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摘要 随着我国社会主义市场经济的快速发展,征地规模越来越大,实践中被征地农民得不到及时充分的补偿,土地增值收益与被征地农民利益之间的矛盾越来越突出,导致大量农民上访,影响了社会发展和稳定。本文通过对国外土地征用补偿制度的比较分析,立足于我国征地补偿制度存在的问题,从征地补偿标准、方式等方面,提出了完善我国征地补偿制度的法律设想。
关键词 征地补偿原则 补偿方式 公共利益 征地程序
中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-131-02
在我国,《宪法》只规定了土地征收要做出补偿的规定,而没有对征地补偿原则做出明确规定,《土地管理法》及相关法律法规对征地补偿标准规定也不科学,补偿安置方式单一,补偿安置费的分配不规范,缺少补偿救济程序,征地工作缺乏透明度以及失地农民的生活保障问题难以很好地解决,现行的征地补偿制度仍是计划经济的思路,与市场经济要求不相适应,引发了大量征地补偿争议,严重损害了被征地农民的利益。
一、我国现行征地补偿制度存在的缺陷
(一)征地补偿原则缺乏宪法基础
考察国外大多数宪法,无论是“完全补偿”、“公正补偿”还是“相当补偿”,基本上对征地补偿原则做出了明确规定。如美国联邦宪法规定:“非依正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产,没有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用”。①我国“重征用轻补偿”的宪法模式直到2004年通过的宪法修正案,才把对行政征用的补偿明确以宪法形式固定下来,但对征地补偿应依据何种原则进行补偿没有明确,这与宪法征用条款的基本精神是相违背的。
(二)补偿标准低、范围窄,补偿方式单一化
首先,补偿原则依据被征地的“原用途”,没有考虑土地的未来价值,土地以“补偿金”而非价款的形式被政府廉价“收购”,再以更高的价格转让给开发商,“剪刀差”剥夺了农民享受土地的增值收益。其次,补偿标准和范围仅限于与被征用土地直接相关的损失,残余地和相邻地的损失,经营损失和租金损失等可以量化的财产损失和难以量化的附带损失都未被算进补偿范围。②最后,对农民的安置大多采取货币安置,失地农民由于劳动技能缺乏,市场竞争能力不足,然而要为转变就业方式、生活方式而付出大量额外成本,长远生计得不到制度保障。
(三)征地补偿程序缺乏监督,补偿费用分配不合理
征地程序中虽有征地方案、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记这“两公告一登记”的规定,但通常是征地补偿安置方法确定后,再公告,不透明的土地交易使得农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来,极大地限制了农民的知情权与监督权。另外,拖欠、扣留和挪用征地补偿费等违法问题已经成为突出问题,据调查,真正发放到被征地农民手中的补偿金只占5%-10%,给他们的生产和生活带来极为不利影响。
(四)补偿救济手段不够完善
尽管法律规定“对补偿标准有争议的,由批准征地的人民政府裁决”,但并没有裁决的具体操作办法,被征用方也没有司法救济权,这种制度安排,使得行政裁决这一程序形同虚设,是一种不公正的错位争议解决机制。修订后的《土地管理法》及实施细则也未对征地问题上的诉讼范围进行明确,发生纠纷后,法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理,极易造成被征地农民的利益损害。
(五)征地范围不明确并且任意扩大
我国《宪法》和《土地管理法》都规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用,然而,现实中土地征用大大超出了“公共利益需要”的范围③,各种非“公共利益”项目,如企业经营性用地、政府大搞开发等征用了大量集体土地,不仅不利于保护耕地,而且侵害了被征地人的合法权益。
二、征地补偿制度的国际比较
(一)征地的补偿原则
日本实行“正当补偿”原则,法国实行全部、直接、物质补偿原则,美国按征用时市场上的公平价值补偿,西方发达国家大多采用完全补偿的原则进行补偿,包括直接损害补偿和因征地引起的间接损害补偿,补偿范围较宽。我国是按照土地原用途进行补偿,没有考虑土地的发展和增值空间,是一种不完全的补偿原则,并没有给予农民合理公平的补偿。
(二)征地补偿的范围和标准
英、日、德等发达国家征地补偿的范围,除土地补偿外,大多将残余地损害、营业损失及其他因征地引起的各种附带损失均被列入补偿的范围,而且土地财产权补偿金额基本上以土地的市场交易价格作为标准,体现了公平合理的补偿原则。我国征地补偿范围过于狭窄,仅限征地补偿费、青苗、地上附着物补偿费和农业人口安置补助费,即使可以量化的财产损失,如残余地分割的损失,经营损失及其他因征地所致的必要费用,包括临时租房费用,搬迁费等具体损失也未列入补偿范围。征地补偿标准以被征用前的年产值的若干倍作为基数参考,没有考虑农产品价格扭曲和物价上涨等因素对补偿的影响,缺乏公平性和科学性。
(三)征地补偿的方法
世界大多数国家一般采用现金补偿,或现金和实物补偿兼用,如日本还有换地、耕地开发、代为迁移等补偿方式,有些国家或地区采取“土地债券”的方式,如韩国。国外补偿方式各异,但都强调公平合理的原则,给予被征地人充分的补偿。而我国征地大多采取货币补偿,地价款入股安置、保障安置和农业安置等补偿方式在实践中并不常用,虽然方式较多,但由于各地情况不一,征地程序不规范等原因,大多数失地农民没有得到很好地安置。
(四)征地补偿纠纷的解决机制
国外基本都规定由司法机关或独立的第三方进行最后裁决,如日本设有征地委员会、法国设立征用裁判所,在美国,如果政府和被征用方在补偿金额上无法达成协议,通常由政府将案件送交法院处理,在德国,被征用方对补偿金额有争议时,应依法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼。④而在我国发生征地补偿争议由批准征地的政府裁决,政府既是裁判员又是运动员,很难保证裁决的公平。
三、完善我国征地补偿制度的法律设想
我国征地补偿制度应借鉴国外的立法经验及实践操作,从以下几个方面来完善:
(一)明确征地补偿原则,建立和完善征地补偿立法
首先,宪法作为国家根本大法,理应对基本问题做出规定,应在我国宪法中明确规定我国征地补偿依据的原则,并建立专门的征地补偿法,就征地补偿的依据、标准、范围、程序和救济等内容做出明确规定,防止规定之间发生冲突或出现漏洞,增强实践操作性和统一性。其次,认真执行征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度,被征地的相关权利人可以提出异议,向法院提出诉讼,确保被征地农民的知情权、参与权和监督权⑤,使征地补偿工作公开、公正、科学地进行,促进征地各个环节走上法制化、规范化的轨道。
(二)逐步提高征地补偿标准
美国征地补偿以市场价格为计算标准,不仅补偿被征土地现有价值,而且补偿土地可预测的未来价值,我国应借鉴国外发达国家征地补偿的实践经验,立足于土地的最高、最佳用途,按照市场价格给予补偿,而不能根据前3年年产值的若干倍来计算,而且,我国土地补偿应在不完全补偿的基础上逐渐增加补偿项目,如残余地的分割和相邻土地损害补偿以及其他一切附带损失等。⑥
(三)完善征地补偿救济途径
法院大多以土地征用为抽象行政行为为由不予受理,被征地农民无法诉诸于司法救济,我们应该在立法上明确规定征收土地的行为是具体行政行为,并将征地补偿问题规定在行政复议和行政诉讼的受案范围当中,建立征地争议的司法裁决机制,如设立土地仲裁机构,被征地农民如有争议或遭受损失,可以寻求法律援助或申请国家赔偿,只有良好的救济制度才能切实保障失地农民的合法权益。
(四)明确征地的具体范围
我们认为,“公共利益”应该以既利于国家经济发展,又维护广大人民的根本利益,不以营利为目的作为界定标准,我们要明确“公共利益”的内容,如规定征地范围限于国防军事用地、国家政府机关用地、社会公共事业用地等法律法规规定的其他用地,缩小征地范围,不仅有利于保护耕地,而且可以防止政府以“公共利益”为名滥用征地权。
(五)加大征地补偿安置制度的创新
目前征地大多采取货币单一化的补偿安置模式,国家应当进行征地补偿方式的创新。首先,建议国家出台相关政策,将征地后无地或少地的农民纳入城镇社会保障体系,保障他们的生活水平。其次,建立失地农民的再就业培训机制,使失地农民有能力自己创业或转向第二、第三产业,增强失地农民的就业能力和自我保障能力。最后,严格监督征地补偿费的流向和分配,做到专款专用并保值增值⑦,对于违法滥用征地补偿款的行为,制定相应的法律条款来规制,确保征地补偿费的合法合理使用。
总之,我国征地补偿制度有很多方面有待于进一步改革和完善,虽然我们一直强调国家利益至关重要,但也不能忽视或牺牲被征地农民的合法权益,我们应该立足于我国的基本国情和征地补偿工作的现状,明确征地补偿制度的改革与发展方向,借鉴国外先进的征地补偿实践经验,不断发展和完善我国的征地补偿制度。
注释:
①邹卫中.国外征地制度的发展趋势及其对我国的启示和借鉴.成都理工大学学报.2006(1).37-40.
②官静.我国征地补偿制度改革的实践启示.资源与人居环境.2004(7).27.
③叶新波.浅议征地补偿、安置.工作研究.2006(5).35.
④林玉妹.土地征收范围和补偿机制的国际比较及启示.福建省社会主义学院学报.2005(1).66-71.
⑤秦朝勇.试论我国征地补偿立法的完善.经济与社会发展.2006(4).149-152.
⑥曾超,赵勇奇.对我国土地征收补偿问题的思考.土地使用制度改革.2006(1).71-72.
⑦王安春.浅析我国征地制度存在的弊病及改革建议.经济研究.2006(2).64.
关键词 征地补偿原则 补偿方式 公共利益 征地程序
中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-131-02
在我国,《宪法》只规定了土地征收要做出补偿的规定,而没有对征地补偿原则做出明确规定,《土地管理法》及相关法律法规对征地补偿标准规定也不科学,补偿安置方式单一,补偿安置费的分配不规范,缺少补偿救济程序,征地工作缺乏透明度以及失地农民的生活保障问题难以很好地解决,现行的征地补偿制度仍是计划经济的思路,与市场经济要求不相适应,引发了大量征地补偿争议,严重损害了被征地农民的利益。
一、我国现行征地补偿制度存在的缺陷
(一)征地补偿原则缺乏宪法基础
考察国外大多数宪法,无论是“完全补偿”、“公正补偿”还是“相当补偿”,基本上对征地补偿原则做出了明确规定。如美国联邦宪法规定:“非依正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产,没有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用”。①我国“重征用轻补偿”的宪法模式直到2004年通过的宪法修正案,才把对行政征用的补偿明确以宪法形式固定下来,但对征地补偿应依据何种原则进行补偿没有明确,这与宪法征用条款的基本精神是相违背的。
(二)补偿标准低、范围窄,补偿方式单一化
首先,补偿原则依据被征地的“原用途”,没有考虑土地的未来价值,土地以“补偿金”而非价款的形式被政府廉价“收购”,再以更高的价格转让给开发商,“剪刀差”剥夺了农民享受土地的增值收益。其次,补偿标准和范围仅限于与被征用土地直接相关的损失,残余地和相邻地的损失,经营损失和租金损失等可以量化的财产损失和难以量化的附带损失都未被算进补偿范围。②最后,对农民的安置大多采取货币安置,失地农民由于劳动技能缺乏,市场竞争能力不足,然而要为转变就业方式、生活方式而付出大量额外成本,长远生计得不到制度保障。
(三)征地补偿程序缺乏监督,补偿费用分配不合理
征地程序中虽有征地方案、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记这“两公告一登记”的规定,但通常是征地补偿安置方法确定后,再公告,不透明的土地交易使得农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来,极大地限制了农民的知情权与监督权。另外,拖欠、扣留和挪用征地补偿费等违法问题已经成为突出问题,据调查,真正发放到被征地农民手中的补偿金只占5%-10%,给他们的生产和生活带来极为不利影响。
(四)补偿救济手段不够完善
尽管法律规定“对补偿标准有争议的,由批准征地的人民政府裁决”,但并没有裁决的具体操作办法,被征用方也没有司法救济权,这种制度安排,使得行政裁决这一程序形同虚设,是一种不公正的错位争议解决机制。修订后的《土地管理法》及实施细则也未对征地问题上的诉讼范围进行明确,发生纠纷后,法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理,极易造成被征地农民的利益损害。
(五)征地范围不明确并且任意扩大
我国《宪法》和《土地管理法》都规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用,然而,现实中土地征用大大超出了“公共利益需要”的范围③,各种非“公共利益”项目,如企业经营性用地、政府大搞开发等征用了大量集体土地,不仅不利于保护耕地,而且侵害了被征地人的合法权益。
二、征地补偿制度的国际比较
(一)征地的补偿原则
日本实行“正当补偿”原则,法国实行全部、直接、物质补偿原则,美国按征用时市场上的公平价值补偿,西方发达国家大多采用完全补偿的原则进行补偿,包括直接损害补偿和因征地引起的间接损害补偿,补偿范围较宽。我国是按照土地原用途进行补偿,没有考虑土地的发展和增值空间,是一种不完全的补偿原则,并没有给予农民合理公平的补偿。
(二)征地补偿的范围和标准
英、日、德等发达国家征地补偿的范围,除土地补偿外,大多将残余地损害、营业损失及其他因征地引起的各种附带损失均被列入补偿的范围,而且土地财产权补偿金额基本上以土地的市场交易价格作为标准,体现了公平合理的补偿原则。我国征地补偿范围过于狭窄,仅限征地补偿费、青苗、地上附着物补偿费和农业人口安置补助费,即使可以量化的财产损失,如残余地分割的损失,经营损失及其他因征地所致的必要费用,包括临时租房费用,搬迁费等具体损失也未列入补偿范围。征地补偿标准以被征用前的年产值的若干倍作为基数参考,没有考虑农产品价格扭曲和物价上涨等因素对补偿的影响,缺乏公平性和科学性。
(三)征地补偿的方法
世界大多数国家一般采用现金补偿,或现金和实物补偿兼用,如日本还有换地、耕地开发、代为迁移等补偿方式,有些国家或地区采取“土地债券”的方式,如韩国。国外补偿方式各异,但都强调公平合理的原则,给予被征地人充分的补偿。而我国征地大多采取货币补偿,地价款入股安置、保障安置和农业安置等补偿方式在实践中并不常用,虽然方式较多,但由于各地情况不一,征地程序不规范等原因,大多数失地农民没有得到很好地安置。
(四)征地补偿纠纷的解决机制
国外基本都规定由司法机关或独立的第三方进行最后裁决,如日本设有征地委员会、法国设立征用裁判所,在美国,如果政府和被征用方在补偿金额上无法达成协议,通常由政府将案件送交法院处理,在德国,被征用方对补偿金额有争议时,应依法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼。④而在我国发生征地补偿争议由批准征地的政府裁决,政府既是裁判员又是运动员,很难保证裁决的公平。
三、完善我国征地补偿制度的法律设想
我国征地补偿制度应借鉴国外的立法经验及实践操作,从以下几个方面来完善:
(一)明确征地补偿原则,建立和完善征地补偿立法
首先,宪法作为国家根本大法,理应对基本问题做出规定,应在我国宪法中明确规定我国征地补偿依据的原则,并建立专门的征地补偿法,就征地补偿的依据、标准、范围、程序和救济等内容做出明确规定,防止规定之间发生冲突或出现漏洞,增强实践操作性和统一性。其次,认真执行征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度,被征地的相关权利人可以提出异议,向法院提出诉讼,确保被征地农民的知情权、参与权和监督权⑤,使征地补偿工作公开、公正、科学地进行,促进征地各个环节走上法制化、规范化的轨道。
(二)逐步提高征地补偿标准
美国征地补偿以市场价格为计算标准,不仅补偿被征土地现有价值,而且补偿土地可预测的未来价值,我国应借鉴国外发达国家征地补偿的实践经验,立足于土地的最高、最佳用途,按照市场价格给予补偿,而不能根据前3年年产值的若干倍来计算,而且,我国土地补偿应在不完全补偿的基础上逐渐增加补偿项目,如残余地的分割和相邻土地损害补偿以及其他一切附带损失等。⑥
(三)完善征地补偿救济途径
法院大多以土地征用为抽象行政行为为由不予受理,被征地农民无法诉诸于司法救济,我们应该在立法上明确规定征收土地的行为是具体行政行为,并将征地补偿问题规定在行政复议和行政诉讼的受案范围当中,建立征地争议的司法裁决机制,如设立土地仲裁机构,被征地农民如有争议或遭受损失,可以寻求法律援助或申请国家赔偿,只有良好的救济制度才能切实保障失地农民的合法权益。
(四)明确征地的具体范围
我们认为,“公共利益”应该以既利于国家经济发展,又维护广大人民的根本利益,不以营利为目的作为界定标准,我们要明确“公共利益”的内容,如规定征地范围限于国防军事用地、国家政府机关用地、社会公共事业用地等法律法规规定的其他用地,缩小征地范围,不仅有利于保护耕地,而且可以防止政府以“公共利益”为名滥用征地权。
(五)加大征地补偿安置制度的创新
目前征地大多采取货币单一化的补偿安置模式,国家应当进行征地补偿方式的创新。首先,建议国家出台相关政策,将征地后无地或少地的农民纳入城镇社会保障体系,保障他们的生活水平。其次,建立失地农民的再就业培训机制,使失地农民有能力自己创业或转向第二、第三产业,增强失地农民的就业能力和自我保障能力。最后,严格监督征地补偿费的流向和分配,做到专款专用并保值增值⑦,对于违法滥用征地补偿款的行为,制定相应的法律条款来规制,确保征地补偿费的合法合理使用。
总之,我国征地补偿制度有很多方面有待于进一步改革和完善,虽然我们一直强调国家利益至关重要,但也不能忽视或牺牲被征地农民的合法权益,我们应该立足于我国的基本国情和征地补偿工作的现状,明确征地补偿制度的改革与发展方向,借鉴国外先进的征地补偿实践经验,不断发展和完善我国的征地补偿制度。
注释:
①邹卫中.国外征地制度的发展趋势及其对我国的启示和借鉴.成都理工大学学报.2006(1).37-40.
②官静.我国征地补偿制度改革的实践启示.资源与人居环境.2004(7).27.
③叶新波.浅议征地补偿、安置.工作研究.2006(5).35.
④林玉妹.土地征收范围和补偿机制的国际比较及启示.福建省社会主义学院学报.2005(1).66-71.
⑤秦朝勇.试论我国征地补偿立法的完善.经济与社会发展.2006(4).149-152.
⑥曾超,赵勇奇.对我国土地征收补偿问题的思考.土地使用制度改革.2006(1).71-72.
⑦王安春.浅析我国征地制度存在的弊病及改革建议.经济研究.2006(2).64.