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金融监管作为金融市场的重要组成部分，近年来越来越多地受到关注。作为主要监管机构的中央银行，应该如何克服监管误区、维护金融系统的稳定，成为金融监管的热点之一。鉴于此，通过对中国人民银行进行金融监管的历史回顾，对监管缺乏独立性、监管的滞后性、监管的宽容性以及可能产生的道德风险进行分析，并结合美、日等国的央行监管案例，对我国中央银行进一步完善监管措施、健全中央银行金融监管体系作出一些思考，以期在各个方面降低由监管引致的道德风险。
一、中央银行金融监管的历史回顾与经验总结
2004年2月1日正式开始施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》是中国人民银行关于金融监管的一个分水岭。中国银监会的成立，接手了一部分原来中国人民银行的监管职责。自此，中国人民银行关于金融监管的主要职责集中在监测金融市场、调控宏观经济和监督检查人民币等相关项目上。
回顾中央银行进行金融监管的历史，大致来说，经历了如下阶段：
第一阶段：1984年中国人民银行将原来的储蓄、贷款、结算业务移交给新成立的中国工商银行，从此正式开始行使中央银行职能。根据1987年颁布的《银行管理暂行条例》，中国人民银行对一切金融机构和活动实行全面管理。
第二阶段：1993年证监会、1998年保监会、2004年银监会相继成立，中国人民银行陆续将过去的对证券、保险机构及银行机构的监管权转移给“三会”。2004年6月中旬，三家金融监管机构联合签署《金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，明确了三家金融监管机构分工合作的原则及相关操作规定。至此，我国的金融监管形成了以国务院为统一领导，中国人民银行和中国银监会、中国证券会、中国保监会分工合作的“一行三会”的金融监管体制。
回顾1984年以来中国人民银行的监管过程，可以发现自从专门行使央行职能以来，中国人民银行始终没有稳定过，与证监会、保监会和银监会的权限划分等，对中央银行的权威性影响颇大。除此以外，与外汇管理局的关系也一直在梳理，总行与分行、中心支行的权限划分同样在不断调整。正是因为这样，中央银行监管方面的权威性打了折扣。但必须明确的是，中央银行这样的不成熟、不稳定和不规范并不是自身所为，而是在我国在探索中央银行体制的必经之路，所以更值得深思。
二、中央银行金融监管现状不足与比较分析
中央银行作为银行的银行、发行的银行、国家的银行，其最基本的职责是货币政策与宏观调控、支付清算与金融服务。就其客观性而言，中央银行与金融监管并没有必然的联系。但是因为中央银行垄断货币发行、集中办理支付清算等方面的优势，为了提高管理的效率，实现信息共享，同时考虑到金融业的集中统一，中央银行一般同时行使监督管理的职能。也就是说，中央银行同时担负了货币政策和金融监管的职能，既是金融市场的参与者又是监管者。以下将从中国人民银行监管的不足与外国央行进行对比分析。
（一）内审工作牵涉内部利害关系，缺乏监管的独立性
中国人民银行的内审工作是相对独立的，即在本行行长的领导下开展内审监督工作。由于审查部门与被审计对象在本单位中处于平级地位，内审部门与被审计对象存在着不可回避的利害关系。因此，在审计中出现的问题，常常因为各种原因和压力，在某种程度上无法做出客观的分析判断或风险预警和提示，长此以往必会影响内审工作的质量和最终的效果。
内审部门不能独立于央行体制之外，也影响了内审的独立性。所谓内审机制，本身应该是以“第三者”的身份担任监督职能，因而不能介入有关职能部门进行的具体实务，不能直接参与其日常工作。但是实际上，由于基层央行人少、业务多，多数的内审人员都是兼职。因此，内审部门过多地参与职能部门的工作，不利于对其实施全面实时动态的监控，对可能产生的风险进行事前预测分析和判断，既影响内审工作的独立性，又影响内审工作的及时性和有效性。
（二）过分依赖金融机构质量评级体系，造成监管的滞后性
中央银行作为政府部门之一，借助政府授予的行政权力，通过现场检查和非现场检查等方式应该可以强制实现更多的信息供给，但事实上，金融监管的实践告诉我们，中央银行在风险识别以及监管行动上存在着严重的滞后性。
为了确保整个金融系统的安全，在不同程度上，各国中央银行都依赖金融机构质量评级体系运行来及时识别金融机构的风险和危机。在此之中，最闻名的是兼顾商业银行业务运营各个方面的骆驼体系（CAMELS），其对资本充足性（Capital Adequacy）、资产质量（Asset Quality）、管理水平（Management）、赢利能力（Earnings）、流动性（Liquidity）以及敏感度（Sensitivity）六个指标均规定严格的标准量值。然而，对金融机构风险的识别毕竟是以中央银行能够实现的连续、准确、有效的信息供给为基础的。只有及时而有效的信息经过处理分析后才能提供有指导性意义的结果。现在的情况是，由于监管成本方面的原因，对关注的银行半年一次、正常银行约一年至一年半一次的检查并不能保证这种及时而连续的信息供给。对于金融市场的瞬息万变，这样的检查间隔期限显得过长了，金融机构的风险与危机无法得到及时的反映，从而弱化了金融监管当局对风险的识别能力。
与此同时，中央银行化解风险的行动是否是迅速而有效的也值得商榷。对存在问题的银行解决的推迟，增加了处理危机的滞后成本。在这一点上，美联储监管就有前车之鉴，20世纪70年代末的高通胀与高利率，暴露了美国储蓄与贷款机构借短贷长的潜在弱点并导致80年代大批储贷机构亏损严重、支付困难。美联储犹豫不决的态度导致克服风险时机的延误，造成了1 000亿美元的损失。
（三）监管者与投资者利益的冲突，导致监管的宽容性
当中央银行执行监管职能时，会出现监管者与投资人（其往往是金融危机损失的最终承担者）在追求经济的成本最小化动机不一致的情况，这时，监管的宽容就会发生。作为监管者，中央银行应从投资者的利益出发，严格监控有过度风险的资产，严格遵守重组资本金的要求，不能对问题银行采取监管宽容的态度。但是由于监管人是由政府任命的，为了自己的政治利益，可能放松对某些问题银行的监管。 尤其是当监管的模式是以行政监管为主时，这种权力弹性空间更是为监管的宽容提供了制度的便利。以日本央行为例，日本央行采取的是“人为裁度、相机抉择”的行政监管模式。这一模式为监管人员留有极大的权力空间。在20世纪90年代日本的金融危机中，监管部门受到来自许多金融机构的压力，这些金融机构的领导人大多是政府金融部门退职的高管，要求降低金融监管的标准，借以增加高风险、高收益的投资。
（四）担负最后贷款人的职能，提高监管的道德风险
根据《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》中对最后贷款人的定义，最后贷款人是指在危急时刻中央银行应尽的融通责任，它应满足对高能货币的需求，以防止由恐慌引起的货币存量的收缩。也就是说，中央银行参与救助更重要的原因，是为了清除集体行为由于非理性而造成的金融恐慌。但是，这一举措在维护金融稳定的同时，也有可能削弱市场惩戒的约束机制，助长道德风险。
在东南亚金融危机中，因为最后贷款人的角色而引发的道德风险表现得淋漓尽致。中央银行为给企业优惠的银行提供担保，使企业忽视对风险资本的管理，而且也让投资人失去对这类银行风险进行监督的动力，结果造成贷款质量屡屡下降，不良债权比例节节攀升。
三、关于如何完善我国中央银行金融监管的思考
监管的滞后反映了中央银行在信息供给和有效行动力上的不足，昂贵的监管成本决定了中央银行信息优势的有限性；监管的宽容为央行的行政干预敲响了警钟；作为最后贷款人，中央银行旨在维护金融稳定的救市措施很容易使市场产生错误预期，产生道德风险，助长风险的积累。因此，我们在完善央行金融监管，提高监管效率时应该吸取教训。
（一）健全金融监管法律体系，依法维护金融秩序
中国人常说，“无以规矩，不成方圆。”在金融监管方面也是一样，成熟健全的法制有利于规范金融行为，降低金融风险，同时对监管人权力的约束也十分有效。虽然定性定量的监管法规不能从根本上解决监管者和投资者在某些方面的冲突，但至少能有效制约问题变现。
我国目前已经颁布《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《金融机构撤销条例》、《贷款风险分类指导原则》、《商业银行信息披露暂行办法》等多部法律法规，但多数是严格规定市场准入，对市场退出却很少提及。而当某一方面的法律真空变现在金融监管中，中央银行无法可依，只能依靠强制的行政监管手段来解除危机。所以在监管工作中，要公正客观地处理监管中遇到的问题，必须要健全相应的法律体系，做到依法监管。
（二）转变以行政监管为主的监管模式，将货币政策纳入监管体制
金融监管是影响货币政策的重要因素，因此可以说，制定和实施货币政策的过程在很大程度上也是金融监管的过程，例如存款准备金制度、再贷款制度、再贴现工具以及公开市场业务操作都是以宏观经济为出发点，并立足于对金融机构的流动性和风险性的具体把握。利用货币政策的作用，可以转变以行政干预为主的监管模式，运用“看不见的手”——市场来更加自然地监管金融市场，不会过分扭曲市场机制。
我国目前的货币政策体系以保持货币供需平衡为中介目标，在金融市场不发达、市场信号难以发挥作用的情况下，往往通过监管的手段保持合理的货币供应量。因此，将货币政策纳入监管体制，运用货币政策工具来防范和化解金融风险，不失为一个好思路。
（三）广泛利用市场信息，提高风险识别能力
依靠频繁的现场与非现场检查只能不断增加监管成本，而难以实现高效率的监管，导致中央银行缺失信息优势、风险识别能力以及监管的滞后。利用市场投资者的信息也许能弥补央行的优势不足并帮助其实现监管目标。通过较强的市场信息披露，价格信号能更有效地发挥作用。Berger、Davies和Flannery在1989年第四季度至1992年第二季度对184家样本银行的调查以及对美联储关于样本银行的信用评级与同期市场评价的比较分析，结果证明市场投资人对银行风险状况的变动识别总不会比政府监管当局慢。因此，必须完善信息披露制度，提高信息供给的充分性、及时性、规范性和可靠性，以市场的手段弥补央行在风险识别方面的不足。
（四）审慎对待“最后贷款人”角色，明确金融机构在危机中的责任份额
中央银行充当最后贷款人对所有在危机中的金融机构采取各种措施进行援助，这种援助一旦过度，会让中央银行为了清除金融恐慌所作的一切努力付之东流。因此，只有取消对金融机构安全的完全保证，合理规定中央银行参与救助的程度，明确危急中金融机构应承担的责任份额，才能在清除非理性行为导致的金融恐慌的同时避免助长道德风险。
由于历来体制的缺陷，我国金融监管是完全救助型的监管。中国人民银行充当所有银行机构的监护人，过度地保护只能造成某些金融机构无法树立风险意识，客观上加剧了金融机构的风险。因此，作为最后的贷款人，央行需要建立起一套公平的在危机中对金融机构的援助机制，从而在各个方面降低由监管引致的道德风险。
参考文献：
[1] 吴志攀.中央银行法制[M].北京：中国金融出版社，2005：85.
[2] 陈松林.中国金融安全问题研究[M].北京：中国金融出版社，2002.
[3] 陈东明.浅析当前基层中央银行内部审计的现状及建议[J].现代经济信息，2010，（22）.
[4] 刘锡良，周轶海.中央银行的金融危机管理[M].北京：中国金融出版社，2011：44.
作者简介：尹旭蕾（1991—），女，江苏南京人，2009级金融学专业学生，从事金融学研究。
（南京航空航天大学）
（责任编辑：袁凌云）
一、中央银行金融监管的历史回顾与经验总结
2004年2月1日正式开始施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》是中国人民银行关于金融监管的一个分水岭。中国银监会的成立，接手了一部分原来中国人民银行的监管职责。自此，中国人民银行关于金融监管的主要职责集中在监测金融市场、调控宏观经济和监督检查人民币等相关项目上。
回顾中央银行进行金融监管的历史，大致来说，经历了如下阶段：
第一阶段：1984年中国人民银行将原来的储蓄、贷款、结算业务移交给新成立的中国工商银行，从此正式开始行使中央银行职能。根据1987年颁布的《银行管理暂行条例》，中国人民银行对一切金融机构和活动实行全面管理。
第二阶段：1993年证监会、1998年保监会、2004年银监会相继成立，中国人民银行陆续将过去的对证券、保险机构及银行机构的监管权转移给“三会”。2004年6月中旬，三家金融监管机构联合签署《金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，明确了三家金融监管机构分工合作的原则及相关操作规定。至此，我国的金融监管形成了以国务院为统一领导，中国人民银行和中国银监会、中国证券会、中国保监会分工合作的“一行三会”的金融监管体制。
回顾1984年以来中国人民银行的监管过程，可以发现自从专门行使央行职能以来，中国人民银行始终没有稳定过，与证监会、保监会和银监会的权限划分等，对中央银行的权威性影响颇大。除此以外，与外汇管理局的关系也一直在梳理，总行与分行、中心支行的权限划分同样在不断调整。正是因为这样，中央银行监管方面的权威性打了折扣。但必须明确的是，中央银行这样的不成熟、不稳定和不规范并不是自身所为，而是在我国在探索中央银行体制的必经之路，所以更值得深思。
二、中央银行金融监管现状不足与比较分析
中央银行作为银行的银行、发行的银行、国家的银行，其最基本的职责是货币政策与宏观调控、支付清算与金融服务。就其客观性而言，中央银行与金融监管并没有必然的联系。但是因为中央银行垄断货币发行、集中办理支付清算等方面的优势，为了提高管理的效率，实现信息共享，同时考虑到金融业的集中统一，中央银行一般同时行使监督管理的职能。也就是说，中央银行同时担负了货币政策和金融监管的职能，既是金融市场的参与者又是监管者。以下将从中国人民银行监管的不足与外国央行进行对比分析。
（一）内审工作牵涉内部利害关系，缺乏监管的独立性
中国人民银行的内审工作是相对独立的，即在本行行长的领导下开展内审监督工作。由于审查部门与被审计对象在本单位中处于平级地位，内审部门与被审计对象存在着不可回避的利害关系。因此，在审计中出现的问题，常常因为各种原因和压力，在某种程度上无法做出客观的分析判断或风险预警和提示，长此以往必会影响内审工作的质量和最终的效果。
内审部门不能独立于央行体制之外，也影响了内审的独立性。所谓内审机制，本身应该是以“第三者”的身份担任监督职能，因而不能介入有关职能部门进行的具体实务，不能直接参与其日常工作。但是实际上，由于基层央行人少、业务多，多数的内审人员都是兼职。因此，内审部门过多地参与职能部门的工作，不利于对其实施全面实时动态的监控，对可能产生的风险进行事前预测分析和判断，既影响内审工作的独立性，又影响内审工作的及时性和有效性。
（二）过分依赖金融机构质量评级体系，造成监管的滞后性
中央银行作为政府部门之一，借助政府授予的行政权力，通过现场检查和非现场检查等方式应该可以强制实现更多的信息供给，但事实上，金融监管的实践告诉我们，中央银行在风险识别以及监管行动上存在着严重的滞后性。
为了确保整个金融系统的安全，在不同程度上，各国中央银行都依赖金融机构质量评级体系运行来及时识别金融机构的风险和危机。在此之中，最闻名的是兼顾商业银行业务运营各个方面的骆驼体系（CAMELS），其对资本充足性（Capital Adequacy）、资产质量（Asset Quality）、管理水平（Management）、赢利能力（Earnings）、流动性（Liquidity）以及敏感度（Sensitivity）六个指标均规定严格的标准量值。然而，对金融机构风险的识别毕竟是以中央银行能够实现的连续、准确、有效的信息供给为基础的。只有及时而有效的信息经过处理分析后才能提供有指导性意义的结果。现在的情况是，由于监管成本方面的原因，对关注的银行半年一次、正常银行约一年至一年半一次的检查并不能保证这种及时而连续的信息供给。对于金融市场的瞬息万变，这样的检查间隔期限显得过长了，金融机构的风险与危机无法得到及时的反映，从而弱化了金融监管当局对风险的识别能力。
与此同时，中央银行化解风险的行动是否是迅速而有效的也值得商榷。对存在问题的银行解决的推迟，增加了处理危机的滞后成本。在这一点上，美联储监管就有前车之鉴，20世纪70年代末的高通胀与高利率，暴露了美国储蓄与贷款机构借短贷长的潜在弱点并导致80年代大批储贷机构亏损严重、支付困难。美联储犹豫不决的态度导致克服风险时机的延误，造成了1 000亿美元的损失。
（三）监管者与投资者利益的冲突，导致监管的宽容性
当中央银行执行监管职能时，会出现监管者与投资人（其往往是金融危机损失的最终承担者）在追求经济的成本最小化动机不一致的情况，这时，监管的宽容就会发生。作为监管者，中央银行应从投资者的利益出发，严格监控有过度风险的资产，严格遵守重组资本金的要求，不能对问题银行采取监管宽容的态度。但是由于监管人是由政府任命的，为了自己的政治利益，可能放松对某些问题银行的监管。 尤其是当监管的模式是以行政监管为主时，这种权力弹性空间更是为监管的宽容提供了制度的便利。以日本央行为例，日本央行采取的是“人为裁度、相机抉择”的行政监管模式。这一模式为监管人员留有极大的权力空间。在20世纪90年代日本的金融危机中，监管部门受到来自许多金融机构的压力，这些金融机构的领导人大多是政府金融部门退职的高管，要求降低金融监管的标准，借以增加高风险、高收益的投资。
（四）担负最后贷款人的职能，提高监管的道德风险
根据《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》中对最后贷款人的定义，最后贷款人是指在危急时刻中央银行应尽的融通责任，它应满足对高能货币的需求，以防止由恐慌引起的货币存量的收缩。也就是说，中央银行参与救助更重要的原因，是为了清除集体行为由于非理性而造成的金融恐慌。但是，这一举措在维护金融稳定的同时，也有可能削弱市场惩戒的约束机制，助长道德风险。
在东南亚金融危机中，因为最后贷款人的角色而引发的道德风险表现得淋漓尽致。中央银行为给企业优惠的银行提供担保，使企业忽视对风险资本的管理，而且也让投资人失去对这类银行风险进行监督的动力，结果造成贷款质量屡屡下降，不良债权比例节节攀升。
三、关于如何完善我国中央银行金融监管的思考
监管的滞后反映了中央银行在信息供给和有效行动力上的不足，昂贵的监管成本决定了中央银行信息优势的有限性；监管的宽容为央行的行政干预敲响了警钟；作为最后贷款人，中央银行旨在维护金融稳定的救市措施很容易使市场产生错误预期，产生道德风险，助长风险的积累。因此，我们在完善央行金融监管，提高监管效率时应该吸取教训。
（一）健全金融监管法律体系，依法维护金融秩序
中国人常说，“无以规矩，不成方圆。”在金融监管方面也是一样，成熟健全的法制有利于规范金融行为，降低金融风险，同时对监管人权力的约束也十分有效。虽然定性定量的监管法规不能从根本上解决监管者和投资者在某些方面的冲突，但至少能有效制约问题变现。
我国目前已经颁布《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《金融机构撤销条例》、《贷款风险分类指导原则》、《商业银行信息披露暂行办法》等多部法律法规，但多数是严格规定市场准入，对市场退出却很少提及。而当某一方面的法律真空变现在金融监管中，中央银行无法可依，只能依靠强制的行政监管手段来解除危机。所以在监管工作中，要公正客观地处理监管中遇到的问题，必须要健全相应的法律体系，做到依法监管。
（二）转变以行政监管为主的监管模式，将货币政策纳入监管体制
金融监管是影响货币政策的重要因素，因此可以说，制定和实施货币政策的过程在很大程度上也是金融监管的过程，例如存款准备金制度、再贷款制度、再贴现工具以及公开市场业务操作都是以宏观经济为出发点，并立足于对金融机构的流动性和风险性的具体把握。利用货币政策的作用，可以转变以行政干预为主的监管模式，运用“看不见的手”——市场来更加自然地监管金融市场，不会过分扭曲市场机制。
我国目前的货币政策体系以保持货币供需平衡为中介目标，在金融市场不发达、市场信号难以发挥作用的情况下，往往通过监管的手段保持合理的货币供应量。因此，将货币政策纳入监管体制，运用货币政策工具来防范和化解金融风险，不失为一个好思路。
（三）广泛利用市场信息，提高风险识别能力
依靠频繁的现场与非现场检查只能不断增加监管成本，而难以实现高效率的监管，导致中央银行缺失信息优势、风险识别能力以及监管的滞后。利用市场投资者的信息也许能弥补央行的优势不足并帮助其实现监管目标。通过较强的市场信息披露，价格信号能更有效地发挥作用。Berger、Davies和Flannery在1989年第四季度至1992年第二季度对184家样本银行的调查以及对美联储关于样本银行的信用评级与同期市场评价的比较分析，结果证明市场投资人对银行风险状况的变动识别总不会比政府监管当局慢。因此，必须完善信息披露制度，提高信息供给的充分性、及时性、规范性和可靠性，以市场的手段弥补央行在风险识别方面的不足。
（四）审慎对待“最后贷款人”角色，明确金融机构在危机中的责任份额
中央银行充当最后贷款人对所有在危机中的金融机构采取各种措施进行援助，这种援助一旦过度，会让中央银行为了清除金融恐慌所作的一切努力付之东流。因此，只有取消对金融机构安全的完全保证，合理规定中央银行参与救助的程度，明确危急中金融机构应承担的责任份额，才能在清除非理性行为导致的金融恐慌的同时避免助长道德风险。
由于历来体制的缺陷，我国金融监管是完全救助型的监管。中国人民银行充当所有银行机构的监护人，过度地保护只能造成某些金融机构无法树立风险意识，客观上加剧了金融机构的风险。因此，作为最后的贷款人，央行需要建立起一套公平的在危机中对金融机构的援助机制，从而在各个方面降低由监管引致的道德风险。
参考文献：
[1] 吴志攀.中央银行法制[M].北京：中国金融出版社，2005：85.
[2] 陈松林.中国金融安全问题研究[M].北京：中国金融出版社，2002.
[3] 陈东明.浅析当前基层中央银行内部审计的现状及建议[J].现代经济信息，2010，（22）.
[4] 刘锡良，周轶海.中央银行的金融危机管理[M].北京：中国金融出版社，2011：44.
作者简介：尹旭蕾（1991—），女，江苏南京人，2009级金融学专业学生，从事金融学研究。
（南京航空航天大学）
（责任编辑：袁凌云）