数量（如衣食住行、子女教育、就业压力等等）等经济结构、经济发展水平等诸多方面的较大差异所导致，这些综合性差异最终使城乡社会保障呈现出相互独立且不同的制度格局。对于这样一个大的差异想在很短暂的时间内有实质性的改变或者消除确实有很大的困难，它必须伴随着城乡居民间各种差异的减小而逐渐减小，必将随着社会经济的飞速发展和人民思想观念的不断更新而逐渐缩小。为此，站在长远规划的角度讲应该分两大步走，第一步要首先在农村范围内部建立统一的农村基本养老、医疗等保险制度，第二步再考虑与城镇基本养老保险、医疗保险等制度的接轨，将养老、医疗等社会保障制度的城乡鸿沟真正填平。
（三）建立具有再分配调节力度的筹资模式
从当前的收入分配格局及社会反映来看，如果国民财富不能让全体国民合理分享，那么，经济快速增长的过程，也将是社会不公的扩大过程，由此而导致的社会问题与社会风险将会更加突出，社会矛盾会更加尖锐。针对各方面工资收入相差甚远的实际国情，社保部门除应该主动积极地协调社会各职能部门，除制定出比较科学的薪资分配制度外，更应该充分发挥出自身的杠杆调节作用，为改变这种状况做出自己的贡献，主动制定出比较科学的社会平均工资和征收费率标准，逐渐建立起一套科学的养老保险税（费）和征收税（费）率，起到自身的杠杆调节作用。政府通过社会保障，针对不同类型的低收入者（包括无收入者）采取不同的办法增加他们的收入，保障他们的基本生活需要，帮助他们走出困境，在一定程度上缓解了社会成员之间因收入差距悬殊而导致的宏观层次的分配不公。
（四）提高社会保险的统筹层次
提高社会养老保险的统筹层次能够使参保人员数量极大化，充分发挥养老保险基金统筹调剂的功能，从而保障国民基本生活需求，实现社会公平目标。
（五）建立健全社保基金监管机制
我国的社保部门集社会保障基金收缴支付、管理运营、监督检查三项职责于一身，根本起不到有效的监管作用。尽管目前部分省份收支已经分离，但在本质上还没有触动原有的体制和运行机制，监督体制始终未能形成，对社会保障基金的监管尚未取得明显的实际效果。鉴于这种实际情况，国家必须要求相关部门加大监管力度，进一步建立健全社会保障基金的监管机制。
第一、社会保障基金的收缴、支付要规范化及制度化，要运用电子技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统，实行现代化的管理和监督机制；第二、建立财政、税务、社保、审计四位一体的监督机制，做到社会保障制度的公开、透明和公平；第三、社会保障基金采取收支两条线管理，存入专门的银行账户中，并定期进行公开，实现管理规范化、公开化、透明化，确保基金使用合法，真正做到“从群众中来，到群众中去”，“取之于民，用之于民”，使基金管理处在大众的监督之下；第四、对社会保障制度在实践检验过程中存在的问题，要有及时可靠的信息反馈、政策研究和及时的修正解决途径；五、各级政府职能部门应建立分工明确、各司其职、相互监督、廉洁高效、良性循環的养老保险行政管理和业务运行机制。
（六）确保社保基金的保值增值途径及风险防范
社会保障基金投资渠道单一是我国的社会保障基金管理为保证其安全性为主的选择。除保证正常开支外，结余部分仅限于存入银行或购买国债，难以保值增值。随着我国老龄化的逼近和不断加大的通货膨胀，迫使社保基金必须走更加广泛的投资增值渠道。对此，要求社会保障基金在实行收支两条线上加大财政干预力度的前提下，走市场化、投资多元化路的道路，在稳妥中使其保值增值。在此过程中，必须建立完善的风险防控机制。如：对基金投资的范围和项目进行必要的限制等，对投资行为进行必要限制的项目也必须写进法律，同时应该注重学习和借鉴西方百余年商业保险的一系列运营技术以及对投资基金的管理经验，逐步培育、发展、规范竞争性的保险、保障和投资基金金融市场。
五、结论
综上所述，受历史、地区发展、收入分配等综合因素的影响，我国的社会保障制度在自我发展的过程中不可避免地产生了一些制度性缺陷，特别是由“双轨制”、城乡“二元化”结构造成了许多社会不公平现象，这些不公平现象阻碍了社会的发展和进步，只有改革现有机制才是促进并维护社会公平的根本出路，然而我们必须清醒地认识到，新的制度的建立需要对包括机构编制、人事制度、收入分配制度和财政政策等的综合配套改革，新的改革将面临新的制度设计的难题，其发展的复杂性、艰巨性使得符合我国国情的、成熟的、公平的社会保障机制的建立必然要经历一个较长的发展和不断完善的过程，迫切需要充分发挥政府的整体调控、学者及理论家们的理论支撑和人民的群策群力，排除万难、重新构建适合中国特色的社会保障机制。
缓和社会不公平、创造并维护社会公平，是社会保障制度的基本出发点，也是社会保障政策实践的基本归宿。社会公平是社会保障的目标，同时也是社会保障制度建设的根本原则，只有在公平基础上建立的社会保障制度，才能更有效地促进社会公平。