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摘要：基层政府的公共服务能力与水平是社会主义新农村建设重要一环，如何提升基层政府的公共服务能力与水平，创新基层政府的公共服务体制是我国理论界及基层政府实践来说是一个必须面对的新课题。然而，目前对此研究却处于“胶着”和滞后状态，力度、深度、协调度都不够。本文将主要从体制层面探讨基层政府公共服务能力建设。
关键词：公共服务 基层政府 体制创新
【中图分类号】F123.6
【文献标识码】A
【文章编号】1009—9646(2009)09—0073—02
党中央发布的2008年号文件，对于提升基层政府的公共服务能力与水平又拓展了一个新的研究领域。公共服务尤其是提升基层政府公共服务能力与水平不仅仅是政府管理的一个基本理念，并且这一理念已经转化为伟大的实践，惠及广大乡村。提升基层政府公共服务能力不仅明确了政府管理的目的，也要求政府职能的转变，对于基层政府体制与机制来说无异于一场政府革命。
1 体制创新在于提供新农村建设新的研究视角
改革开放以来，我国政府高度重视强化政府社会管理职能，在推进行政管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。但是，目前我国政府社会管理职能还不适应市场经济发展和社会全面进步的要求，尤其是基层政府公共服务能力存在许多问题。服务农民的保障少；服务农村的设施差；服务农业的问题多。目前，伴随着农村公共需求的急剧增长，基层政府公共服务能力弱化，滞后于经济增长、社会发展进程，与新农村公共服务体制建设极不适应，还存在着服务意识不强、服务投入不够、服务机制不全、服务效率低下、服务质量不高、乱收费现象严重等诸多问题。突出体现在基层公共服务体制僵化，农村社会安全网的建设缓慢，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。要使基层政府公共服务能力不断提升，就必须准确地发现问题，有效地把握问题存在的原因，进而有效地寻找解决问题的对策。
基层政府的公共服务能力与水平的提升为社会主义新农村建设提供了一个新的研究视角。体制创新核心在于，以社会主义新农村建设为研究框架，以提升政府公共服务能力为着力点，以探寻社会主义新农村建设中基层政府强化公共服务能力为最佳途径与有效办法。目前，政府公共服务能力提供对于我国理论界及基层政府实践来说是一个必须面对的新课题。基层政府公共服务能力提供是从中国行政管理体制改革开始的，并伴随着整个改革过程不断深化。然而，耳前对此研究却处于“胶着”和滞后状态，力度、深度、协调度都不够。必须从处在建设社会主义新农村最前沿、与农民距离最近的基层政府这一崭新角度，探讨基层政府公共服务能力提供问题。社会性公共服务供给的增长必须与社会经济发展阶段相适应。从发达国家经验来看，基层政府职能从以经济性公共服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主的阶段。对于社会性公共服务的发展，发达国家普遍经历了物质财富普遍匮乏和最低限度的公共服务供给阶段，然后是物质财富快速增长但公共服务供给水平相对提高不快的阶段。二战以后，进入社会经济成熟期的发达国家才逐渐能够把相對丰裕的公共服务更均衡地分配到社会各个领域，形成政府财政支出中社会性公共服务占据主体的基本格局。
今天，探寻建设社会主义新农村的根本目的是要逐渐缩小农村与城市的发展差距。如何缩小城乡发展差距?必须面对的难题之一就是农村公共服务体制严重滞后的问题。因此，适应社会主义新农村建设，逐步使农村居民与城市居民一样，公平地享有均等化的公共服务成果，是农业和农村经济持续、快速发展的主要支撑，是改善农民生产和生活条件的重要物质基础，是保持农村社会和谐稳定的迫切需要，是促进社会主义新农村建设的现实选择。在公共服务供给多元化的格局下，政府仍然是最后责任人。只有建立比较完善的政府公共管理体制，才能具备提供优质高效公共服务的能力。
2 体制创新在于提供新农村建设新的发展思路
基层政府的公共服务能力与水平的提升是一个新的课题，同时也必须为推进新农村建设提供新的发展思路。拥有国家行政权力，面向广大农村的基层政府，是连接国家和农民的纽带，是中央自上而下的行政体制与地方治理结构实现有效对接的关节点，是新农村建设的主要组织者与实施者，在新农村公共服务体制建设中，发挥着其他组织无法替代的重要作用。基层政府公共服务能力的提供，将直接关系到新农村公共服务体制建设的成效。体制创新的核心思路在于实现基本公共服务均等化。
党的十七大报告强调，缩小区域差距，必须注重实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是政府公共政策改革的基本目标之一，指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会所处发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务。实践好这一主题。谋划好这一发展思路，首先，必须明确中央与地方的公共服务分工和问责制度。以区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能。各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给，应当重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务的供给效率。其次，形成基本公共服务可持续的财政支持制度。基本公共服务均等化要求财政体制、财政支出结构要进行重大调整，向公共财政体制转变，形成可持续的公共服务财政体制。这不仅是理念的转变更重要的是实实在在的实践。第三，构建基本公共服务多元化供给制度。在政府对农村公共产品供给不足的情况下，探索多元化的供给主体和农民自我供给模式便成为农村改革的一项重要内容。社会公共服务是政府的重要职能，但并不等于说社会公共服务必须由政府全部包揽。20世纪后期西方公共服务体制改革给我们带来的启示是：在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府、市场和非营利组织的作用。而现代社会管理是以政府管理与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。目前，提高基层社会自治与自我服务能力已成为当代社会管理发展的一个大趋势。第四，制定和完善一系列基本公共服务配套制度。主要包括义务教育、社会保障与社会福利、公共医疗卫生、科技补贴、公共基础设施建设、公共收入与公共支出、公共服务参与和社会合作等，这些配套措施需要制定和完善一系列制度，如制定社会保障法律体系、确定公共教育和医疗卫生制度、完善公共基础设施制度、建立公共服务供给制度等等。
3 体制创新在于提供谋划基层政府公共服务能力提升途径
党的十七大报告要求“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，这是深入贯彻落实科学发展观，从我国改革、发展、稳定的大局出发作出的正确决策。推进社会建设，要从推进基层社会体制改革、扩大公共服务、完善社会管理等方面八手， 其中尤为重要的是应该增强基层政府提供公共服务的能力。基层政府公共服务的市场化、社会化、法治化，正在成为公共服务方式创新的发展方向。
从根本上说，我国现行农村公共服务体制是计划经济的产物，并不适应市场经济发展的要求。因此，适应社会主义新农村建设，建立新农村公共服务体制是势所必然。要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，更好地推动科学发展、促进社会和谐，更好地实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
第一，把基层政府服务理念创新，作为农村公共服务体制建设发展的目标。在农村社会发展实践中大胆实践、勇于创新，为促进农村经济社会全面发展提供现代服务方式。
第二，把基层政府行政体制改革、基层政府职能转变，作为农村公共服务体制建设发展的引擎。强化政府对农村领域的服务意识与服务水平，提高农村社会对基层政府服务的满意度与公信度。要不断适应经济社会发展的需要，强化政府公共服务职能，注重完善公共服务法律体系和公共服务制度，提高公共部门公共服务效率，加快建立社会主义公共服务体制。
第三，加快建设公共服务型政府，以提供基本的公共产品作为政府的第一职能。推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人員结构。实现机构和编制的法定化。健全行政管理法规和日常工作制度。为全社会提供公共产品和公共资源，以提供基本的公共产品为政府的第一职能，积极介入如义务教育、公共安全、公共卫生、劳动就业、社会保障、社会救助等公共服务项目。
第四，加快基层政府绩效评估体系建设，以完善的考评体系助推公共服务。政府的业绩和效率必须有一个科学的评估体系。公共行政依靠公共税收支撑，就必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩效。
总之，通过行政体制变迁，提升基层政府的公共服务能力是基层政府最具前瞻性的战略性的思考之一。体制变革是加快公共服务型政府建设的必然要求，只有通过体制的变迁才能最终形成一个均等化、有保障的基本公共服务供给体制和更加科学、合理、规范的行政管理体制。
关键词：公共服务 基层政府 体制创新
【中图分类号】F123.6
【文献标识码】A
【文章编号】1009—9646(2009)09—0073—02
党中央发布的2008年号文件，对于提升基层政府的公共服务能力与水平又拓展了一个新的研究领域。公共服务尤其是提升基层政府公共服务能力与水平不仅仅是政府管理的一个基本理念，并且这一理念已经转化为伟大的实践，惠及广大乡村。提升基层政府公共服务能力不仅明确了政府管理的目的，也要求政府职能的转变，对于基层政府体制与机制来说无异于一场政府革命。
1 体制创新在于提供新农村建设新的研究视角
改革开放以来，我国政府高度重视强化政府社会管理职能，在推进行政管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。但是，目前我国政府社会管理职能还不适应市场经济发展和社会全面进步的要求，尤其是基层政府公共服务能力存在许多问题。服务农民的保障少；服务农村的设施差；服务农业的问题多。目前，伴随着农村公共需求的急剧增长，基层政府公共服务能力弱化，滞后于经济增长、社会发展进程，与新农村公共服务体制建设极不适应，还存在着服务意识不强、服务投入不够、服务机制不全、服务效率低下、服务质量不高、乱收费现象严重等诸多问题。突出体现在基层公共服务体制僵化，农村社会安全网的建设缓慢，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。要使基层政府公共服务能力不断提升，就必须准确地发现问题，有效地把握问题存在的原因，进而有效地寻找解决问题的对策。
基层政府的公共服务能力与水平的提升为社会主义新农村建设提供了一个新的研究视角。体制创新核心在于，以社会主义新农村建设为研究框架，以提升政府公共服务能力为着力点，以探寻社会主义新农村建设中基层政府强化公共服务能力为最佳途径与有效办法。目前，政府公共服务能力提供对于我国理论界及基层政府实践来说是一个必须面对的新课题。基层政府公共服务能力提供是从中国行政管理体制改革开始的，并伴随着整个改革过程不断深化。然而，耳前对此研究却处于“胶着”和滞后状态，力度、深度、协调度都不够。必须从处在建设社会主义新农村最前沿、与农民距离最近的基层政府这一崭新角度，探讨基层政府公共服务能力提供问题。社会性公共服务供给的增长必须与社会经济发展阶段相适应。从发达国家经验来看，基层政府职能从以经济性公共服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主的阶段。对于社会性公共服务的发展，发达国家普遍经历了物质财富普遍匮乏和最低限度的公共服务供给阶段，然后是物质财富快速增长但公共服务供给水平相对提高不快的阶段。二战以后，进入社会经济成熟期的发达国家才逐渐能够把相對丰裕的公共服务更均衡地分配到社会各个领域，形成政府财政支出中社会性公共服务占据主体的基本格局。
今天，探寻建设社会主义新农村的根本目的是要逐渐缩小农村与城市的发展差距。如何缩小城乡发展差距?必须面对的难题之一就是农村公共服务体制严重滞后的问题。因此，适应社会主义新农村建设，逐步使农村居民与城市居民一样，公平地享有均等化的公共服务成果，是农业和农村经济持续、快速发展的主要支撑，是改善农民生产和生活条件的重要物质基础，是保持农村社会和谐稳定的迫切需要，是促进社会主义新农村建设的现实选择。在公共服务供给多元化的格局下，政府仍然是最后责任人。只有建立比较完善的政府公共管理体制，才能具备提供优质高效公共服务的能力。
2 体制创新在于提供新农村建设新的发展思路
基层政府的公共服务能力与水平的提升是一个新的课题，同时也必须为推进新农村建设提供新的发展思路。拥有国家行政权力，面向广大农村的基层政府，是连接国家和农民的纽带，是中央自上而下的行政体制与地方治理结构实现有效对接的关节点，是新农村建设的主要组织者与实施者，在新农村公共服务体制建设中，发挥着其他组织无法替代的重要作用。基层政府公共服务能力的提供，将直接关系到新农村公共服务体制建设的成效。体制创新的核心思路在于实现基本公共服务均等化。
党的十七大报告强调，缩小区域差距，必须注重实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是政府公共政策改革的基本目标之一，指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会所处发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务。实践好这一主题。谋划好这一发展思路，首先，必须明确中央与地方的公共服务分工和问责制度。以区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能。各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给，应当重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务的供给效率。其次，形成基本公共服务可持续的财政支持制度。基本公共服务均等化要求财政体制、财政支出结构要进行重大调整，向公共财政体制转变，形成可持续的公共服务财政体制。这不仅是理念的转变更重要的是实实在在的实践。第三，构建基本公共服务多元化供给制度。在政府对农村公共产品供给不足的情况下，探索多元化的供给主体和农民自我供给模式便成为农村改革的一项重要内容。社会公共服务是政府的重要职能，但并不等于说社会公共服务必须由政府全部包揽。20世纪后期西方公共服务体制改革给我们带来的启示是：在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府、市场和非营利组织的作用。而现代社会管理是以政府管理与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。目前，提高基层社会自治与自我服务能力已成为当代社会管理发展的一个大趋势。第四，制定和完善一系列基本公共服务配套制度。主要包括义务教育、社会保障与社会福利、公共医疗卫生、科技补贴、公共基础设施建设、公共收入与公共支出、公共服务参与和社会合作等，这些配套措施需要制定和完善一系列制度，如制定社会保障法律体系、确定公共教育和医疗卫生制度、完善公共基础设施制度、建立公共服务供给制度等等。
3 体制创新在于提供谋划基层政府公共服务能力提升途径
党的十七大报告要求“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，这是深入贯彻落实科学发展观，从我国改革、发展、稳定的大局出发作出的正确决策。推进社会建设，要从推进基层社会体制改革、扩大公共服务、完善社会管理等方面八手， 其中尤为重要的是应该增强基层政府提供公共服务的能力。基层政府公共服务的市场化、社会化、法治化，正在成为公共服务方式创新的发展方向。
从根本上说，我国现行农村公共服务体制是计划经济的产物，并不适应市场经济发展的要求。因此，适应社会主义新农村建设，建立新农村公共服务体制是势所必然。要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，更好地推动科学发展、促进社会和谐，更好地实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
第一，把基层政府服务理念创新，作为农村公共服务体制建设发展的目标。在农村社会发展实践中大胆实践、勇于创新，为促进农村经济社会全面发展提供现代服务方式。
第二，把基层政府行政体制改革、基层政府职能转变，作为农村公共服务体制建设发展的引擎。强化政府对农村领域的服务意识与服务水平，提高农村社会对基层政府服务的满意度与公信度。要不断适应经济社会发展的需要，强化政府公共服务职能，注重完善公共服务法律体系和公共服务制度，提高公共部门公共服务效率，加快建立社会主义公共服务体制。
第三，加快建设公共服务型政府，以提供基本的公共产品作为政府的第一职能。推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人員结构。实现机构和编制的法定化。健全行政管理法规和日常工作制度。为全社会提供公共产品和公共资源，以提供基本的公共产品为政府的第一职能，积极介入如义务教育、公共安全、公共卫生、劳动就业、社会保障、社会救助等公共服务项目。
第四，加快基层政府绩效评估体系建设，以完善的考评体系助推公共服务。政府的业绩和效率必须有一个科学的评估体系。公共行政依靠公共税收支撑，就必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩效。
总之，通过行政体制变迁，提升基层政府的公共服务能力是基层政府最具前瞻性的战略性的思考之一。体制变革是加快公共服务型政府建设的必然要求，只有通过体制的变迁才能最终形成一个均等化、有保障的基本公共服务供给体制和更加科学、合理、规范的行政管理体制。