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建立对县级政府教育工作进行督导评估制度，是国务院为了落实农村义务教育“以县为主”管理体制，切实加强县级政府在教育改革与发展中的责任，有效引导县级政府统筹协调区域内各类教育发展采取的重要措施。红河州自2007年开始实施对县级政府教育工作进行督导评估，通过认真谋划，精心组织，稳步推进，到2011年，完成了第一轮督导评估工作任务，取得了显著成效，达到了预期目标。
一、基本做法
1.建立组织领导机构。为使县级政府教育工作督导评估工作顺利推进，红河州政府于2006年成立了以分管教育的副州长为组长，州政府副秘书长、州教育局、州政府教育督导室领导为副组长，财政、发改、审计等17个部门领导组成的县级政府教育工作督导评估领导小组，统筹协调县级政府教育工作督导评估工作。
2.制定督导评估方案。在认真调查研究的基础上，根据县市区域分布，教育发展基础，明确指导思想，确定基本原则，科学制定督导评估工作计划和实施方案，提出评估工作要求。
3.构建督导评估奖励机制。为有效推进县级政府教育工作督导评估，鼓励先进，鞭策后进，红河州政府制定出台了《红河州县级政府教育工作督导评估先进县市奖励办法》，作出“对督导评估结果获省级教育工作先进县市的，除省人民政府奖励50万元以外，州人民政府奖励20万元”的规定，并形成长效机制。
4.依照方案，有序推进。一是组织13个县市政府开展正常的年度自查自评工作；二是每年以3个县市政府为实地督导评估目标推进，对被确定为当年督导评估的县市政府，要求分管教育领导、教育局长、政府教育督导室主任必须参加省级开展的一年一度的县级政府教育工作督导评估专题培训，同时要求各县市组织召开动员大会，搞好自查自评;三是在县市自查自评的基础上，州级组织由州政府督学、教育、财政、发改、行政效能等部门组成的专家组对每个县市进行督导评估。评估组严格依照教育法律法规和《云南省县级政府教育工作督导评估规程》，采取听取县市政府汇报，召开人大代表、政协委员、校长、教师座谈会，查阅资料、深入乡镇等方式，对政府及其相关职能部门履行教育工作责任进行全面评估，重点对增加教育投入、优化教育发展环境，协调各类教育发展、改善办学条件、加强队伍建设等方面进行督导评估，形成督导评估意见，确定评估认定结果。
二、取得的成效
5年来,在红河州委、州政府领导的重视和支持下，州人民政府教育督导室按照省政府教育督导团的统一部署和要求，坚持督政与督学结合，监督与指导并重；坚持标准，严格程序，规范操作；坚持以评促建，以评促改；配合省政府教育督导团完成了第一轮县级政府教育工作督导评估任务，效果明显。个旧、开远、蒙自、弥勒4县市政府教育工作达到省督导评估先进县标准，被省人民政府认定为教育工作先进县，受到省、州政府的表彰奖励。建水、石屏等9个县达到省督导评估合格县标准，被认定为教育工作合格县。通过督导评估，我们深深感到各县市人民政府认真履职，尽心尽责，全面落实教育发展责任。
1.“以县为主”的义务教育管理体制得到进一步落实。全州13个县市政府认真贯彻《国务院关于加强农村教育工作的决定》，全面落实“以县为主”的义务教育管理体制，切实履行发展义务教育的责任，建立和完善义务教育经费保障机制，统筹协调区域内教育事业的发展，做到教师工资统一发放、教师队伍统一管理、教育经费统一安排；因地制宜调整农村中小学布局，整合优质教育资源，努力改善办学条件，切实保证义务教育阶段包括进城务工子女适龄少年、儿童完成九年义务教育。
2.保障教育优先发展的机制得到不断建立和完善。随着教育作为民生之首而引起的社会关注度进一步提升；随着加大财政投入、办好人民满意的教育的呼声渐高，全州各县市党委、政府坚持把教育放在优先发展的地位，制定出台了一系列推动教育优先发展的政策，建立了一系列保障区域内教育事业发展的机制和制度。主要是建立了县市委常委会、政府常务会定期或不定期研究教育工作制度；建立了县市级领导干部联系学校制度；建立了县市政府对乡镇政府教育年度目标考核奖励制度；建立了教育教学成果奖励制度；建立了教育经费投入保障机制；建立了有效的教师补充机制；建立了教育执法检查制度；建立了政府组成部门挂钩帮扶学校制度；为县域内落实教育优先发展战略提供了许多政策支撑和制度保障。
3.教育经费投入明显增加，办学条件得到明显改善。各（县）市、委政府把加大教育投入作为履行教育职责的重要任务，尽最大能力增加教育投入。一是认真落实教育经费“三个增长”，基本做到了预算内教育财政拨款高于财政经常性收入增长，教育事业费逐步增长，生均公用经费基本能按省定标准拨付到位；二是教育费附加足额征收，全部用于教育；三是中央财政转移支付资金用于教育的比例在2010年以前按不低于40%的政策落实，2011年按不低于50%的政策落实；四是基本化解了2005年以前的“两基”债务；五是上级各项教育专款做到专款专用，无截留、挪用、挤占现象；不少县市政府还多渠道筹措教育经费，增加教育投入，发展教育事业，使全州13县市义务教育阶段学生全部免除了学杂费，学校公用经费得到有效保障；各阶段教育家庭经济困难学生得到生活费补助。通过实施中小学校舍安全工程项目，薄弱学校改造项目，国门学校建设项目等，办学条件得到明显改善，许多学校生均占地面积和建筑面积基本达到省定标准要求，学校配套设施如校门、围墙、厕所、教学辅助用房、生活用房都得到进一步完善；教学仪器、图书、音体美器材，现代教育技术装备得到了较好的补充和完善，呈现出“农村最好的房子是学校，最美的环境是校园”的景象。
4.教师队伍得到进一步加强。由于各县市党委政府坚持把教师队伍建设作为发展教育事业的关键措施来抓，使教师队伍建设得到明显加强。一是教师数量不断得到增加。通过实施“特岗计划”，农村中小学教师得到有效补充。截至2011年底，全州中小学教职工达到46 362人，其中高中5 293人，初中12 094人，小学23 979人，幼儿园5 178人；二是结构不断得到优化。通过不断补充高学历教师和引进紧缺学科人才及在职教师进行函授、自考、脱产进修等途径，使教师年龄结构，学科结构，学历结构都得到进一步优化。目前，全州教师学历合格率小学达到98.22％，初中达到99.02％，高中达到96.33％，高中教师具有研究生学历的有74人。小学教师大专化程度达80.71％，初中教师本科化程度达到78.32％；三是一批批骨干教师队伍不断形成。全州有在职中小学特级教师58人，省级骨干教师235人，州级骨干教师300人，有中学高级教师5 364人，中学一级教师5 816人，小学高级教师16 705人。 5.学校管理得到进一步加强，教学质量不断提高。各县市切实加强对各级各类学校的督导评估，使学校管理逐步走向制度化、规范化、科学化；无论是县城学校，还是农村学校，学校管理制度健全，校园文化氛围浓厚，管理井然有序。各中小学校以提高办学水平，提高教学质量为生命线，更新办学理念，认真实施新课改，狠抓教学管理，教学质量稳步提高，各县市高考、中考及格率，优秀率逐年提高。
6.各类教育发展步伐明显加快。一是学前教育得到快速发展。各县市在“十一五”期间共投入1亿多元，新建扩建了乡镇幼儿园，使全州幼儿园达357所，在园幼儿达117 236人，幼儿入园（班）率达68%；二是义务教育得到巩固提高。由于各县市建立了义务教育经费保障机制，使全州小学适龄儿童入学率达99.62%；初中毛入学率达100.83%；二是高中阶段教育稳步发展。各县市通过实施“1650”工程，实施优质高中项目建设，实施职业教育改扩建工程建设，高中阶段规模不断扩大，在校学生人数不断增多，使全州高中阶段毛入学率达56.8%，优质普通高中学校和省部级中等职业学校不断涌现；三是民办教育蓬勃发展。各县市民办教育发展较快，全州现有民办学校238所，在校学生67 360人。
三、存在的问题
通过对13个县市政府教育工作的督导评估，发现教育总体发展良好，但由于红河州地处边疆民族地区，经济社会发展相对滞后，教育基础薄弱，教育发展不平衡，教育规模和质量与人民群众的期望还有差距。
1.义务教育离国家提出的均衡发展目标还有差距。由于教育投入不足，各县市都不同程度地存在着农村学校在办学硬件条件方面不足，特别是小学阶段，教学辅助用房不够，教学功能设施不全；教学仪器、图书、音体美器材、现代教育技术装备距省定标准还有一定的差距。城区学校普遍存在生均占地面积不足，活动场地狭窄等现象。
2.高中阶段教育总体规模不足，普及率偏低。优质高中教育资源分布不均，进入云南省一级高（完）中等级的学校和达到省部级以上办学水平的中等职业学校都集中在内地县，边疆几个县几乎为零。并且到目前为止，屏边、河口、金平、红河、绿春5个县基本上就是每县1所普通高中学校和1所职高，高中阶段毛入学率都在50%以下，这与教育事业发展需要和人民群众对高中教育的需求极不适应。
3.教师队伍数量不足，总体素质不高，配置不均衡，结构性矛盾突出，农村学校尤为突出，不同程度地影响教学质量的提高和素质教育的推进。
四、对新一轮县级政府教育工作督导评估的思考
继续实施对县级政府教育工作进行督导评估制度，对全面落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，推动和促进县级人民政府更好地履行教育管理职责将会起到更有效的作用。但必须完善督导评估内容,改进评估方法,强化结果运用机制，落实政府责任。
1.依法督导，完善内容。一是依法科学设置督导评估内容。对县级政府履行教育职责要限定于教育法律法规和方针政策所赋予的职责范围，不得随意设置督导评估内容；二是与时俱进修订督导评估内容。要随着新时期教育法律法规和教育改革发展对县级政府职责的新要求进行调整完善督导评估内容。《义务教育法》的修订，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的颁布实施，对县级政府需履行的教育改革发展职责有新要求。在修订新一轮督导评估内容时，应将相关内容充实其中。
2.突出重点，强化整改。在新一轮县级政府教育工作督导评估中，应将保障教育投入、推进义务教育均衡发展、提高幼儿教育普及程度，突破高中教育瓶颈、强化教师队伍建设等作为督导评估的重点，通过突出评分权重，确保重点工作的落实。
3.改进方法，提高效率。开展县级政府教育工作督导评估，是政府授权教育督导部门牵头，组织政府督学和有关部门协同参与，对下级政府履行教育职责进行监督、检查、评估、指导的过程，客观上给教育督导部门发挥其职能，提升教育督导地位和影响力提供了机会。在第一轮督导评估过程中，评估组务实的工作作风，求真的工作态度，规范的工作程序，客观真实的评价，中肯的整改意见，给基层留下好印象，也显示了教育督导机制的作用和威力。但在新一轮督导评估工作中，应改进工作方法，不断提高工作效率。一是要改变过去检查工作“一听二看三查四访五议六谈”的定型模式；整个评估可在充分尊重县自查自评、认真审查自查报告的基础上，采取重点抽查，针对性检查的办法获取信息进行评估，既减轻基层负担，又提高工作效率；二是抽调的督导评估人员要精干，要抽调具有一定级别，一定素质，懂标准，熟悉操作规程，能发现和找准问题，提得出建设性意见的督导评估人员。
4.强化机制，用好结果。对县级政府教育工作督导评估，主要在于督促履行职责，落实责任，以此推动县域教育事业的健康发展。因此，必须强化督导评估结果运用机制，确保责任落在实处。一是建立督导评估结果通报制度，将督导评估结果在《红河日报》、红河政府网等媒体上发布，让其接受社会监督；二是将督导评估结果列入对县级政府及其主要负责人政绩考核的重要内容，激励、引导县级政府更好地依法履行教育职责；三是把督导评估结果作为教育专项拨款、表彰奖励和责任追究等方面的重要依据；四是建立整改意见、定期复查和跟踪问效制度。
（作者系红河州人民政府教育督导室主任）
一、基本做法
1.建立组织领导机构。为使县级政府教育工作督导评估工作顺利推进，红河州政府于2006年成立了以分管教育的副州长为组长，州政府副秘书长、州教育局、州政府教育督导室领导为副组长，财政、发改、审计等17个部门领导组成的县级政府教育工作督导评估领导小组，统筹协调县级政府教育工作督导评估工作。
2.制定督导评估方案。在认真调查研究的基础上，根据县市区域分布，教育发展基础，明确指导思想，确定基本原则，科学制定督导评估工作计划和实施方案，提出评估工作要求。
3.构建督导评估奖励机制。为有效推进县级政府教育工作督导评估，鼓励先进，鞭策后进，红河州政府制定出台了《红河州县级政府教育工作督导评估先进县市奖励办法》，作出“对督导评估结果获省级教育工作先进县市的，除省人民政府奖励50万元以外，州人民政府奖励20万元”的规定，并形成长效机制。
4.依照方案，有序推进。一是组织13个县市政府开展正常的年度自查自评工作；二是每年以3个县市政府为实地督导评估目标推进，对被确定为当年督导评估的县市政府，要求分管教育领导、教育局长、政府教育督导室主任必须参加省级开展的一年一度的县级政府教育工作督导评估专题培训，同时要求各县市组织召开动员大会，搞好自查自评;三是在县市自查自评的基础上，州级组织由州政府督学、教育、财政、发改、行政效能等部门组成的专家组对每个县市进行督导评估。评估组严格依照教育法律法规和《云南省县级政府教育工作督导评估规程》，采取听取县市政府汇报，召开人大代表、政协委员、校长、教师座谈会，查阅资料、深入乡镇等方式，对政府及其相关职能部门履行教育工作责任进行全面评估，重点对增加教育投入、优化教育发展环境，协调各类教育发展、改善办学条件、加强队伍建设等方面进行督导评估，形成督导评估意见，确定评估认定结果。
二、取得的成效
5年来,在红河州委、州政府领导的重视和支持下，州人民政府教育督导室按照省政府教育督导团的统一部署和要求，坚持督政与督学结合，监督与指导并重；坚持标准，严格程序，规范操作；坚持以评促建，以评促改；配合省政府教育督导团完成了第一轮县级政府教育工作督导评估任务，效果明显。个旧、开远、蒙自、弥勒4县市政府教育工作达到省督导评估先进县标准，被省人民政府认定为教育工作先进县，受到省、州政府的表彰奖励。建水、石屏等9个县达到省督导评估合格县标准，被认定为教育工作合格县。通过督导评估，我们深深感到各县市人民政府认真履职，尽心尽责，全面落实教育发展责任。
1.“以县为主”的义务教育管理体制得到进一步落实。全州13个县市政府认真贯彻《国务院关于加强农村教育工作的决定》，全面落实“以县为主”的义务教育管理体制，切实履行发展义务教育的责任，建立和完善义务教育经费保障机制，统筹协调区域内教育事业的发展，做到教师工资统一发放、教师队伍统一管理、教育经费统一安排；因地制宜调整农村中小学布局，整合优质教育资源，努力改善办学条件，切实保证义务教育阶段包括进城务工子女适龄少年、儿童完成九年义务教育。
2.保障教育优先发展的机制得到不断建立和完善。随着教育作为民生之首而引起的社会关注度进一步提升；随着加大财政投入、办好人民满意的教育的呼声渐高，全州各县市党委、政府坚持把教育放在优先发展的地位，制定出台了一系列推动教育优先发展的政策，建立了一系列保障区域内教育事业发展的机制和制度。主要是建立了县市委常委会、政府常务会定期或不定期研究教育工作制度；建立了县市级领导干部联系学校制度；建立了县市政府对乡镇政府教育年度目标考核奖励制度；建立了教育教学成果奖励制度；建立了教育经费投入保障机制；建立了有效的教师补充机制；建立了教育执法检查制度；建立了政府组成部门挂钩帮扶学校制度；为县域内落实教育优先发展战略提供了许多政策支撑和制度保障。
3.教育经费投入明显增加，办学条件得到明显改善。各（县）市、委政府把加大教育投入作为履行教育职责的重要任务，尽最大能力增加教育投入。一是认真落实教育经费“三个增长”，基本做到了预算内教育财政拨款高于财政经常性收入增长，教育事业费逐步增长，生均公用经费基本能按省定标准拨付到位；二是教育费附加足额征收，全部用于教育；三是中央财政转移支付资金用于教育的比例在2010年以前按不低于40%的政策落实，2011年按不低于50%的政策落实；四是基本化解了2005年以前的“两基”债务；五是上级各项教育专款做到专款专用，无截留、挪用、挤占现象；不少县市政府还多渠道筹措教育经费，增加教育投入，发展教育事业，使全州13县市义务教育阶段学生全部免除了学杂费，学校公用经费得到有效保障；各阶段教育家庭经济困难学生得到生活费补助。通过实施中小学校舍安全工程项目，薄弱学校改造项目，国门学校建设项目等，办学条件得到明显改善，许多学校生均占地面积和建筑面积基本达到省定标准要求，学校配套设施如校门、围墙、厕所、教学辅助用房、生活用房都得到进一步完善；教学仪器、图书、音体美器材，现代教育技术装备得到了较好的补充和完善，呈现出“农村最好的房子是学校，最美的环境是校园”的景象。
4.教师队伍得到进一步加强。由于各县市党委政府坚持把教师队伍建设作为发展教育事业的关键措施来抓，使教师队伍建设得到明显加强。一是教师数量不断得到增加。通过实施“特岗计划”，农村中小学教师得到有效补充。截至2011年底，全州中小学教职工达到46 362人，其中高中5 293人，初中12 094人，小学23 979人，幼儿园5 178人；二是结构不断得到优化。通过不断补充高学历教师和引进紧缺学科人才及在职教师进行函授、自考、脱产进修等途径，使教师年龄结构，学科结构，学历结构都得到进一步优化。目前，全州教师学历合格率小学达到98.22％，初中达到99.02％，高中达到96.33％，高中教师具有研究生学历的有74人。小学教师大专化程度达80.71％，初中教师本科化程度达到78.32％；三是一批批骨干教师队伍不断形成。全州有在职中小学特级教师58人，省级骨干教师235人，州级骨干教师300人，有中学高级教师5 364人，中学一级教师5 816人，小学高级教师16 705人。 5.学校管理得到进一步加强，教学质量不断提高。各县市切实加强对各级各类学校的督导评估，使学校管理逐步走向制度化、规范化、科学化；无论是县城学校，还是农村学校，学校管理制度健全，校园文化氛围浓厚，管理井然有序。各中小学校以提高办学水平，提高教学质量为生命线，更新办学理念，认真实施新课改，狠抓教学管理，教学质量稳步提高，各县市高考、中考及格率，优秀率逐年提高。
6.各类教育发展步伐明显加快。一是学前教育得到快速发展。各县市在“十一五”期间共投入1亿多元，新建扩建了乡镇幼儿园，使全州幼儿园达357所，在园幼儿达117 236人，幼儿入园（班）率达68%；二是义务教育得到巩固提高。由于各县市建立了义务教育经费保障机制，使全州小学适龄儿童入学率达99.62%；初中毛入学率达100.83%；二是高中阶段教育稳步发展。各县市通过实施“1650”工程，实施优质高中项目建设，实施职业教育改扩建工程建设，高中阶段规模不断扩大，在校学生人数不断增多，使全州高中阶段毛入学率达56.8%，优质普通高中学校和省部级中等职业学校不断涌现；三是民办教育蓬勃发展。各县市民办教育发展较快，全州现有民办学校238所，在校学生67 360人。
三、存在的问题
通过对13个县市政府教育工作的督导评估，发现教育总体发展良好，但由于红河州地处边疆民族地区，经济社会发展相对滞后，教育基础薄弱，教育发展不平衡，教育规模和质量与人民群众的期望还有差距。
1.义务教育离国家提出的均衡发展目标还有差距。由于教育投入不足，各县市都不同程度地存在着农村学校在办学硬件条件方面不足，特别是小学阶段，教学辅助用房不够，教学功能设施不全；教学仪器、图书、音体美器材、现代教育技术装备距省定标准还有一定的差距。城区学校普遍存在生均占地面积不足，活动场地狭窄等现象。
2.高中阶段教育总体规模不足，普及率偏低。优质高中教育资源分布不均，进入云南省一级高（完）中等级的学校和达到省部级以上办学水平的中等职业学校都集中在内地县，边疆几个县几乎为零。并且到目前为止，屏边、河口、金平、红河、绿春5个县基本上就是每县1所普通高中学校和1所职高，高中阶段毛入学率都在50%以下，这与教育事业发展需要和人民群众对高中教育的需求极不适应。
3.教师队伍数量不足，总体素质不高，配置不均衡，结构性矛盾突出，农村学校尤为突出，不同程度地影响教学质量的提高和素质教育的推进。
四、对新一轮县级政府教育工作督导评估的思考
继续实施对县级政府教育工作进行督导评估制度，对全面落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，推动和促进县级人民政府更好地履行教育管理职责将会起到更有效的作用。但必须完善督导评估内容,改进评估方法,强化结果运用机制，落实政府责任。
1.依法督导，完善内容。一是依法科学设置督导评估内容。对县级政府履行教育职责要限定于教育法律法规和方针政策所赋予的职责范围，不得随意设置督导评估内容；二是与时俱进修订督导评估内容。要随着新时期教育法律法规和教育改革发展对县级政府职责的新要求进行调整完善督导评估内容。《义务教育法》的修订，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的颁布实施，对县级政府需履行的教育改革发展职责有新要求。在修订新一轮督导评估内容时，应将相关内容充实其中。
2.突出重点，强化整改。在新一轮县级政府教育工作督导评估中，应将保障教育投入、推进义务教育均衡发展、提高幼儿教育普及程度，突破高中教育瓶颈、强化教师队伍建设等作为督导评估的重点，通过突出评分权重，确保重点工作的落实。
3.改进方法，提高效率。开展县级政府教育工作督导评估，是政府授权教育督导部门牵头，组织政府督学和有关部门协同参与，对下级政府履行教育职责进行监督、检查、评估、指导的过程，客观上给教育督导部门发挥其职能，提升教育督导地位和影响力提供了机会。在第一轮督导评估过程中，评估组务实的工作作风，求真的工作态度，规范的工作程序，客观真实的评价，中肯的整改意见，给基层留下好印象，也显示了教育督导机制的作用和威力。但在新一轮督导评估工作中，应改进工作方法，不断提高工作效率。一是要改变过去检查工作“一听二看三查四访五议六谈”的定型模式；整个评估可在充分尊重县自查自评、认真审查自查报告的基础上，采取重点抽查，针对性检查的办法获取信息进行评估，既减轻基层负担，又提高工作效率；二是抽调的督导评估人员要精干，要抽调具有一定级别，一定素质，懂标准，熟悉操作规程，能发现和找准问题，提得出建设性意见的督导评估人员。
4.强化机制，用好结果。对县级政府教育工作督导评估，主要在于督促履行职责，落实责任，以此推动县域教育事业的健康发展。因此，必须强化督导评估结果运用机制，确保责任落在实处。一是建立督导评估结果通报制度，将督导评估结果在《红河日报》、红河政府网等媒体上发布，让其接受社会监督；二是将督导评估结果列入对县级政府及其主要负责人政绩考核的重要内容，激励、引导县级政府更好地依法履行教育职责；三是把督导评估结果作为教育专项拨款、表彰奖励和责任追究等方面的重要依据；四是建立整改意见、定期复查和跟踪问效制度。
（作者系红河州人民政府教育督导室主任）