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摘 要:河南省近年来大力推进义务教育均衡发展,在调整城乡中小学布局、改善农村地区办学条件、保障农民和流动人口的受教育权等方面取得了许多好的经验。但同时,由于区域经济发展的不均衡、长期存在的二元城乡结构、学校投入不平衡等因素,义务教育的均衡发展还有很大的改进空间。必须创新思路,明确目标,不断加大教育投入,合理调整学校布局,统筹教师资源配置,深化教育体制改革,全面实施素质教育,使区域内城乡之间、乡镇之间、学校之间形成均衡发展的格局。
关键词:河南省;义务教育;均衡发展
中图分类号:G40—011.8文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)04—0067—04
改革开放以来,河南省致力于教育事业的发展,基本普及了九年义务教育。但是随着经济发展特别是城镇化进程加快,由于各地经济、文化水平的差异,义务教育发展也出现了城乡之间、地区之间乃至学校之间的较大差距,影响了义务教育的公平性。笔者在郑州市、平顶山市、南阳市等多个地市进行专题调研的基础上,就河南省义务教育现状、推进义务教育均衡发展和优化教育资源配置等方面进行分析,并提出相关建议。
一、近几年河南省义务教育均衡发展的概况、措施及成效
(一)义务教育发展基本情况
截至2009年底,全省小学阶段基本情况是:小学30214所,教学点4724个;招生186.92万人,在校生1036.6万人,校均规模为343人;小学教职工51.22万人,其中专任教师48.53万人;专任教师学历合格率达99.54%,专任教师中具有专科及以上学历的比例达66.87%;生师比为21.36∶1。全省初中阶段基本情况是:学校4810所,招生165.13万人,在校生484.2万人,校均规模1006人;普通初中教职工30.75万人,其中专任教师27.62万人;专任教师学历合格率达97.68%,专任教师中具有本科及以上学历的比例达38.86%;生师比为17.53∶1。各项指标接近或基本达到省定标准。
(二)义务教育均衡发展措施
1.深化布局调整,统筹城乡中小学布局规划
近年来,各地市在义务教育的措施上,不断加大力度,一手抓中心城区学校的资源整合,切实解决大班额问题,一手抓农村学校布局调整,合理配置教育资源,呈现城乡并进的良好发展态势。如从2002年至今,郑州市通过迁建、扩建、新建、资源重组等方式,投资12亿元新建了62所中小学,置换搬迁了3所学校,整体购买了2所学校新校区,接收了31家企业办的75所中小学。
2.调整农村中小学结构,建立完善寄宿制
随着义务教育阶段学校布局的趋于合理,校际间差距逐渐缩小,但仍然有一批学校在设施设备、教师队伍方面相对薄弱,影响着义务教育的均衡发展。对此,南阳市内乡县按照南阳市政府提出“高中城市化、初中乡镇化、小学中心化”的办学方针,以整合优化城市薄弱学校为突破口,以加强农村学校为重点,对全县中小学进行了大规模的优化整合。该县34所初中被整合为22所,且都建在乡镇政府所在地,实现了“初中乡镇化”的目标。同时,利用初中优化整合后的教育资源,该县把298所小学整合为67所中心小学和26所完全小学,基本实现了“小学中心化”的目标。
3.统筹统管,实现教师资源均衡配置
城乡之间、区域内学校之间教学水平的均衡,取决于教师资源的均衡配置。在教师培训经费投入方面,将以往培训经费由教师个人承担转变为政府全额负担,如新课程培训、教育技术能力培训、班主任培训等全部由市政府划拨专项经费,这极大地提高了师资培训质量。在城乡教师交流互动方面,以培养、提高农村教师队伍素质为主,实行城市教师到农村边远山区学校支教和农村骨干教师到城市学校学习提高,搭建城乡互动交流平台,促进城乡教师共同成长,为农村学校特别是薄弱学校培养了一批骨干教师和学科带头人。
4.实施薄弱学校改建、扩建工程
把加快基础薄弱学校建设改造作为教育工作重点,坚持财政投资优先用于教育事业发展,着力使建设资金向薄弱学校倾斜。郑州市、平顶山市等地市为其基础薄弱的学校配备了教学仪器设备,中小学体音美、电教器材和图书均达到省定的“普九”要求和标准。从2002—2008年,郑州市先后筹措4亿元资金,实施了农村中小学危房改造、农村中学计算机室、中小学体音美器材设备等工程。
5.建立农民工子弟入学绿色通道
河南省各地市每年有相当数量的农民工子女入学需求得不到满足。针对此,郑州市采取如下措施:一是在流动人口比较集中的地区不得以进行“小班化教学实验”为由拒收进城务工农民子女。二是对布局调整中非调整学校要继续保持原设置规模,主要解决进城务工农民子女接受义务教育问题。三是各区教育行政部门要向社会公布咨询电话、接待方式或有能力接收进城务工农民子女的学校名单,提高流动人口的满意度。四是将接收进城务工农民子女入学工作纳入对各区教育部门的考核。五是农民工子女接受义务教育享受在校生同等待遇,费用由政府承担。截至2008年底,农民工子女在郑州市公办学校就读123617人,占全部人数的86.12%。
(三)义务教育均衡发展的经验
河南各地区经济发展水平有高有低,各不相同,但就调研的地市来看,它们在促进义务教育均衡发展方面均取得了显著成效,其中“新郑经验”、“内乡经验”值得总结,对于促进河南省义务教育均衡发展具有重要的借鉴意义。
1.让高中均衡发展引领义务教育均衡发展
为了扭转义务教育阶段学校片面追求升学率倾向,减轻学生过重的课业负担,促使初中由升学竞争向办学水平竞争转化,新郑市按照“区域平衡、生源均分”的思路,大胆实行“给初中分配名额,为高中均分生源”的招生改革和创新,用招生这个“杠杆”平衡生源“天平”。给初中分配名额,就是改变过去全市统一划定录取分数线的招生办法,依据乡镇学校的初中毕业生数、学生巩固率以及市政府督导室、教育文化体育局各科室对各乡镇、各学校的全面评估和综合考评成绩等因素,把普通高中所有统招名额全部分配到初中学校,在全省中招统考结束后,按照分配指标,依据择优录取原则,一个乡镇一个录取分数线,对各乡镇考生分别录取。给高中均分生源,就是普通高中招生时考生不再填报志愿,根据分配的名额录取后按照考生成绩、男女生比例等分成若干等份,打印成册,在群众代表及新闻部门的监督下,由各普通高中校长按所招计划人数抓阄抽取,抓到的名单就是当年本校录取的新生,实现了各普通高中生源质量的均衡。
新郑市用高中均衡发展引领义务教育均衡发展的招生制度这一重大改革对提高农村薄弱学校的办学条件、管理水平和教育质量,缩小校际之间的差距,控制学生流失,扼制择校现象等都起到了一定作用。过去一些薄弱初中如今升学人数成倍增长,校风、学风大大改善。过去学校间的升学竞争如今已开始转为办学水平的竞争,乡镇之间、学校之间的差别呈缩小趋势。
2.“政府主导、社会办学”是解决经济落后地区义务教育均衡发展的根本出路
进入21世纪之后,国家开始加大对基础教育的投入力度,从“两免一补”到全面免除学杂费、课本费等政策的实施,体现了“人民教育政府办”的思想。然而问题也随之出现:一是广大中小学校缺乏自身发展动力,“等、靠、要”思想严重影响学校的健康、快速发展。尤其是地方财政吃紧的地区,教育投入完全依靠政府财政拨款,短期内很难改善办学条件,严重制约了义务教育的均衡发展。二是一些干部群众从思想上认为学校发展是国家和学校的事情,与己无关,结果导致学校经常由于占地等问题发生纠纷,周边环境不佳。
南阳市内乡县作为典型的山区农业县,经济发展水平相对较低。但内乡县委、县政府创新教育发展思路和教育投入体制,走出了一条独具特色的穷县办教育的强县之路。一是提出了“政府主导、社会办学”的教育发展思路。该县于2009年秋季开始实施“学校自主发展推进年”活动,要求各学校成立“学校发展委员会”,邀请乡镇政府、村委会、社区、社会团体、企业、群众代表等各方人士共同参与学校的发展与管理,真正形成了社会、群众共同关心支持学校的局面。二是提出了“以县为主,多渠道筹措教育经费”的教育投入机制。该县建立了以政府为主体,社会力量办学为补充,国家、集体、社会团体和个人多元化投资教育的资金筹措机制,在不增加农民负担的情况下,举全民之力,聚全县之财,广泛吸纳社会资金,为促进全县教育均衡发展提供了强有力的保障。这两项措施的实施,有效解决了学校发展资金不足以及学校占地和周边发展环境不佳等问题,学校、社区、干部群众共同关心学校发展的热情空前高涨。
3.“高中城市化、初中乡镇化、小学中心化”的学校战略布局调整是优化配置教育资源的重要途径
在调查的几个地市中,学校战略布局方面的调整都进行得比较好。其中南阳市内乡县的做法更值得关注和借鉴。一是内乡县按照“高中城市化、初中乡镇化、小学中心化”的战略布局,将高中教育、义务教育和学前教育共同纳入了一体化均衡发展格局,并利用高一级教育资源整合后的剩余资源为下一级教育发展提供空间。如利用小学整合后的教育资源建立了乡镇中心幼儿园和村办幼儿班,杜绝了教育资源的流失与浪费。二是创新了小学教育管理体制,实施“中心小学管理制度”。采取1所中心小学辐射带动2—4所分校的办法,实行人事、教育教学和教师待遇“三统一”的管理办法,有效促进了教育资源的合理配置和流动。
4.教师队伍建设是教育教学质量的基本保证
调研的几个地市在加大教师培训力度、促进教师城乡交流、推进城乡教师队伍基本均衡方面都做了很多扎实的工作,也相应出台了很多政策和措施,效果明显。其中内乡县的一些做法和经验值得借鉴和推广。一是拓展了教育队伍的内涵和外延,将整个教育行政系统及社区资源纳入了教育队伍的范畴之内,形成了人人懂教育、人人关心教育的良好局面。二是重视师德师风建设,不断提高教师的育人水平。三是建立了全县教师合理流动机制,实行全员聘任制度,有效促进了教师工作的能动性和积极性。
二、义务教育均衡发展存在的主要困难与问题
河南省各地市在义务教育的均衡发展过程中存在一些共性的困难与问题,主要有以下几个方面。
1.教育经费投入不足、不均衡,经费的使用结构不合理
无论城市还是乡村,教育经费不足是一个普遍问题,特别是农村教育经费的投入只能维持学校最基本的运作,发展根本无从谈起。造成这一问题的根本原因是国家所拨经费难以完全到位,政府财政转移支付力度不够,教育经费的“三个增长”得不到落实,现有的政策没有用足用好。我国1985年开始推行的“基础教育地方负责,分级管理”的教育财政体制没有顾及到“穷地区办教育”的实际情况,地方财力不均造成地区间生均教育经费的较大差异。
教育投入方面的另一个问题是,现有教育投入的使用结构不合理。河南省现有的信息化教育经费投入有90%用在基础建设(硬件)方面,5%—10%用在软件方面,只有1%—2%用在师资的培训与管理方面。从经费使用的结构可以看出,教育软件、师资培训严重不足,许多农村教师培训还需要教师自己掏钱,严重影响了教师参加培训的积极性,影响了教育质量的提高。而政府为许多农村中小学投资配套的钢琴、电脑等设备无人会用,有限的教育资源被闲置、浪费。造成这一现象的主要原因在于一些地方观念没有转变,把硬件建设与教育质量提升等同起来,忽略了软环境和师资质量的提高,而这才是保障我们教育教学质量最根本的因素。
2.城乡义务教育发展不均衡,农村教育发展相对滞后
一是许多农村学校办学条件较差,达不到河南省义务教育学校的办学标准,教育教学质量不高。这导致许多农村学生到城市学校借读,一方面加剧了城市学校的压力,另一方面造成了部分农村学校因学生过少所带来的师资和教学设施的浪费。二是农村义务教育教师年龄结构不尽合理。大龄教师较多,年轻教师较少,这使得推行新课程改革、信息化教学和素质教育困难很大,影响了教育质量的提升。三是农村义务教育教师学历结构偏低。在农村义务教育教师中专科和中职毕业的占大多数,本科及以上学历的教师较少,与城市教师在学历上有较大差距。四是农村及远郊教师队伍流动性大。流动的趋势体现为农村学校、远郊学校教师向城镇学校流动,郊区学校教师向市区流动,教育系统向外系统流动。
3.寄宿制学校建设处于停顿状态
解决城乡义务教育均衡发展问题的一种较好途径就是在乡镇集中建设初中、在中心村建小学寄宿制学校。但是在2005—2006年中西部地区农村中小学寄宿制学校建设工程完成后,国家没有安排新一轮寄宿制学校建设项目,由于地方财力有限,已经规划的待建寄宿制学校项目搁置,资金没有着落,影响了农村中小学布局调整的实施和教育均衡发展大局。
4.教师队伍建设有待加强
一是教师编制难以适应现实需要。目前河南省中小学执行的初中城市、县镇、农村师生编比标准分别是1∶13.5、1∶16.5、1∶18.5,小学城市、县镇、农村师生编比标准分别是1∶20、1∶23、1∶25,此标准目前已不符合现今大多数地方义务教育工作的实际需要。农村中小学普遍规模小、班数少、班额小,按此标准配备教师,师资很难配套。特别是农村义务教育学校在推行新课程改革和素质教育过程中,十分缺乏的专业音乐、美术、体育教师难以招进,相应课程只好由其他科目教师兼任,影响了教学质量。二是在职教师工作强度大。在一些教师极度缺乏的学校,出现了教师的“包班”、“走课”现象,即一个教师包一个班一天所有课程的教学任务,一个教师要骑着摩托车去几个学校上课。这不仅让教师不堪重负,同时也无法保证教学质量。三是教师培训存在困难。由于农村学校尤其是小学年级多、班次多、老师少,教师很难外出培训。能外出学习的,也因为公用经费不足而无法参加高质量的培训学习。
5.城市学校大班额问题突出
这是城市中小学普遍存在的一个问题。就调研的几个城市来看,中小学班额平均都在60—70人左右,最大的还有班额100多人(教育部规定一个教学班以45人为宜)的情况。在这些班里,学生们想要正常坐着听课都无法办到,前后桌子间的间隙太小,学生们不得不斜身坐着听课、写作业。坐在前排两侧的学生,由于离黑板太近,根本无法看清中间黑板上所写的内容。因为学生太多,放不下讲桌,有些学校甚至干脆取消了讲台。如此长期下去,不仅会影响教学效果和质量,增加教师的工作量,而且会给学生们的身体带来伤害,带来许多安全隐患。
造成大班额的原因是多方面的。城市不断扩张,大量新建、在建小区审批时没有设置配套的幼儿园、小学和中学,使若干区域出现盲区,是一个重要原因。同时,农村人口向城镇迁移和进城务工人员增多以及中小学布局不合理、数量不足等都是造成大班额的重要因素。
6.城镇中小学规划建设较为滞后
城镇化进程的加快,市、县城区的人口急剧增长,使城镇入学人口逐年增多,而城镇中小学规划建设步伐却未能及时跟进,城区学生就学压力大。随着城市新区建设和县域发展步伐的加快,大多城区规划中都不同程度地存在重房地产开发、轻义务教育发展的现象,不能同步适应城区人口膨胀和生源增加的实际需要。结果是新开发区域的居民子女上学挤占老城区教育资源,各学校在校生人数远远超出学校原有的规模容纳量。
三、推进河南省义务教育均衡发展的建议
为了更有效地促进河南省义务教育均衡发展,必须以科学发展观为指导,按照“城乡教育同步规划、各类教育同步发展、办学条件同步改善、管理改革同步推进”的思路,把“办好每所学校”作为推进义务教育均衡发展的目标,不断加大教育投入,合理调整学校布局,统筹教师资源配置,深化教育体制改革,全面实施素质教育,使区域内城乡之间、乡镇之间、学校之间呈现均衡发展的格局。
1.集中力量消除城市中小学“大班额”现象
随着国家关于农民工子女教育由输入地政府负责政策的实施,城市中小学不适应这一新形势的问题日趋严重。必须集全省之力,动员各方面力量,大力建设新的城市中小学,大力扩大教师队伍规模,强力推进小班教学。建议各级政府要把此作为专项工程,对各地兴建小学、初中的情况进行规划、监督、补贴,鼓励各市、县把基本建设重点转移到教育等社会事业发展方面。要充分利用扩大内需、拉动投资的优惠政策,组织发展改革委员会、财政厅、金融管理办公室等有关机构,在全省形成一大批教育基本建设项目。
2.制定义务教育均衡发展的政策要从实际出发
河南省城乡、地域、贫富差别较大,因此在制定有关政策时,切忌简单化、一刀切,不能一项政策多年不变地推行到所有基层地区。现有的一些有关编制、经费、课程改革等政策可能适合城市但不一定适合农村、适合农村但不一定适合山区。因此要针对城市、农村等不同地区,针对高中、初中、小学、幼儿园等不同教育机构,因地制宜、因时制宜地制定具有针对性、可操作性的政策。
3.重新核定编制,大幅扩充师资
要认真落实《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学编制标准意见的通知》的有关精神,省政府应成立由教育、编制、财政、发展改革委员会等部门组成的联合调查组,对各县、市、区教师编制比例进行全面细致的调查核实,重新核定编制数,并实行编制动态管理。对于因政策性缺编的地方,及时给予补充。尤其是对于诸如教育、科研、医疗等专业性较强的部门,要实施岗位编制预留制,为那些生育、生病、培训的教师提供替补。
4.认真解决农村及偏远地区师资力量薄弱问题
要充分考虑农村中小学生源分散、规模较小、成班率低等特点,合理并适当放宽编制标准,实行城市教师编制以学生总数为据,农村以班级为据。当前,农村中小学要重点配备外语、体育、音乐、美术、信息技术等学科老师。要通过新师资的引进,逐步改变农村基层学校教师年龄偏大、学历偏低、知识老化的不合理状况。让那些提前退下来的民办教师作为农村寄宿制小学的管理及生活教师。同时,还要适当整合农村教育资源,对农村学校布局进行调整,撤并生源少、质量低、条件差的学校,教师和学生妥善分流到周边中心学校。对整合后的学校要加大建设力度,努力改善其办学条件,必要时可适当引导优质学校兼并薄弱学校。
5.以高中阶段的均衡发展带动和引领义务教育阶段的均衡发展
要停止兴办所谓的重点学校、拳头学校、窗口学校。推广“新郑模式”,实行“给初中分配名额,为高中均分生源”的招生办法,普通高中录取新生时,考生不需填报志愿,招生办按照考生成绩分成若干等分,由各普通高中校长按招生计划随机录取,弱化校际之间生源竞争,有效引导生源流向,遏止择校行为。制止学校之间单纯以升学率进行排名和奖惩导致的过度竞争,促进教育均衡发展。
6.合理安排师资培训
要以新课程改革、学科专业技能和教育技能为重点,以“走出去、请进来”的方式,狠抓优秀教育人才培养。减免教师接受继续教育及各类培训费用,将教育培训作为广大教育工作者的一项福利,而不是占用教师的法定节假日开展培训。适时组织教师外出休闲旅游,舒缓其精神和心理压力,消除其职业倦怠,提高其工作积极性。
参考文献
[1]刘怀杰.二元社会结构下城乡教育协调发展的思考与对策[J].理工高教研究,2006,(4).
[2]徐剑波.沿海发达地区城乡义务教育均衡发展对策研究[J].教育发展研究,2006,(23).
[3]周梅妮.对重庆市统筹发展城乡义务教育的认识与政策建议[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2009,(3).
[4]柳国辉.义务教育均衡发展问题探析——以福建省为例[J].宁波大学学报(教育科学版),2009,(1).
责任编辑:海 玉
关键词:河南省;义务教育;均衡发展
中图分类号:G40—011.8文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)04—0067—04
改革开放以来,河南省致力于教育事业的发展,基本普及了九年义务教育。但是随着经济发展特别是城镇化进程加快,由于各地经济、文化水平的差异,义务教育发展也出现了城乡之间、地区之间乃至学校之间的较大差距,影响了义务教育的公平性。笔者在郑州市、平顶山市、南阳市等多个地市进行专题调研的基础上,就河南省义务教育现状、推进义务教育均衡发展和优化教育资源配置等方面进行分析,并提出相关建议。
一、近几年河南省义务教育均衡发展的概况、措施及成效
(一)义务教育发展基本情况
截至2009年底,全省小学阶段基本情况是:小学30214所,教学点4724个;招生186.92万人,在校生1036.6万人,校均规模为343人;小学教职工51.22万人,其中专任教师48.53万人;专任教师学历合格率达99.54%,专任教师中具有专科及以上学历的比例达66.87%;生师比为21.36∶1。全省初中阶段基本情况是:学校4810所,招生165.13万人,在校生484.2万人,校均规模1006人;普通初中教职工30.75万人,其中专任教师27.62万人;专任教师学历合格率达97.68%,专任教师中具有本科及以上学历的比例达38.86%;生师比为17.53∶1。各项指标接近或基本达到省定标准。
(二)义务教育均衡发展措施
1.深化布局调整,统筹城乡中小学布局规划
近年来,各地市在义务教育的措施上,不断加大力度,一手抓中心城区学校的资源整合,切实解决大班额问题,一手抓农村学校布局调整,合理配置教育资源,呈现城乡并进的良好发展态势。如从2002年至今,郑州市通过迁建、扩建、新建、资源重组等方式,投资12亿元新建了62所中小学,置换搬迁了3所学校,整体购买了2所学校新校区,接收了31家企业办的75所中小学。
2.调整农村中小学结构,建立完善寄宿制
随着义务教育阶段学校布局的趋于合理,校际间差距逐渐缩小,但仍然有一批学校在设施设备、教师队伍方面相对薄弱,影响着义务教育的均衡发展。对此,南阳市内乡县按照南阳市政府提出“高中城市化、初中乡镇化、小学中心化”的办学方针,以整合优化城市薄弱学校为突破口,以加强农村学校为重点,对全县中小学进行了大规模的优化整合。该县34所初中被整合为22所,且都建在乡镇政府所在地,实现了“初中乡镇化”的目标。同时,利用初中优化整合后的教育资源,该县把298所小学整合为67所中心小学和26所完全小学,基本实现了“小学中心化”的目标。
3.统筹统管,实现教师资源均衡配置
城乡之间、区域内学校之间教学水平的均衡,取决于教师资源的均衡配置。在教师培训经费投入方面,将以往培训经费由教师个人承担转变为政府全额负担,如新课程培训、教育技术能力培训、班主任培训等全部由市政府划拨专项经费,这极大地提高了师资培训质量。在城乡教师交流互动方面,以培养、提高农村教师队伍素质为主,实行城市教师到农村边远山区学校支教和农村骨干教师到城市学校学习提高,搭建城乡互动交流平台,促进城乡教师共同成长,为农村学校特别是薄弱学校培养了一批骨干教师和学科带头人。
4.实施薄弱学校改建、扩建工程
把加快基础薄弱学校建设改造作为教育工作重点,坚持财政投资优先用于教育事业发展,着力使建设资金向薄弱学校倾斜。郑州市、平顶山市等地市为其基础薄弱的学校配备了教学仪器设备,中小学体音美、电教器材和图书均达到省定的“普九”要求和标准。从2002—2008年,郑州市先后筹措4亿元资金,实施了农村中小学危房改造、农村中学计算机室、中小学体音美器材设备等工程。
5.建立农民工子弟入学绿色通道
河南省各地市每年有相当数量的农民工子女入学需求得不到满足。针对此,郑州市采取如下措施:一是在流动人口比较集中的地区不得以进行“小班化教学实验”为由拒收进城务工农民子女。二是对布局调整中非调整学校要继续保持原设置规模,主要解决进城务工农民子女接受义务教育问题。三是各区教育行政部门要向社会公布咨询电话、接待方式或有能力接收进城务工农民子女的学校名单,提高流动人口的满意度。四是将接收进城务工农民子女入学工作纳入对各区教育部门的考核。五是农民工子女接受义务教育享受在校生同等待遇,费用由政府承担。截至2008年底,农民工子女在郑州市公办学校就读123617人,占全部人数的86.12%。
(三)义务教育均衡发展的经验
河南各地区经济发展水平有高有低,各不相同,但就调研的地市来看,它们在促进义务教育均衡发展方面均取得了显著成效,其中“新郑经验”、“内乡经验”值得总结,对于促进河南省义务教育均衡发展具有重要的借鉴意义。
1.让高中均衡发展引领义务教育均衡发展
为了扭转义务教育阶段学校片面追求升学率倾向,减轻学生过重的课业负担,促使初中由升学竞争向办学水平竞争转化,新郑市按照“区域平衡、生源均分”的思路,大胆实行“给初中分配名额,为高中均分生源”的招生改革和创新,用招生这个“杠杆”平衡生源“天平”。给初中分配名额,就是改变过去全市统一划定录取分数线的招生办法,依据乡镇学校的初中毕业生数、学生巩固率以及市政府督导室、教育文化体育局各科室对各乡镇、各学校的全面评估和综合考评成绩等因素,把普通高中所有统招名额全部分配到初中学校,在全省中招统考结束后,按照分配指标,依据择优录取原则,一个乡镇一个录取分数线,对各乡镇考生分别录取。给高中均分生源,就是普通高中招生时考生不再填报志愿,根据分配的名额录取后按照考生成绩、男女生比例等分成若干等份,打印成册,在群众代表及新闻部门的监督下,由各普通高中校长按所招计划人数抓阄抽取,抓到的名单就是当年本校录取的新生,实现了各普通高中生源质量的均衡。
新郑市用高中均衡发展引领义务教育均衡发展的招生制度这一重大改革对提高农村薄弱学校的办学条件、管理水平和教育质量,缩小校际之间的差距,控制学生流失,扼制择校现象等都起到了一定作用。过去一些薄弱初中如今升学人数成倍增长,校风、学风大大改善。过去学校间的升学竞争如今已开始转为办学水平的竞争,乡镇之间、学校之间的差别呈缩小趋势。
2.“政府主导、社会办学”是解决经济落后地区义务教育均衡发展的根本出路
进入21世纪之后,国家开始加大对基础教育的投入力度,从“两免一补”到全面免除学杂费、课本费等政策的实施,体现了“人民教育政府办”的思想。然而问题也随之出现:一是广大中小学校缺乏自身发展动力,“等、靠、要”思想严重影响学校的健康、快速发展。尤其是地方财政吃紧的地区,教育投入完全依靠政府财政拨款,短期内很难改善办学条件,严重制约了义务教育的均衡发展。二是一些干部群众从思想上认为学校发展是国家和学校的事情,与己无关,结果导致学校经常由于占地等问题发生纠纷,周边环境不佳。
南阳市内乡县作为典型的山区农业县,经济发展水平相对较低。但内乡县委、县政府创新教育发展思路和教育投入体制,走出了一条独具特色的穷县办教育的强县之路。一是提出了“政府主导、社会办学”的教育发展思路。该县于2009年秋季开始实施“学校自主发展推进年”活动,要求各学校成立“学校发展委员会”,邀请乡镇政府、村委会、社区、社会团体、企业、群众代表等各方人士共同参与学校的发展与管理,真正形成了社会、群众共同关心支持学校的局面。二是提出了“以县为主,多渠道筹措教育经费”的教育投入机制。该县建立了以政府为主体,社会力量办学为补充,国家、集体、社会团体和个人多元化投资教育的资金筹措机制,在不增加农民负担的情况下,举全民之力,聚全县之财,广泛吸纳社会资金,为促进全县教育均衡发展提供了强有力的保障。这两项措施的实施,有效解决了学校发展资金不足以及学校占地和周边发展环境不佳等问题,学校、社区、干部群众共同关心学校发展的热情空前高涨。
3.“高中城市化、初中乡镇化、小学中心化”的学校战略布局调整是优化配置教育资源的重要途径
在调查的几个地市中,学校战略布局方面的调整都进行得比较好。其中南阳市内乡县的做法更值得关注和借鉴。一是内乡县按照“高中城市化、初中乡镇化、小学中心化”的战略布局,将高中教育、义务教育和学前教育共同纳入了一体化均衡发展格局,并利用高一级教育资源整合后的剩余资源为下一级教育发展提供空间。如利用小学整合后的教育资源建立了乡镇中心幼儿园和村办幼儿班,杜绝了教育资源的流失与浪费。二是创新了小学教育管理体制,实施“中心小学管理制度”。采取1所中心小学辐射带动2—4所分校的办法,实行人事、教育教学和教师待遇“三统一”的管理办法,有效促进了教育资源的合理配置和流动。
4.教师队伍建设是教育教学质量的基本保证
调研的几个地市在加大教师培训力度、促进教师城乡交流、推进城乡教师队伍基本均衡方面都做了很多扎实的工作,也相应出台了很多政策和措施,效果明显。其中内乡县的一些做法和经验值得借鉴和推广。一是拓展了教育队伍的内涵和外延,将整个教育行政系统及社区资源纳入了教育队伍的范畴之内,形成了人人懂教育、人人关心教育的良好局面。二是重视师德师风建设,不断提高教师的育人水平。三是建立了全县教师合理流动机制,实行全员聘任制度,有效促进了教师工作的能动性和积极性。
二、义务教育均衡发展存在的主要困难与问题
河南省各地市在义务教育的均衡发展过程中存在一些共性的困难与问题,主要有以下几个方面。
1.教育经费投入不足、不均衡,经费的使用结构不合理
无论城市还是乡村,教育经费不足是一个普遍问题,特别是农村教育经费的投入只能维持学校最基本的运作,发展根本无从谈起。造成这一问题的根本原因是国家所拨经费难以完全到位,政府财政转移支付力度不够,教育经费的“三个增长”得不到落实,现有的政策没有用足用好。我国1985年开始推行的“基础教育地方负责,分级管理”的教育财政体制没有顾及到“穷地区办教育”的实际情况,地方财力不均造成地区间生均教育经费的较大差异。
教育投入方面的另一个问题是,现有教育投入的使用结构不合理。河南省现有的信息化教育经费投入有90%用在基础建设(硬件)方面,5%—10%用在软件方面,只有1%—2%用在师资的培训与管理方面。从经费使用的结构可以看出,教育软件、师资培训严重不足,许多农村教师培训还需要教师自己掏钱,严重影响了教师参加培训的积极性,影响了教育质量的提高。而政府为许多农村中小学投资配套的钢琴、电脑等设备无人会用,有限的教育资源被闲置、浪费。造成这一现象的主要原因在于一些地方观念没有转变,把硬件建设与教育质量提升等同起来,忽略了软环境和师资质量的提高,而这才是保障我们教育教学质量最根本的因素。
2.城乡义务教育发展不均衡,农村教育发展相对滞后
一是许多农村学校办学条件较差,达不到河南省义务教育学校的办学标准,教育教学质量不高。这导致许多农村学生到城市学校借读,一方面加剧了城市学校的压力,另一方面造成了部分农村学校因学生过少所带来的师资和教学设施的浪费。二是农村义务教育教师年龄结构不尽合理。大龄教师较多,年轻教师较少,这使得推行新课程改革、信息化教学和素质教育困难很大,影响了教育质量的提升。三是农村义务教育教师学历结构偏低。在农村义务教育教师中专科和中职毕业的占大多数,本科及以上学历的教师较少,与城市教师在学历上有较大差距。四是农村及远郊教师队伍流动性大。流动的趋势体现为农村学校、远郊学校教师向城镇学校流动,郊区学校教师向市区流动,教育系统向外系统流动。
3.寄宿制学校建设处于停顿状态
解决城乡义务教育均衡发展问题的一种较好途径就是在乡镇集中建设初中、在中心村建小学寄宿制学校。但是在2005—2006年中西部地区农村中小学寄宿制学校建设工程完成后,国家没有安排新一轮寄宿制学校建设项目,由于地方财力有限,已经规划的待建寄宿制学校项目搁置,资金没有着落,影响了农村中小学布局调整的实施和教育均衡发展大局。
4.教师队伍建设有待加强
一是教师编制难以适应现实需要。目前河南省中小学执行的初中城市、县镇、农村师生编比标准分别是1∶13.5、1∶16.5、1∶18.5,小学城市、县镇、农村师生编比标准分别是1∶20、1∶23、1∶25,此标准目前已不符合现今大多数地方义务教育工作的实际需要。农村中小学普遍规模小、班数少、班额小,按此标准配备教师,师资很难配套。特别是农村义务教育学校在推行新课程改革和素质教育过程中,十分缺乏的专业音乐、美术、体育教师难以招进,相应课程只好由其他科目教师兼任,影响了教学质量。二是在职教师工作强度大。在一些教师极度缺乏的学校,出现了教师的“包班”、“走课”现象,即一个教师包一个班一天所有课程的教学任务,一个教师要骑着摩托车去几个学校上课。这不仅让教师不堪重负,同时也无法保证教学质量。三是教师培训存在困难。由于农村学校尤其是小学年级多、班次多、老师少,教师很难外出培训。能外出学习的,也因为公用经费不足而无法参加高质量的培训学习。
5.城市学校大班额问题突出
这是城市中小学普遍存在的一个问题。就调研的几个城市来看,中小学班额平均都在60—70人左右,最大的还有班额100多人(教育部规定一个教学班以45人为宜)的情况。在这些班里,学生们想要正常坐着听课都无法办到,前后桌子间的间隙太小,学生们不得不斜身坐着听课、写作业。坐在前排两侧的学生,由于离黑板太近,根本无法看清中间黑板上所写的内容。因为学生太多,放不下讲桌,有些学校甚至干脆取消了讲台。如此长期下去,不仅会影响教学效果和质量,增加教师的工作量,而且会给学生们的身体带来伤害,带来许多安全隐患。
造成大班额的原因是多方面的。城市不断扩张,大量新建、在建小区审批时没有设置配套的幼儿园、小学和中学,使若干区域出现盲区,是一个重要原因。同时,农村人口向城镇迁移和进城务工人员增多以及中小学布局不合理、数量不足等都是造成大班额的重要因素。
6.城镇中小学规划建设较为滞后
城镇化进程的加快,市、县城区的人口急剧增长,使城镇入学人口逐年增多,而城镇中小学规划建设步伐却未能及时跟进,城区学生就学压力大。随着城市新区建设和县域发展步伐的加快,大多城区规划中都不同程度地存在重房地产开发、轻义务教育发展的现象,不能同步适应城区人口膨胀和生源增加的实际需要。结果是新开发区域的居民子女上学挤占老城区教育资源,各学校在校生人数远远超出学校原有的规模容纳量。
三、推进河南省义务教育均衡发展的建议
为了更有效地促进河南省义务教育均衡发展,必须以科学发展观为指导,按照“城乡教育同步规划、各类教育同步发展、办学条件同步改善、管理改革同步推进”的思路,把“办好每所学校”作为推进义务教育均衡发展的目标,不断加大教育投入,合理调整学校布局,统筹教师资源配置,深化教育体制改革,全面实施素质教育,使区域内城乡之间、乡镇之间、学校之间呈现均衡发展的格局。
1.集中力量消除城市中小学“大班额”现象
随着国家关于农民工子女教育由输入地政府负责政策的实施,城市中小学不适应这一新形势的问题日趋严重。必须集全省之力,动员各方面力量,大力建设新的城市中小学,大力扩大教师队伍规模,强力推进小班教学。建议各级政府要把此作为专项工程,对各地兴建小学、初中的情况进行规划、监督、补贴,鼓励各市、县把基本建设重点转移到教育等社会事业发展方面。要充分利用扩大内需、拉动投资的优惠政策,组织发展改革委员会、财政厅、金融管理办公室等有关机构,在全省形成一大批教育基本建设项目。
2.制定义务教育均衡发展的政策要从实际出发
河南省城乡、地域、贫富差别较大,因此在制定有关政策时,切忌简单化、一刀切,不能一项政策多年不变地推行到所有基层地区。现有的一些有关编制、经费、课程改革等政策可能适合城市但不一定适合农村、适合农村但不一定适合山区。因此要针对城市、农村等不同地区,针对高中、初中、小学、幼儿园等不同教育机构,因地制宜、因时制宜地制定具有针对性、可操作性的政策。
3.重新核定编制,大幅扩充师资
要认真落实《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学编制标准意见的通知》的有关精神,省政府应成立由教育、编制、财政、发展改革委员会等部门组成的联合调查组,对各县、市、区教师编制比例进行全面细致的调查核实,重新核定编制数,并实行编制动态管理。对于因政策性缺编的地方,及时给予补充。尤其是对于诸如教育、科研、医疗等专业性较强的部门,要实施岗位编制预留制,为那些生育、生病、培训的教师提供替补。
4.认真解决农村及偏远地区师资力量薄弱问题
要充分考虑农村中小学生源分散、规模较小、成班率低等特点,合理并适当放宽编制标准,实行城市教师编制以学生总数为据,农村以班级为据。当前,农村中小学要重点配备外语、体育、音乐、美术、信息技术等学科老师。要通过新师资的引进,逐步改变农村基层学校教师年龄偏大、学历偏低、知识老化的不合理状况。让那些提前退下来的民办教师作为农村寄宿制小学的管理及生活教师。同时,还要适当整合农村教育资源,对农村学校布局进行调整,撤并生源少、质量低、条件差的学校,教师和学生妥善分流到周边中心学校。对整合后的学校要加大建设力度,努力改善其办学条件,必要时可适当引导优质学校兼并薄弱学校。
5.以高中阶段的均衡发展带动和引领义务教育阶段的均衡发展
要停止兴办所谓的重点学校、拳头学校、窗口学校。推广“新郑模式”,实行“给初中分配名额,为高中均分生源”的招生办法,普通高中录取新生时,考生不需填报志愿,招生办按照考生成绩分成若干等分,由各普通高中校长按招生计划随机录取,弱化校际之间生源竞争,有效引导生源流向,遏止择校行为。制止学校之间单纯以升学率进行排名和奖惩导致的过度竞争,促进教育均衡发展。
6.合理安排师资培训
要以新课程改革、学科专业技能和教育技能为重点,以“走出去、请进来”的方式,狠抓优秀教育人才培养。减免教师接受继续教育及各类培训费用,将教育培训作为广大教育工作者的一项福利,而不是占用教师的法定节假日开展培训。适时组织教师外出休闲旅游,舒缓其精神和心理压力,消除其职业倦怠,提高其工作积极性。
参考文献
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责任编辑:海 玉