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[摘要]“四个全面”战略思想，是以习近平为总书记的党中央坚持和发展中国特色社会主义的全新布局，是国家治理现代化的总纲。国家治理现代化的关键是国家治理法治化。从理论维度看，国家治理法治化在当前行得通、有效果、有生命力，符合国际潮流；从现实维度看，推进国家治理法治化仍存在思维、制度和环境障碍；从实践维度看，要从树立法治思维、完善法治体系、营造法治氛围等方面构建国家治理法治化的路径。
[关键词]国家治理现代化；国家治理法治化；维度；四个全面
[中图分类号] D920 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2016）10-0038-06
十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央陆续提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”重要战略思想，这是党中央治国理政方略的深度展现，是坚持和发展中国特色社会主义的战略布局。“四个全面”战略思想可以说是国家治理现代化的总纲，而国家治理现代化的关键是国家治理法治化。
一、理论维度：国家治理法治化的逻辑基础
十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]“国家治理现代化”作为全新的政治理念被首次提出，这一提法对中国未来的政治发展和社会主义现代化建设意义深远。十八届四中全会以全面推进依法治国为主题，开启了当代中国走向国家治理法治化的新时代。而国家治理现代化的核心就是法治化，法治化是国家治理现代化的必由之路。
（一）国家治理法治化的内涵
关于国家治理法治化的内涵，目前学术界还没有明确统一的定义。国家治理法治化的内涵的诠释大体有三类：第一类是把国家治理法治化等同于国家治理现代化，比较有代表性的如莫纪宏认为“现代化的国家治理体系说到底就是国家治理的法治体系”[2]；吴传毅认为“国家治理现代化，就是国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，归结起来就是实现国家治理的法治化”[3]。第二类认为国家治理法治化是国家治理现代化的重要组成部分，如胡建淼认为：“国家治理现代化包括民主化、法治化、科学化和文明化，其中法治化是关键”；[4]张有恒认为“国家治理体系和治理能力现代化的主要标志是在公共权力严格规范化基础上的国家治理的法治化、民主化和高效化，法治化是国家治理体系和治理能力现代化的核心和基石”[5]；俞可平认为衡量一个国家的治理体系是否现代化的标准之一也是法治。第三类认为依法治国就是国家治理的法治化。持此观点的学者认为依法治国是以法律规范“国家治理”，就是国家治理的法治化。如刘爱国、刘俊祥认为：“国家治理法治化在我国的现实表现就是依法治国。”[6]
虽然学者诠释的角度不同，但是有一个共同点就是法治与国家治理是息息相关的。正如习近平总书记强调的“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”[7]。总之，国家治理法治化是国家治理现代化的重要组成部分，是国家治理现代化的核心和关键。具体来说国家治理法治化就是要运用法治思维、法律制度、法治方式治理国家，其包括“国家治理体系法制化和国家治理能力法治化两个基本面向”[8]8。国家治理体系法制化的实质就是推进国家治理制度体系的法律化、规范化和定型化，形成系统完备、科学规范、运行有效的国家制度体系；国家治理能力的法治化主要指“依照宪法和法律、运用国家法律制度管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的能力，科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的能力，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”[9]。
（二）推进国家治理法治化的重要意义
历史和实践充分表明，国家治理现代化必须要靠法治的引领和保障，法治化是国家治理现代化的必由之路。推进国家治理法治化在当前行得通、有效果、有生命力，符合国际潮流。
1.行得通——推进国家治理法治化是历史的选择，是中国共产党执政理念的重要体现
新中国成立后，由于受客观历史条件的限制，当时治国理政的主要方式是发动群众搞运动。如在生产领域展开的大规模劳动竞赛、大跃进、人民公社化运动等；在社会管理领域开展的三反五反运动、政教运动；在党内开展的整风运动。这种发动群众搞运动的管理方式在当时的客观历史条件和复杂国际国内环境下，有一定的历史必然性，也起到了一定的积极作用，但是这种管理国家的方式存在诸如搞运动不顾法律约束的问题，个人主观意志代替法律规定的问题等。随着脱离了“左”的思想和束缚，通过对历史上群众运动的反思，我们党逐渐认识到对国家治理来说，民主和法治二者缺一不可，严格遵循法治，国家治理才能步入正确轨道。特别是自十五大依法治国基本方略提出后，到十八大提出运用法治思维和法治方式治理国家，再到十八届四中全会作出全面推进法治国家建设总部署，可以说国家各项工作都将步入法治化轨道，而推进国家治理法治化是国家各项工作法治化的核心。法治的作用，已经从十五大提出依法治国基本方略时的“基础性作用”演进为今天治国理政当中的“决定性作用”[10]。法治作用的变化体现了党的执政理念的转变，推进国家治理法治化是历史的选择。
2.有效果——推进国家治理法治化是现实的选择，是推动社会主义现代化建设的必然要求
推进国家治理现代化，一方面是对改革开放以来现代化建设成功经验的理论总结，另一方面也是对我国现代建设面临的问题和挑战的回应。有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样[11]9。从这个三个角度看，第一，国家治理法治化能有效协调国家治理多元主体的关系。“治理”本身就强调主体的多元，各个社会主体都应当担负起相应责任。但是如果责任权限划分不清，就容易造成治理主体结构不平衡，治理过程出现单打独斗的现象。在此情况下，通过健全的法律体系规范和协调不同治理主体之间的关系就非常必要。第二，国家治理法治化能有效规范公权力的运行。当前国家治理面临严峻的挑战，特别是公权力没有得到有效的制约、官员的腐败和特权仍处在高峰期、人治状况依然相当严重，所以急需约束和限制公权力，明确公权力的运行边界。现代法治的核心就是要治官治权。第三，国家治理法治化能更好的解决国家治理过程中复杂的社会矛盾。当前随着社会的深度转型，传统的利益格局失衡、社会管理失范、文化心理失约导致社会矛盾多发易发。总体上说，当前我国社会矛盾的根源主要是国家治理体系和能力、国家的法治建设与经济社会发展不相适应。现代社会治理经验表明，复杂社会需要简约治理。法治正是一种以简单应对复杂的治理方式，运用法治思维和方式化解社会矛盾，是现代社会治理的本质要求。推进国家治理法治化是化解社会矛盾最有效的方式。 3.有生命力——推进国家治理法治化是落实“四个全面”战略思想的客观要求
“四个全面”是坚持和发展中国特色社会主义的战略抓手。全面建成小康社会是战略目标，全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党是战略举措。全面建成小康本质是发展问题，中国发展起来的问题不比不发展时少，所以解决发展的突出矛盾和问题，必须全面深化改革，破除体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。国家治理要着重解决的就是发展中的突出矛盾和问题，国家治理体系本体上就是国家制度体系，最终还是要通过立法程序上升为国家的法律，法治化既是检验制度成熟程度的衡量标尺，也是推进制度定型的基本方式。而十八届四中全会关于全面依法治国的战略部署，从法治上为推动国家治理现代化提供了制度化的方案。而要推进国家治理法治化关键在人，关键在于中国共产党这个坚强的领导核心，全面从严治党为推进国家治理法治化提供了坚强可靠的保证。
4.符合潮流——推进国家治理法治化顺应全球治理的发展趋势，符合国际社会的潮流
“全球治理”作为一种理论思潮和实践活动，进入21世纪后在国际政治领域引起广泛关注。“所谓全球治理指的是通过具有约束力的国际规制和有效的国际合作，解决全球性的政治、经济、生态和安全问题，以维持正常的国际政治经济秩序”[11]143。国家治理是全球治理的重要组成部分，国家治理法治化必须顺应全球治理的发展趋势，这就要求我们在全球治理中发挥一个大国的作用，更多地承担全球治理的责任，在国际事务中赢得应有的发言权和话语权，推动国际关系民主化法治化进程。习近平在和平共处五项原则发表60周年的讲话中主张要“共同推动国际关系法治化”。从国内政治的角度看，中国只有提高治国理政的能力和水平，建立能够与国际社会接轨的治理体系，才能更好的参与全球治理。当前最重要的就是要加强国内法治建设，特别是推动国家治理法治体系和治理能力法治化，这与当前的国际潮流是相符合的。
二、现实维度：推进国家治理法治化的主要障碍
全面依法治国开启了法治中国的新境界，为推进国家治理提供了法治保障，但是现实中推进国家治理法治化仍存在一些障碍。主要体现在：
（一）思维障碍——传统的人治思维，在相当范围内仍然存在、影响重大
中国几千年的封建专制历史，人治思维占主导，缺乏法治传统和法治精神。而当前现实中，传统的人治思维在相当范围内仍然存在，且影响重大。一是尊崇权力。人治思维最显著的特征就是尊崇权力，认为权大于法，权力支配一切。在人治思维中，法律只是当权者实现个人意志的工具，法律用来约束民众。受其影响，在现实生活中一些领导干部特权思想和官本位意识严重，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，最终会引发社会矛盾。二是漠视权利。在人治思维中，当权者更多宣扬的是群众的义务，而忽视群众的很多特权；法律充当的是治民的工具，而不是保障公民的权利的武器。因此公民正当权利受到侵犯时，往往首先想到的不是通过法律途径来解决，而是首先通过走关系、找熟人的方式来解决。三是拒斥程序。在人治思维主导的社会中，执政者和公众则普遍不重视程序，认为程序会束缚改革、妨碍发展，从而会出现随意抛弃既定程序的问题。或者虽有大量规章制度，但这些制度的执行没有科学公正的程序做保障，从而会造成制度执行不力或被少数人利用，谋取个人私利。人治思维在相当范围内的存在，必然造成对法治思维的排斥和消解。推进国家治理法治化必须破除人治思维障碍。
（二）制度障碍——体制机制不健全，制度存在漏洞
现代国家治理是一种制度治理，而法治是现代制度的核心。当前，虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但是一些法律条文过于粗放和原则，操作性差，导致有权机关立法的随意性和执法机构解释和执行的自由变通性，如“立法部门化”“选择性执法”和“任意性司法”。特别是我国的立法体制有待进一步完善，人大立法中立法草案主要依赖行政机关提出，再由人大审议和表决，实际上导致立法机关起草权的旁落；授权立法活动要进一步规范，在立法实践中，授权立法有被过度使用之嫌；法律对行政权规范和约束不够，立法的权力边界不清导致行政立法权力过大，从而出现立法部门化、部门利益法制化和地方保护法律化的问题。立法部门化导致立法内容和立法进程都会受到相关利益主体之间协调的影响，从而出现“立法不作为”和“乱立法”的情形。另外在现行的行政法律规范中，对行政机关缺乏行之有效的法律规范审查制度，对行政机关因管理不善所应负的法律责任很少规定，行政机关不当干预行为有时被“合法化”，其在立法体制中的影响力很大，这也是导致政策和法律不和谐的重要原因，直接影响立法的质量和法律的尊严。
（三）环境障碍——法的实施环境有待改善，尊法尚法的社会氛围没有形成
国家治理法治化进程的推进离不开法治环境的优化，当前我国的法治环境特别是法律实施环境还有待进一步完善，尊法尚法的社会氛围还没有形成。在执法方面，有法不依、执法不严、违法不究等现象仍大量存在；以权压法、以权代法、越权处罚的现象时有发生；执法不作为、执法活动表面化、执法趋利化等现象不同程度存在。特别是我国市、县政府行政执法随意性较强，执法环境急需完善。在既没法定授权、也没有组织法依据的情况下，把法律分门别类授予不同行政执法部门，致使权责交叉，具体操作运行中不得不采取集中起来搞“联合执法”。平时常规执法弱，热衷于搞突击式执法，使正常执法成为“运动式”执法。在司法方面，司法机关依法独立行使审判权、检察权难以保障。从司法机关依法独立的外部环境来看，法院的人财物受制于地方行政机关，法、检行使职权不可避免受到地方相关行政部门的干预；从内部环境来看，在现有司法行政体制管理模式下，法屈于领导，法服从于权的现象时有发生。在守法方面，守法环境差，敬法氛围淡薄，在一个没有法治风气的社会，一个大多数人不懂法、不信法、不按规章办事的社会，必然会阻碍国家治理法治化的推进。 三、实践维度：国家治理法治化的构建路径
推进国家治理法治化要从以下几个方面入手：
（一）树立法治思维，更新国家治理法治理念是基础
法治思维是以法治作为判断是非和处理事务标准的思维。[12]推进国家治理法治化，首先要有法治思维，善用法治思维和法治方式治国理政。
1.在国家治理实践中贯穿法治理念
要把法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理、治党治军治国等国家治理实践之中，逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯[8]9。法治思维作为治国理政新思维，其核心是限制权力、保障权利。因此在国家治理实践中特别在化解社会矛盾、维护社会稳定过程中，要坚持宪法法律至上的原则，以尊重和保障公民权利为出发点，强化“维权就是维稳，维权才能维稳”的观念。用法治方式化解社会矛盾，解决群众的合理诉求，维护社会的长久稳定，而不是用行政命令、压制压服、“花钱买稳定”的办法暂时平息矛盾。
2.正确认识和处理两组关系
一是改革与法治的关系。改革与法治是全面建成小康社会的历史进程中奋勇前行的鸟之两翼、车之双轮。“改革的过程，就是法治信仰根植、法治方式确立、法治权威强化的过程”[13]。改革不能固步自封，也不能突破法治红线，要在法治下推动改革，在改革中完善法治。改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步。需要推进的改革，将来可以先修改法律规定再推进。处理改革和法治关系的重要环节是科学立法。二是党的政策与国家法律的关系。政策和法律作为现代社会治理的两种重要手段，各有其特点。法律具有规范性、稳定性，也有僵化和滞后的特点；政策具有灵活性和应时性，但也有易变和稳定性不足的特点。在现实工作中，仍存在这样的现象：一种是把政策与法律对立，认为政策是法治化的障碍；另一种是把二者等同，认为“党的政策就是法”，以党的政策代替法律。这两种认识都不利于推进国家治理。因此正确认识和处理党的政策与国家法律的关系，实现党的政策与国家法律的和谐共生，是推进国家治理法治化的内在要求。
（二）完善中国特色社会主义法治体系，实现良法善治是关键
现代法治的核心是良法善治，完善的法治体系是推进国家治理法治化的重要抓手。
1.科学立法，形成完备的法律规范体系
法治是良法之治，科学立法是国家治理体系和治理能力法治化的关键。一是完善立法体制，有效解决立法部门化。要解决立法部门化就要强化立法权，限制行政权，实现立法权向立法机关的回归。要改变“简单概括”的立法思路，减少抽象概括立法，减少授权立法。要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加强立法工作统筹，加强和改进法律起草机制。另外，要明确立法权力边界，特别是完善授权立法制度，进而防止存在的立法部门化和地方保护法律化的问题。二是深入推进科学立法、民主立法。首先要增强立法过程的民主化。只有充分反映民意、维护公众权益的法律才能获得强制性权威，得到公众的认可。这就需要完善立法程序，建立低成本的利益表达机制，扩大公众有序政治参与，使社会公众的意见与诉求在法律中得以体现。其次，要增强立法内容的时效性。社会主义初级阶段快速变化的具体国情要求法律内容具有时效性，能够及时反映和体现与国家治理相关、人民群众密切关注的重大问题。这就需要立法启动程序及时、灵敏，对社会公众的急切需求和意见表达做出快速回应。再次要增强立法活动的系统性。国家治理体系包含政府治理、市场治理和社会治理三大基本领域，这三大基本领域构成了相互联动的系统。所以，法律的制定与出台，必须同时考虑其他法律的修改与废止，使七大法律部门形成衔接紧密、统筹协调的法律体系，才能保证法制体系与国家治理体系的同构性。总之，完备的法律规范体系为推进国家治理法治化提供依据。
2.加强宪法实施，建立高效的法治实施体系
完备的法律规范体系是国家治理法治化的基础，而高效的法治实施体系则是国家治理法治化走向成熟的标志。法律的生命和权威在于实施。首先要加强宪法实施，树立宪法权威。法治实施体系不仅包括传统的执法、司法、守法体系，还包括宪法实施体系。推进国家治理法治化必然要求在社会生活中崇尚位于法律最高阶位的宪法，加强宪法实施，宪法的权威才能树立起来。为此，要建立专门的宪法监督机构，完善宪法监督程序。特别是要逐步健全全国人大及其常委会的宪法监督制度，要设立宪法监督程序及违宪审查制度，保证每一项立法都符合宪法精神，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。树立宪法观念和培养全民的宪法信仰也至关重要。其次，完善政府依法行政制度，在执法上确保法治高效实施。解决越权执法、突击执法等问题，加快推进行政组织和行政程序法律制度建设是构建规范政府职能履行法律体系的重点。要明确权力边界；编制权力清单；规范权力运行过程，防止权力行使的随意和异化。推进各级政府事权规范化、法律化。深化行政体制改革，着力解决权责交叉、权责脱节、多头执法、重复执法等问题。此外，还要不断完善和健全依法决策机制、强化对行政权力的监督和制约、全面推进政务公开，加快建设法治政府。再次，深化司法体制改革，在法律适用上确保高效。当前司法改革的最大弊端就是地方化、行政化，司法的去地方化、去行政化必将是国家治理法治化的重要突破口。为此，实现司法机关依法、独立、公正地行使主权，一方面要实现外部人财物分离，去地方化；地方党政、政法委不干预个案；另一方面要推进内部独立，去行政化。为此在法院内部要加快推进审判权运行机制改革，将所有法官（包括院长、庭长）编入合议庭，参与一线办案，提高当庭结案率和诉讼效率。另外推进分类制度改革，建立并完善法官员额制，改革法官专业等级与行政职务级别过度挂钩，完善法官薪酬制度。落实法官责任制，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等等。
（三）加强和改善党的领导，优化法治环境是保障 推进国家治理法治化的关键在党，关键在人，良好的法治环境是保障。
1.加强和改善党的领导，全面从严治党
“四个全面”的关键是全面从严治党，全面从严治党是国家治理核心力量的组织重塑，其实质是国家治理领域的深刻革命。推进国家治理法治化必须加强党自身的法治化建设。一是党必须在宪法和法律规定范围内活动。“党必须在宪法和法律范围内活动”是全面依法治国的标志之一，必须将党的领导活动纳入法治轨道，用法律来规范党的执政方式和领导方式。落实党在宪法和法律范围内活动，要把提升党员的宪法和法律意识作为必修课程，真正做到党带头守法。二是加强党内法规制度建设。全面从严治党必须依据法规，党内法规是从严治党的重要依据。全面从严治党，必须一方面要完善以党章为根本，由一系列相关具体法规制度组成的党内法规制度体系。党章是最根本的党内法规，其权威性和约束力在党内地位最高。党员干部要认真学习党章，把党章的各项规定落实到具体行动中；要严格执行党的纪律，维护党章的权威。另一方面要注重党内法规与国家法律的衔接和协调。党规与国法之间由于受诸多主客观条件的限制，二者之间衔接协调还不够顺畅，往往会出现空当。实现二者衔接协调，必须坚持以党章和宪法为基本遵循，坚持党纪严于国法。
2.提高党员干部的法治思维和依法办事能力
全面从严治党关键是抓住领导干部这个“关键少数”。党员干部，特别是领导干部是推进国家治理法治化的“关键少数”。一是加强教育培训，提高党员干部的法治信仰。对党员干部教育培训的重点更应该放在法治原则和法治精神的培育上。只有内心对法律高度敬畏和信仰，法治思维才能形成。要牢固树立法律至上的理念，牢记“法不授权即禁止”的原则，在工作生活中敬畏法律。二是建立法治考核机制，提高依法履职水平。改变过去单纯以经济增长速度为政绩评定，把法治建设的成效纳入政绩考核指标体系，把领导干部遵守法律、依法办事情况作为年度考核、选拔任用考察的内容。对法治考核不合格的不能提拔任用；对违法枉法、失职渎职行为要依法追究责任。三是提高法律实践能力，特别是要提高依法决策和依法解决社会矛盾的能力。提高依法解决问题的能力是提高党员干部法治思维的核心和关键，要从完善决策程序和决策问责纠错机制、健全公共政策的群众参与机制、健全社会矛盾纠纷预防化解机制等方面入手，提高党员干部依法解决问题的能力。
3.增强全民法治意识，建设法治社会
法律的灵魂是自觉诚信地遵守。引导和激励全民学法尊法守法用法、建设法治社会是实现国家治理法治化的有效途径。一是要深入开展普法宣传工作，增强公民对于法律权威的认知能力。深入开展普法宣传工作，既要在内容上具有针对性，根据人民群众的关注点，分类实施、对症下药，使社会公众更加明晰地认识法律在国家治理当中的权威地位。二是要加强法治教育工作，提升公民的依法办事能力。建设法治社会除了让公民知法、懂法以外，还需要公民守法、用法。通过有效的教育活动，可以将公民对法治的认知内化为精神追求，外化为自觉行动。
参考文献：
[1]关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：3.
[2]莫纪宏.论“国家治理体系和治理能力现代化”的“法治精神”[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014（3）：18.
[3]吴传毅.准确把握国家治理现代化的新内涵[N].湖南日报，2013-12-12.
[4]胡建淼.国家治理现代化的关键在法治化[N].学习时报，2014-7-14.
[5]张有恒.国家治理现代化的核心和基石是法治化[J].中国党政干部论坛，2014（11）：96.
[6]刘爱国、刘俊祥.论中国特色的依法治国体系建设[J].江汉论坛，2014（1）：41.
[7]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法法国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29.
[8]张文显.法治化是国家治理现代化的必由之路[J].法治与社会发展，2014（5）.
[9]李林.依法治国与推进国家治理现代化[J].法学研究，2014（5）：7.
[10]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014（4）：16.
[11]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2014.
[12]李群星.培育领导干部法治思维[N].学习时报，2014-10-20.
[13]王乐泉.论改革与法治的关系[J].中国法学，2014（6）：21.
责任编辑：任芃朴
[关键词]国家治理现代化；国家治理法治化；维度；四个全面
[中图分类号] D920 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2016）10-0038-06
十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央陆续提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”重要战略思想，这是党中央治国理政方略的深度展现，是坚持和发展中国特色社会主义的战略布局。“四个全面”战略思想可以说是国家治理现代化的总纲，而国家治理现代化的关键是国家治理法治化。
一、理论维度：国家治理法治化的逻辑基础
十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]“国家治理现代化”作为全新的政治理念被首次提出，这一提法对中国未来的政治发展和社会主义现代化建设意义深远。十八届四中全会以全面推进依法治国为主题，开启了当代中国走向国家治理法治化的新时代。而国家治理现代化的核心就是法治化，法治化是国家治理现代化的必由之路。
（一）国家治理法治化的内涵
关于国家治理法治化的内涵，目前学术界还没有明确统一的定义。国家治理法治化的内涵的诠释大体有三类：第一类是把国家治理法治化等同于国家治理现代化，比较有代表性的如莫纪宏认为“现代化的国家治理体系说到底就是国家治理的法治体系”[2]；吴传毅认为“国家治理现代化，就是国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，归结起来就是实现国家治理的法治化”[3]。第二类认为国家治理法治化是国家治理现代化的重要组成部分，如胡建淼认为：“国家治理现代化包括民主化、法治化、科学化和文明化，其中法治化是关键”；[4]张有恒认为“国家治理体系和治理能力现代化的主要标志是在公共权力严格规范化基础上的国家治理的法治化、民主化和高效化，法治化是国家治理体系和治理能力现代化的核心和基石”[5]；俞可平认为衡量一个国家的治理体系是否现代化的标准之一也是法治。第三类认为依法治国就是国家治理的法治化。持此观点的学者认为依法治国是以法律规范“国家治理”，就是国家治理的法治化。如刘爱国、刘俊祥认为：“国家治理法治化在我国的现实表现就是依法治国。”[6]
虽然学者诠释的角度不同，但是有一个共同点就是法治与国家治理是息息相关的。正如习近平总书记强调的“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”[7]。总之，国家治理法治化是国家治理现代化的重要组成部分，是国家治理现代化的核心和关键。具体来说国家治理法治化就是要运用法治思维、法律制度、法治方式治理国家，其包括“国家治理体系法制化和国家治理能力法治化两个基本面向”[8]8。国家治理体系法制化的实质就是推进国家治理制度体系的法律化、规范化和定型化，形成系统完备、科学规范、运行有效的国家制度体系；国家治理能力的法治化主要指“依照宪法和法律、运用国家法律制度管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的能力，科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的能力，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”[9]。
（二）推进国家治理法治化的重要意义
历史和实践充分表明，国家治理现代化必须要靠法治的引领和保障，法治化是国家治理现代化的必由之路。推进国家治理法治化在当前行得通、有效果、有生命力，符合国际潮流。
1.行得通——推进国家治理法治化是历史的选择，是中国共产党执政理念的重要体现
新中国成立后，由于受客观历史条件的限制，当时治国理政的主要方式是发动群众搞运动。如在生产领域展开的大规模劳动竞赛、大跃进、人民公社化运动等；在社会管理领域开展的三反五反运动、政教运动；在党内开展的整风运动。这种发动群众搞运动的管理方式在当时的客观历史条件和复杂国际国内环境下，有一定的历史必然性，也起到了一定的积极作用，但是这种管理国家的方式存在诸如搞运动不顾法律约束的问题，个人主观意志代替法律规定的问题等。随着脱离了“左”的思想和束缚，通过对历史上群众运动的反思，我们党逐渐认识到对国家治理来说，民主和法治二者缺一不可，严格遵循法治，国家治理才能步入正确轨道。特别是自十五大依法治国基本方略提出后，到十八大提出运用法治思维和法治方式治理国家，再到十八届四中全会作出全面推进法治国家建设总部署，可以说国家各项工作都将步入法治化轨道，而推进国家治理法治化是国家各项工作法治化的核心。法治的作用，已经从十五大提出依法治国基本方略时的“基础性作用”演进为今天治国理政当中的“决定性作用”[10]。法治作用的变化体现了党的执政理念的转变，推进国家治理法治化是历史的选择。
2.有效果——推进国家治理法治化是现实的选择，是推动社会主义现代化建设的必然要求
推进国家治理现代化，一方面是对改革开放以来现代化建设成功经验的理论总结，另一方面也是对我国现代建设面临的问题和挑战的回应。有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样[11]9。从这个三个角度看，第一，国家治理法治化能有效协调国家治理多元主体的关系。“治理”本身就强调主体的多元，各个社会主体都应当担负起相应责任。但是如果责任权限划分不清，就容易造成治理主体结构不平衡，治理过程出现单打独斗的现象。在此情况下，通过健全的法律体系规范和协调不同治理主体之间的关系就非常必要。第二，国家治理法治化能有效规范公权力的运行。当前国家治理面临严峻的挑战，特别是公权力没有得到有效的制约、官员的腐败和特权仍处在高峰期、人治状况依然相当严重，所以急需约束和限制公权力，明确公权力的运行边界。现代法治的核心就是要治官治权。第三，国家治理法治化能更好的解决国家治理过程中复杂的社会矛盾。当前随着社会的深度转型，传统的利益格局失衡、社会管理失范、文化心理失约导致社会矛盾多发易发。总体上说，当前我国社会矛盾的根源主要是国家治理体系和能力、国家的法治建设与经济社会发展不相适应。现代社会治理经验表明，复杂社会需要简约治理。法治正是一种以简单应对复杂的治理方式，运用法治思维和方式化解社会矛盾，是现代社会治理的本质要求。推进国家治理法治化是化解社会矛盾最有效的方式。 3.有生命力——推进国家治理法治化是落实“四个全面”战略思想的客观要求
“四个全面”是坚持和发展中国特色社会主义的战略抓手。全面建成小康社会是战略目标，全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党是战略举措。全面建成小康本质是发展问题，中国发展起来的问题不比不发展时少，所以解决发展的突出矛盾和问题，必须全面深化改革，破除体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。国家治理要着重解决的就是发展中的突出矛盾和问题，国家治理体系本体上就是国家制度体系，最终还是要通过立法程序上升为国家的法律，法治化既是检验制度成熟程度的衡量标尺，也是推进制度定型的基本方式。而十八届四中全会关于全面依法治国的战略部署，从法治上为推动国家治理现代化提供了制度化的方案。而要推进国家治理法治化关键在人，关键在于中国共产党这个坚强的领导核心，全面从严治党为推进国家治理法治化提供了坚强可靠的保证。
4.符合潮流——推进国家治理法治化顺应全球治理的发展趋势，符合国际社会的潮流
“全球治理”作为一种理论思潮和实践活动，进入21世纪后在国际政治领域引起广泛关注。“所谓全球治理指的是通过具有约束力的国际规制和有效的国际合作，解决全球性的政治、经济、生态和安全问题，以维持正常的国际政治经济秩序”[11]143。国家治理是全球治理的重要组成部分，国家治理法治化必须顺应全球治理的发展趋势，这就要求我们在全球治理中发挥一个大国的作用，更多地承担全球治理的责任，在国际事务中赢得应有的发言权和话语权，推动国际关系民主化法治化进程。习近平在和平共处五项原则发表60周年的讲话中主张要“共同推动国际关系法治化”。从国内政治的角度看，中国只有提高治国理政的能力和水平，建立能够与国际社会接轨的治理体系，才能更好的参与全球治理。当前最重要的就是要加强国内法治建设，特别是推动国家治理法治体系和治理能力法治化，这与当前的国际潮流是相符合的。
二、现实维度：推进国家治理法治化的主要障碍
全面依法治国开启了法治中国的新境界，为推进国家治理提供了法治保障，但是现实中推进国家治理法治化仍存在一些障碍。主要体现在：
（一）思维障碍——传统的人治思维，在相当范围内仍然存在、影响重大
中国几千年的封建专制历史，人治思维占主导，缺乏法治传统和法治精神。而当前现实中，传统的人治思维在相当范围内仍然存在，且影响重大。一是尊崇权力。人治思维最显著的特征就是尊崇权力，认为权大于法，权力支配一切。在人治思维中，法律只是当权者实现个人意志的工具，法律用来约束民众。受其影响，在现实生活中一些领导干部特权思想和官本位意识严重，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，最终会引发社会矛盾。二是漠视权利。在人治思维中，当权者更多宣扬的是群众的义务，而忽视群众的很多特权；法律充当的是治民的工具，而不是保障公民的权利的武器。因此公民正当权利受到侵犯时，往往首先想到的不是通过法律途径来解决，而是首先通过走关系、找熟人的方式来解决。三是拒斥程序。在人治思维主导的社会中，执政者和公众则普遍不重视程序，认为程序会束缚改革、妨碍发展，从而会出现随意抛弃既定程序的问题。或者虽有大量规章制度，但这些制度的执行没有科学公正的程序做保障，从而会造成制度执行不力或被少数人利用，谋取个人私利。人治思维在相当范围内的存在，必然造成对法治思维的排斥和消解。推进国家治理法治化必须破除人治思维障碍。
（二）制度障碍——体制机制不健全，制度存在漏洞
现代国家治理是一种制度治理，而法治是现代制度的核心。当前，虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但是一些法律条文过于粗放和原则，操作性差，导致有权机关立法的随意性和执法机构解释和执行的自由变通性，如“立法部门化”“选择性执法”和“任意性司法”。特别是我国的立法体制有待进一步完善，人大立法中立法草案主要依赖行政机关提出，再由人大审议和表决，实际上导致立法机关起草权的旁落；授权立法活动要进一步规范，在立法实践中，授权立法有被过度使用之嫌；法律对行政权规范和约束不够，立法的权力边界不清导致行政立法权力过大，从而出现立法部门化、部门利益法制化和地方保护法律化的问题。立法部门化导致立法内容和立法进程都会受到相关利益主体之间协调的影响，从而出现“立法不作为”和“乱立法”的情形。另外在现行的行政法律规范中，对行政机关缺乏行之有效的法律规范审查制度，对行政机关因管理不善所应负的法律责任很少规定，行政机关不当干预行为有时被“合法化”，其在立法体制中的影响力很大，这也是导致政策和法律不和谐的重要原因，直接影响立法的质量和法律的尊严。
（三）环境障碍——法的实施环境有待改善，尊法尚法的社会氛围没有形成
国家治理法治化进程的推进离不开法治环境的优化，当前我国的法治环境特别是法律实施环境还有待进一步完善，尊法尚法的社会氛围还没有形成。在执法方面，有法不依、执法不严、违法不究等现象仍大量存在；以权压法、以权代法、越权处罚的现象时有发生；执法不作为、执法活动表面化、执法趋利化等现象不同程度存在。特别是我国市、县政府行政执法随意性较强，执法环境急需完善。在既没法定授权、也没有组织法依据的情况下，把法律分门别类授予不同行政执法部门，致使权责交叉，具体操作运行中不得不采取集中起来搞“联合执法”。平时常规执法弱，热衷于搞突击式执法，使正常执法成为“运动式”执法。在司法方面，司法机关依法独立行使审判权、检察权难以保障。从司法机关依法独立的外部环境来看，法院的人财物受制于地方行政机关，法、检行使职权不可避免受到地方相关行政部门的干预；从内部环境来看，在现有司法行政体制管理模式下，法屈于领导，法服从于权的现象时有发生。在守法方面，守法环境差，敬法氛围淡薄，在一个没有法治风气的社会，一个大多数人不懂法、不信法、不按规章办事的社会，必然会阻碍国家治理法治化的推进。 三、实践维度：国家治理法治化的构建路径
推进国家治理法治化要从以下几个方面入手：
（一）树立法治思维，更新国家治理法治理念是基础
法治思维是以法治作为判断是非和处理事务标准的思维。[12]推进国家治理法治化，首先要有法治思维，善用法治思维和法治方式治国理政。
1.在国家治理实践中贯穿法治理念
要把法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理、治党治军治国等国家治理实践之中，逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯[8]9。法治思维作为治国理政新思维，其核心是限制权力、保障权利。因此在国家治理实践中特别在化解社会矛盾、维护社会稳定过程中，要坚持宪法法律至上的原则，以尊重和保障公民权利为出发点，强化“维权就是维稳，维权才能维稳”的观念。用法治方式化解社会矛盾，解决群众的合理诉求，维护社会的长久稳定，而不是用行政命令、压制压服、“花钱买稳定”的办法暂时平息矛盾。
2.正确认识和处理两组关系
一是改革与法治的关系。改革与法治是全面建成小康社会的历史进程中奋勇前行的鸟之两翼、车之双轮。“改革的过程，就是法治信仰根植、法治方式确立、法治权威强化的过程”[13]。改革不能固步自封，也不能突破法治红线，要在法治下推动改革，在改革中完善法治。改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步。需要推进的改革，将来可以先修改法律规定再推进。处理改革和法治关系的重要环节是科学立法。二是党的政策与国家法律的关系。政策和法律作为现代社会治理的两种重要手段，各有其特点。法律具有规范性、稳定性，也有僵化和滞后的特点；政策具有灵活性和应时性，但也有易变和稳定性不足的特点。在现实工作中，仍存在这样的现象：一种是把政策与法律对立，认为政策是法治化的障碍；另一种是把二者等同，认为“党的政策就是法”，以党的政策代替法律。这两种认识都不利于推进国家治理。因此正确认识和处理党的政策与国家法律的关系，实现党的政策与国家法律的和谐共生，是推进国家治理法治化的内在要求。
（二）完善中国特色社会主义法治体系，实现良法善治是关键
现代法治的核心是良法善治，完善的法治体系是推进国家治理法治化的重要抓手。
1.科学立法，形成完备的法律规范体系
法治是良法之治，科学立法是国家治理体系和治理能力法治化的关键。一是完善立法体制，有效解决立法部门化。要解决立法部门化就要强化立法权，限制行政权，实现立法权向立法机关的回归。要改变“简单概括”的立法思路，减少抽象概括立法，减少授权立法。要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加强立法工作统筹，加强和改进法律起草机制。另外，要明确立法权力边界，特别是完善授权立法制度，进而防止存在的立法部门化和地方保护法律化的问题。二是深入推进科学立法、民主立法。首先要增强立法过程的民主化。只有充分反映民意、维护公众权益的法律才能获得强制性权威，得到公众的认可。这就需要完善立法程序，建立低成本的利益表达机制，扩大公众有序政治参与，使社会公众的意见与诉求在法律中得以体现。其次，要增强立法内容的时效性。社会主义初级阶段快速变化的具体国情要求法律内容具有时效性，能够及时反映和体现与国家治理相关、人民群众密切关注的重大问题。这就需要立法启动程序及时、灵敏，对社会公众的急切需求和意见表达做出快速回应。再次要增强立法活动的系统性。国家治理体系包含政府治理、市场治理和社会治理三大基本领域，这三大基本领域构成了相互联动的系统。所以，法律的制定与出台，必须同时考虑其他法律的修改与废止，使七大法律部门形成衔接紧密、统筹协调的法律体系，才能保证法制体系与国家治理体系的同构性。总之，完备的法律规范体系为推进国家治理法治化提供依据。
2.加强宪法实施，建立高效的法治实施体系
完备的法律规范体系是国家治理法治化的基础，而高效的法治实施体系则是国家治理法治化走向成熟的标志。法律的生命和权威在于实施。首先要加强宪法实施，树立宪法权威。法治实施体系不仅包括传统的执法、司法、守法体系，还包括宪法实施体系。推进国家治理法治化必然要求在社会生活中崇尚位于法律最高阶位的宪法，加强宪法实施，宪法的权威才能树立起来。为此，要建立专门的宪法监督机构，完善宪法监督程序。特别是要逐步健全全国人大及其常委会的宪法监督制度，要设立宪法监督程序及违宪审查制度，保证每一项立法都符合宪法精神，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。树立宪法观念和培养全民的宪法信仰也至关重要。其次，完善政府依法行政制度，在执法上确保法治高效实施。解决越权执法、突击执法等问题，加快推进行政组织和行政程序法律制度建设是构建规范政府职能履行法律体系的重点。要明确权力边界；编制权力清单；规范权力运行过程，防止权力行使的随意和异化。推进各级政府事权规范化、法律化。深化行政体制改革，着力解决权责交叉、权责脱节、多头执法、重复执法等问题。此外，还要不断完善和健全依法决策机制、强化对行政权力的监督和制约、全面推进政务公开，加快建设法治政府。再次，深化司法体制改革，在法律适用上确保高效。当前司法改革的最大弊端就是地方化、行政化，司法的去地方化、去行政化必将是国家治理法治化的重要突破口。为此，实现司法机关依法、独立、公正地行使主权，一方面要实现外部人财物分离，去地方化；地方党政、政法委不干预个案；另一方面要推进内部独立，去行政化。为此在法院内部要加快推进审判权运行机制改革，将所有法官（包括院长、庭长）编入合议庭，参与一线办案，提高当庭结案率和诉讼效率。另外推进分类制度改革，建立并完善法官员额制，改革法官专业等级与行政职务级别过度挂钩，完善法官薪酬制度。落实法官责任制，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等等。
（三）加强和改善党的领导，优化法治环境是保障 推进国家治理法治化的关键在党，关键在人，良好的法治环境是保障。
1.加强和改善党的领导，全面从严治党
“四个全面”的关键是全面从严治党，全面从严治党是国家治理核心力量的组织重塑，其实质是国家治理领域的深刻革命。推进国家治理法治化必须加强党自身的法治化建设。一是党必须在宪法和法律规定范围内活动。“党必须在宪法和法律范围内活动”是全面依法治国的标志之一，必须将党的领导活动纳入法治轨道，用法律来规范党的执政方式和领导方式。落实党在宪法和法律范围内活动，要把提升党员的宪法和法律意识作为必修课程，真正做到党带头守法。二是加强党内法规制度建设。全面从严治党必须依据法规，党内法规是从严治党的重要依据。全面从严治党，必须一方面要完善以党章为根本，由一系列相关具体法规制度组成的党内法规制度体系。党章是最根本的党内法规，其权威性和约束力在党内地位最高。党员干部要认真学习党章，把党章的各项规定落实到具体行动中；要严格执行党的纪律，维护党章的权威。另一方面要注重党内法规与国家法律的衔接和协调。党规与国法之间由于受诸多主客观条件的限制，二者之间衔接协调还不够顺畅，往往会出现空当。实现二者衔接协调，必须坚持以党章和宪法为基本遵循，坚持党纪严于国法。
2.提高党员干部的法治思维和依法办事能力
全面从严治党关键是抓住领导干部这个“关键少数”。党员干部，特别是领导干部是推进国家治理法治化的“关键少数”。一是加强教育培训，提高党员干部的法治信仰。对党员干部教育培训的重点更应该放在法治原则和法治精神的培育上。只有内心对法律高度敬畏和信仰，法治思维才能形成。要牢固树立法律至上的理念，牢记“法不授权即禁止”的原则，在工作生活中敬畏法律。二是建立法治考核机制，提高依法履职水平。改变过去单纯以经济增长速度为政绩评定，把法治建设的成效纳入政绩考核指标体系，把领导干部遵守法律、依法办事情况作为年度考核、选拔任用考察的内容。对法治考核不合格的不能提拔任用；对违法枉法、失职渎职行为要依法追究责任。三是提高法律实践能力，特别是要提高依法决策和依法解决社会矛盾的能力。提高依法解决问题的能力是提高党员干部法治思维的核心和关键，要从完善决策程序和决策问责纠错机制、健全公共政策的群众参与机制、健全社会矛盾纠纷预防化解机制等方面入手，提高党员干部依法解决问题的能力。
3.增强全民法治意识，建设法治社会
法律的灵魂是自觉诚信地遵守。引导和激励全民学法尊法守法用法、建设法治社会是实现国家治理法治化的有效途径。一是要深入开展普法宣传工作，增强公民对于法律权威的认知能力。深入开展普法宣传工作，既要在内容上具有针对性，根据人民群众的关注点，分类实施、对症下药，使社会公众更加明晰地认识法律在国家治理当中的权威地位。二是要加强法治教育工作，提升公民的依法办事能力。建设法治社会除了让公民知法、懂法以外，还需要公民守法、用法。通过有效的教育活动，可以将公民对法治的认知内化为精神追求，外化为自觉行动。
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责任编辑：任芃朴