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民行检察监督制度是是具有中国特色的检察监督制度。在检察机关的各项业务中,民行检察工作发展较慢,在检察机关恢复重建10年之后即1988年才开始试点工作。作为中国特色的检察制度组成部分的民行检察监督法律制度近年来虽然取得了很大的发展,但目前仍是各项检察业务的薄弱环节。因此分析工作中的不足,并针对性地完善很有必要。
一、当前民事行政检察工作存在的突出问题、原因
(一)立法上的不完备,限制了人民检察院对民事行政诉讼法律监督的权力和范围
《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”,从两部诉讼法的总体规定看,人民检察院对人民法院的民事及行政审判活动进行法律监督的权力及范围应该说十分广泛,但在具体规定如何进行法律监督时,法律条文对人民检察院的民事行政法律监督权力及范围又陡然限制得非常狭窄,《行政诉讼法》第六十四条规定以及《民事诉讼法》第一百八十七条规定将人民检察院提出抗诉的范围仅仅限定于人民法院生效的民事行政判决和裁定,排除了检察机关对其他民事审判活动和行政诉讼活动的监督。从而使总则的立法,没有分则立法的保障,成为空泛或者说单一的“事后监督”。对人民检察院民事行政检察工作的进一步开展造成了很大的制约和阻碍。
(二)监督方式单一,新监督方式探索艰难
由于法律只明确规定了“抗诉”这一个监督方式,高检院为了拓展民行检察监督的内容,缓和与人民法院的关系,先后提倡了查办国有资产流失案件和再审检察建议等新的监督方式。但是由于没有法律的明确规定,这些新的监督方式在人民法院配合的地方可能会得到落实,在人民法院不配合的地方甚至在有些原先配合的地方在更换院领导以后就得不到支持。国有资产支持起诉案件已经被最高人民法院明确规定不予受理。检察建议也仅仅是在检法两家关系比较好的地方甚至是比较好的时候才能得到落实,并没有法定性和稳定性。
(三)民行检察工作自身存在的问题影响了监督的效果
我们在分析制约民行检察发展、削弱民行监督影响力的原因时往往对外部阻力有较深刻的认识,但对自身存在的问题还缺少反思。从实际情况看,检察机关自身存在的问题也同样会削弱民行检察监督工作。一是检察机关尤其是基层检察院对民事行政检察工作重视不够,对民事行政检察工作的发展并不特别关心,认为民事行政检察工作对检察机关的影响和意义不大。检察机关长期以来存在着检察监督“唯专政论”、“重刑轻民”、“刑法本位”等思想,检察机关内部职能和机构主要是按照刑事检察的需要设置的,在人员的分配上也主要是向刑检倾斜。对于民事行政检察工作的认识始终没有达到高度一致,内部没有形成合力整体推进,甚至出现“欲干不能、欲罢不忍”的被动局面。[1]二是民行检察队伍素质有待进一步提高,由于历史的缘故,检察官的人员配置向来是刑字当头,其刑字号的专业人士占据检察官整个系统的绝对多数,民行方面的人才仅占很少部分。这就造成民行监督人才的专业性严重不足,民事和行政诉讼方面的专业性高层人才极为稀缺,在对案件的认识上,存在着对法律理解浮浅,对证据把握不准的问题,造成一些案件抗诉质量不高,甚至出现错误的抗诉。检察监督者的形象严重受损,使被监督者乃至社会的广大群众对民行监督的权威性产生了怀疑。
二、完善民行检察监督的几点建议
(一)通过立法的方式,完善检察机关民行检察监督范围、方式与具体操作流程
我国宪法第一百二十九条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。根据宪法解释的一般原则,作为法律监督机关,检察机关有义务全面监督法律的实施,可以是事前监督,也可以是事后监督,可以监督法院,也可以监督行政机关,其监督权力是全面的。但我们现行的对民事行政诉讼的监督,仅限于“人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”,即所谓的“事后监督”,实际上是把宪法赋予的权力给剥夺了,没有充分体现宪法对检察机关的定位。所以,只有对现行民事行政诉讼法进行修改完善,扩大民行监督范围,赋予对民事行政案件进行全面监督的权力,才能充分体现检察监督权的独立性和完整性,才能更好地完成宪法赋予的法律监督的使命。
1、扩大法律监督的范围,把人民法院调解、执行纳入民事行政检察监督的范围。调解作为人民法院解决民事纠纷的重要方式,与判决、裁定具有同等拘束力和执行力,直接关系到当事人的实体权利。目前,个别法官在审判中滥用调解权,强制调解的情形比较严重,特别是对一些以合法形式掩盖非法目的调解,不审查是否遵循自愿、合法原则,就予以确认,严重损害了国家和社会公共利益。执行活动是民事行政诉讼的重要环节,与当事人的权益息息相关,如果出现错误,就可能给当事人的权益造成严重损害,甚至造成事实上无法弥补的损害。另外,在当前人民法院的执行过程中,执行不作为、野蛮执行、随意增加被执行人、擅自查封、执行案外人财产以及司法人员在执行中滥用职权、循私舞弊等违法违纪问题屡禁不止,人民群众反映非常强烈。因此,有必要以立法的形式赋予人民检察院对人民法院调解、执行过程的法律监督权。
2、赋予检察机关提起民事行政诉讼的权利。现行民事行政诉讼法仅规定检察机关对民行案件有抗诉权,而司法实践证明这是不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化,新情况新问题不断涌现,尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、利益部门化、地方保护主义、违法许可等,对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而司法程序的缺位或司法程序中启动民事行政诉讼程序的主体的缺位,使得国家利益和社会公共利益经常处于被漠视的境地,致使案件得不到及时有效的司法干预。很显然,运用民行抗诉方式已无法有效解决这些问题了。因此,建立检察机关提起民事行政诉讼的程序机制,以司法程序来维护国家和社会公共利益,已经成为一种紧迫的要求。从国际上看,检察院提起民事行政公诉几为通例,在世界其他国家,如大陆法系的德国、法国、日本,英美法系的美国和英国以及前苏联等国家,都有这方面的规定,我国检察院的性质和体制设置,也适合于承担提起民事行政公诉任务。在建国初期,我们国家也有实行过该制度的成功经验和理论基础。[2]但基于公法和私法的区别,实践中受人、财、物的局限,检察机关不能过多干预,所以检察机关提起民事行政公诉范围不宜过宽,主要应以维护国家利益和社会公共利益为限。根据我国现阶段的实际情况,本人认为,法律应赋予检察机关对下列几类案件的起诉权:(1)国有资产流失案件和其他损害国家利益的案件;(2)环境污染案件和其他损害公共利益案件;(3)政府的违法许可、行政救济行为;(4)政府的不作为行为;(5)没有起诉主体或主体不能亲自行使诉权的人身权益性质的案件。
(二)改进宣传方式,积极探索案源
解决民行检察案源问题,首先必须突破“等、靠、要”的消极思想,坚持“走出去”的积极思想,增强责任意识、主动意识,积极探索案源。
1、多渠道地开展民行检察宣传。继续坚持诸如民行检察宣传活动周、联合相关法律部门做好民行检察专题宣传等有效做法,提高社会认知度,同时,在律师事务所、法律援助中心、信访等法律服务窗口、部门,采取设立如《检察机关民事行政诉讼案件申诉指南》公示栏、宣传册等方法,条件允许的还可以在较大的社区、村、镇等地建立民行工作联络站,民行干警专人定期接待咨询,增强宣传效果,方便当事人申诉。
2、健全内部沟通联系机制。健全民行检察部门与公诉、侦监、反贪、反渎、控申等职能部门的沟通联系机制,及时沟通情况,共享相关信息,对重大疑难民行申诉、审判人员职务犯罪案件,联合办理,将民行检察置于整个检察监督合力中。
(三)建设高素质的民行检察队伍
人才是事业的保证,执法人员的专业素质不一,对法律条文的理解、判断和执行结果就会不同,这样就势必影响国家法律的统一正确实施,影响民行检察事业的提升。因此,不断提升民行检察队伍自身的法律素质,是摆在我们面前的亟待解决的问题,也是应长抓不懈的一项重要工作,实践中可以通过争取上级院对民行办案的工作指导、定期邀请民行业务骨干、高校专家学者讲座等形式进行业务培训工作,并结合民行疑难案件进行研讨分析,有条件的还可通过自主招录民行法律专业人才,建立民行检察人才库等形式,努力造就一批民行办案专家、业务能手,不断促进民行检察队伍由单一型向复合型迈进。
注释:
[1]石绶麟,《试分析检察机关民行检察工作的现状、存在的问题及原因》,载中国法治网www.sinolaw.net.cn2006-11-12。
[2]冯丽、马鸿涛,《基层民行检察工作现状、问题及对策》,载中国法制新闻网http://www.chinalnn.com/Html/Article/Class77/Class80/80_158535.html。
一、当前民事行政检察工作存在的突出问题、原因
(一)立法上的不完备,限制了人民检察院对民事行政诉讼法律监督的权力和范围
《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”,从两部诉讼法的总体规定看,人民检察院对人民法院的民事及行政审判活动进行法律监督的权力及范围应该说十分广泛,但在具体规定如何进行法律监督时,法律条文对人民检察院的民事行政法律监督权力及范围又陡然限制得非常狭窄,《行政诉讼法》第六十四条规定以及《民事诉讼法》第一百八十七条规定将人民检察院提出抗诉的范围仅仅限定于人民法院生效的民事行政判决和裁定,排除了检察机关对其他民事审判活动和行政诉讼活动的监督。从而使总则的立法,没有分则立法的保障,成为空泛或者说单一的“事后监督”。对人民检察院民事行政检察工作的进一步开展造成了很大的制约和阻碍。
(二)监督方式单一,新监督方式探索艰难
由于法律只明确规定了“抗诉”这一个监督方式,高检院为了拓展民行检察监督的内容,缓和与人民法院的关系,先后提倡了查办国有资产流失案件和再审检察建议等新的监督方式。但是由于没有法律的明确规定,这些新的监督方式在人民法院配合的地方可能会得到落实,在人民法院不配合的地方甚至在有些原先配合的地方在更换院领导以后就得不到支持。国有资产支持起诉案件已经被最高人民法院明确规定不予受理。检察建议也仅仅是在检法两家关系比较好的地方甚至是比较好的时候才能得到落实,并没有法定性和稳定性。
(三)民行检察工作自身存在的问题影响了监督的效果
我们在分析制约民行检察发展、削弱民行监督影响力的原因时往往对外部阻力有较深刻的认识,但对自身存在的问题还缺少反思。从实际情况看,检察机关自身存在的问题也同样会削弱民行检察监督工作。一是检察机关尤其是基层检察院对民事行政检察工作重视不够,对民事行政检察工作的发展并不特别关心,认为民事行政检察工作对检察机关的影响和意义不大。检察机关长期以来存在着检察监督“唯专政论”、“重刑轻民”、“刑法本位”等思想,检察机关内部职能和机构主要是按照刑事检察的需要设置的,在人员的分配上也主要是向刑检倾斜。对于民事行政检察工作的认识始终没有达到高度一致,内部没有形成合力整体推进,甚至出现“欲干不能、欲罢不忍”的被动局面。[1]二是民行检察队伍素质有待进一步提高,由于历史的缘故,检察官的人员配置向来是刑字当头,其刑字号的专业人士占据检察官整个系统的绝对多数,民行方面的人才仅占很少部分。这就造成民行监督人才的专业性严重不足,民事和行政诉讼方面的专业性高层人才极为稀缺,在对案件的认识上,存在着对法律理解浮浅,对证据把握不准的问题,造成一些案件抗诉质量不高,甚至出现错误的抗诉。检察监督者的形象严重受损,使被监督者乃至社会的广大群众对民行监督的权威性产生了怀疑。
二、完善民行检察监督的几点建议
(一)通过立法的方式,完善检察机关民行检察监督范围、方式与具体操作流程
我国宪法第一百二十九条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。根据宪法解释的一般原则,作为法律监督机关,检察机关有义务全面监督法律的实施,可以是事前监督,也可以是事后监督,可以监督法院,也可以监督行政机关,其监督权力是全面的。但我们现行的对民事行政诉讼的监督,仅限于“人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”,即所谓的“事后监督”,实际上是把宪法赋予的权力给剥夺了,没有充分体现宪法对检察机关的定位。所以,只有对现行民事行政诉讼法进行修改完善,扩大民行监督范围,赋予对民事行政案件进行全面监督的权力,才能充分体现检察监督权的独立性和完整性,才能更好地完成宪法赋予的法律监督的使命。
1、扩大法律监督的范围,把人民法院调解、执行纳入民事行政检察监督的范围。调解作为人民法院解决民事纠纷的重要方式,与判决、裁定具有同等拘束力和执行力,直接关系到当事人的实体权利。目前,个别法官在审判中滥用调解权,强制调解的情形比较严重,特别是对一些以合法形式掩盖非法目的调解,不审查是否遵循自愿、合法原则,就予以确认,严重损害了国家和社会公共利益。执行活动是民事行政诉讼的重要环节,与当事人的权益息息相关,如果出现错误,就可能给当事人的权益造成严重损害,甚至造成事实上无法弥补的损害。另外,在当前人民法院的执行过程中,执行不作为、野蛮执行、随意增加被执行人、擅自查封、执行案外人财产以及司法人员在执行中滥用职权、循私舞弊等违法违纪问题屡禁不止,人民群众反映非常强烈。因此,有必要以立法的形式赋予人民检察院对人民法院调解、执行过程的法律监督权。
2、赋予检察机关提起民事行政诉讼的权利。现行民事行政诉讼法仅规定检察机关对民行案件有抗诉权,而司法实践证明这是不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化,新情况新问题不断涌现,尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、利益部门化、地方保护主义、违法许可等,对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而司法程序的缺位或司法程序中启动民事行政诉讼程序的主体的缺位,使得国家利益和社会公共利益经常处于被漠视的境地,致使案件得不到及时有效的司法干预。很显然,运用民行抗诉方式已无法有效解决这些问题了。因此,建立检察机关提起民事行政诉讼的程序机制,以司法程序来维护国家和社会公共利益,已经成为一种紧迫的要求。从国际上看,检察院提起民事行政公诉几为通例,在世界其他国家,如大陆法系的德国、法国、日本,英美法系的美国和英国以及前苏联等国家,都有这方面的规定,我国检察院的性质和体制设置,也适合于承担提起民事行政公诉任务。在建国初期,我们国家也有实行过该制度的成功经验和理论基础。[2]但基于公法和私法的区别,实践中受人、财、物的局限,检察机关不能过多干预,所以检察机关提起民事行政公诉范围不宜过宽,主要应以维护国家利益和社会公共利益为限。根据我国现阶段的实际情况,本人认为,法律应赋予检察机关对下列几类案件的起诉权:(1)国有资产流失案件和其他损害国家利益的案件;(2)环境污染案件和其他损害公共利益案件;(3)政府的违法许可、行政救济行为;(4)政府的不作为行为;(5)没有起诉主体或主体不能亲自行使诉权的人身权益性质的案件。
(二)改进宣传方式,积极探索案源
解决民行检察案源问题,首先必须突破“等、靠、要”的消极思想,坚持“走出去”的积极思想,增强责任意识、主动意识,积极探索案源。
1、多渠道地开展民行检察宣传。继续坚持诸如民行检察宣传活动周、联合相关法律部门做好民行检察专题宣传等有效做法,提高社会认知度,同时,在律师事务所、法律援助中心、信访等法律服务窗口、部门,采取设立如《检察机关民事行政诉讼案件申诉指南》公示栏、宣传册等方法,条件允许的还可以在较大的社区、村、镇等地建立民行工作联络站,民行干警专人定期接待咨询,增强宣传效果,方便当事人申诉。
2、健全内部沟通联系机制。健全民行检察部门与公诉、侦监、反贪、反渎、控申等职能部门的沟通联系机制,及时沟通情况,共享相关信息,对重大疑难民行申诉、审判人员职务犯罪案件,联合办理,将民行检察置于整个检察监督合力中。
(三)建设高素质的民行检察队伍
人才是事业的保证,执法人员的专业素质不一,对法律条文的理解、判断和执行结果就会不同,这样就势必影响国家法律的统一正确实施,影响民行检察事业的提升。因此,不断提升民行检察队伍自身的法律素质,是摆在我们面前的亟待解决的问题,也是应长抓不懈的一项重要工作,实践中可以通过争取上级院对民行办案的工作指导、定期邀请民行业务骨干、高校专家学者讲座等形式进行业务培训工作,并结合民行疑难案件进行研讨分析,有条件的还可通过自主招录民行法律专业人才,建立民行检察人才库等形式,努力造就一批民行办案专家、业务能手,不断促进民行检察队伍由单一型向复合型迈进。
注释:
[1]石绶麟,《试分析检察机关民行检察工作的现状、存在的问题及原因》,载中国法治网www.sinolaw.net.cn2006-11-12。
[2]冯丽、马鸿涛,《基层民行检察工作现状、问题及对策》,载中国法制新闻网http://www.chinalnn.com/Html/Article/Class77/Class80/80_158535.html。