论文部分内容阅读
摘 要：区域经济一体化为地区发展带来红利的同时，也存在着政府间合作不顺畅、执行难等问题。本文从宁镇扬同城化的有利条件入手进行阐述，通过对同城化中政府合作的现状进行分析，试探寻宁镇扬同城化政府合作机制发展的路径。
关键词：宁镇扬；同城化；政府合作；多元利益
伴随着区域经济一体化的发展，宁镇扬同城化成为三市经济发展的必然趋势，在近些年的探索中，同城化为该区域带来了明显的实惠与便利，宁镇扬的同城化的实现，很大程度上要依赖于政府间的合作机制。三市互补的优势为宁镇扬同城化的发展提供了契机。但是，当前关于宁镇扬同城化的理论体系尚不完善，缺乏相应的法律法规与监督机制，传统的行政观念也在某种程度上阻碍发展的进程。面对宁镇扬区域经济一体化发展的迫切需求，对于同城化政府合作机制的构建与完善就显得尤为重要。
一、宁镇扬同城化发展现状研究
（一）宁镇扬同城化发展的有利条件
宁镇扬三地，同处于长三角经济圈，三市相邻，得天独厚的地理条件为同城化的发展提供了前提条件，临近的地域造就了三市公路、铁路、水运四通八达的交通网，更进一步拉近了三市之间的距离。同时三市相似的历史文化渊源更是为其发展提供了助力。成功持久的同城化往往根植于文化的共性。宁镇扬三地同位于江苏省，三地共享秦淮文化，承袭共同的历史脉络，且都曾是历史文化名城，底蕴深厚。相似的历史文化渊源使得三地没有文化交流隔阂，具有较高的认同度和包容性，对于同城化发展过程中政策的有效推行和实施有着不可忽视的作用。同时，资源禀赋的互补性也为宁镇扬同城化的发展提供了必要的条件。南京高等人才聚集，科研实力雄厚，镇江拥有优越的物流条件和传播制作优势，扬州历史文化和人力资源优势明显，三市互补的资源优势既促进了同城化的良性发展，也更好地促进三地物尽其用，充分发挥各自资源优势，实现共同发展。
（二）宁镇扬同城化发展下政府合作机制的发展现状
1.合作发展过程
随着区域经济一体化的发展，府际合作成为同城化发展的不二选择。宁镇扬同城化的发展同样绕不开政府的合作。2012年，江苏省发改委就牵头组织了《宁镇扬同城化发展规划》编制工作，在多方调研、论证、修改下，于2014年3月形成了《规划》送审稿并审议通过，并于8月10日省政府正式予以印发，同月22日正式通过。2016年11月江苏省第十三次党代会上以及刚刚闭幕的江苏省“两会”都有一个关键词——宁镇扬同城化。会上省长在政府工作报告中明确提出“推动宁镇扬一体化取得实质性进展，促进沿江城市集群发展、融合发展”的工作目標，将宁镇扬一体化作为今年政府的重要的工作之一。推动宁镇扬一体化都会出现在当年的省政府工作报告中，近几年来，宁镇扬三市市长更是每年都要召开联席会，共同会商当年宁镇扬一体化的重点任务和重点项目，在政府的合作推动下三市越来越紧密地联系在一起。
2.发展成效
得益于三市的优势条件，宁镇扬同城化经过十多年的发展，已经取得了显著的成果。突出体现在交通、医疗，旅游、环保等方面。交通上，在政府的联合推动下，三市的公交卡已实现了一卡通，同时，随着长江四桥、沪宁城际铁路、宁通城际铁路、沿江高等级公路等一批区域交通基础设施的建设，地区交通可达性将更进一步；提高医疗上，三市异地长居参保人员实现了异地就医结算，极大便利了三市人民的就医问题；在旅游上，2010年，三地联合发放了“宁镇扬旅游卡”，实现三地个旅游景点的捆绑销售，最大化的便利三地居民的跨城市旅游；在环保上，三市还共同签订了《区域空气污染联防联控合作协议》，加快了污染防治一体化进程。
3.发展的瓶颈
（1）传统行政区行政思维和理念的阻碍。长期以来，各自行政区内独立行政的模式，导致各个行政区内发展理念不相一致，私下里依然是各自为政状态，尤其是地方保护主义思想的影响下，盲目争夺资源、项目，导致无序竞争和产业同构等问题出现。2004年国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组的调查报告共列举了42种包括数量控制、价格控制、工商检查等地方保护主义的方式。本位主义下的地方保护成为府际合作的严重障碍。此外，政府合作过程中，分工不合作现象导致合作的管理分散化，由此区域内的基础设施共建以及交通信息资源共享的程度就会降低，造成资源浪费。同时，传统官本位行政思维导致管理主体单一化，公众参与的意愿与能力被抑制，官方意志主导整个过程，导致部分政府间的合作不能充分体现民意，民众的认可度和满意度也就相对下降。
（2）同城化发展法规制度的缺失。宁镇扬同城化提出已久，但是针对同城化发展相关问题出台的法规却少之又少，对发展中的许多新型问题缺乏法律的规定，导致同城化发展中，遇到新问题无法律可依情况下，个人主义容易影响合作的开展，从而架空合作机制。同时，在同城化的过程中，缺乏相应的监督体制，对于同城化已有的规定，也只是流于形式，并不能很好地落实到实际中。此外，虽然为了同城化的发展，三市的政府多次共谈商议，签署相关发展协议，但我国目前的法律尚无对该类协议的效力做出明确的规定，缺乏强有力的法律约束，容易导致协议流于形式；且各地行政权力互不隶属，行政运行机制不尽相同，又缺乏统一的管理主体，如果仅依靠行政手段强行协调，也会因执行力不足而黯然收场。
（3）体制机制不健全。宁镇扬同城化在发展过程中，未能形成配套成熟的专门工作小组对发展进行统筹和规划，导致在实践中容易走弯路。制度化、程序化的领导机制、执行机制、反馈以及监督机制尚未建立健全，导致缺乏强有力的一体化领导机制确保措施的具体落实。因而，在发展中对涉及到双方成本分摊与利益分配等诸如招商引资、基础设施建设、环保投入以及旅游经济一体化发展等棘手问题时，这种体制难以有效发挥作用，往往使许多问题难以具体实行而搁浅或遗留。
二、宁镇扬同城化合作机制发展的建议
（一）从根本上转变传统的行政执法思维和理念
地方保护主义是同城化发展前行道路上巨大的拦路石，要敢于将其“劈碎”，扫清发展道路上的障碍，由传统的各地方行政区独立行政方式向协调配合行政的合作型政府转变，以打破地方各自为政的局面，充分实现人力、物力、资本、商品、信息等生产要素的自由流通以及基础设施的共享，建立真正统一开放的自由发展环境，让宁镇扬三市真正成为一个发展统一体，建立互相帮扶，互相信任的政府合作机制，更好地优化资源配置，实现发展效益的最大化。
（二）在法制上弥补立法的缺失
在区域经济如火如荼发展的今天，同城化发展已成为社会不可忽视的普遍性问题，对于其发展中所面临的各种问题也亟待解决。正是由于我国目前立法对此规定的不完善，导致同城化发展进程缓慢。基于此，要想加快同城化的进程，促进同城化良性发展，就必须进行立法改革，弥补立法的缺失，为其发展提供立法保障，通过立法加强宏观调控力度，确保发展措施的具体实施。
（三）建立健全执行监督机制
发展重在行动，同城化发展过程中由于执行体制不健全监督体制的缺失，导致同城化发展大多流于形式，未能很好的实施。因而，要实现同城化的顺畅发展，就要建立一体化的协调和组织机构，在发展区域中突破行政体制的障碍，实现自由、公平、开放的市场环境，以充分协调三市的优势资源。同时，建立健全监督体制，建立专门的工作小组，对发展进程以及问题等进行及时反馈，并负责监督以确保发展事项的具体落实。
（四）建立多元利益主体参与机制
传统同城化发展只有各级政府一元主体参与并负责，导致同城化的发展脱离群众，而同城化的核心是城市群利益的共享机制。基于此，宁镇扬同城化的发展必须首要建立利益共享机制，保证群众的参与度，才能从根本上激发联动发展的需求，实现生产要素的优化配置，真正创造三市之间的有机结构关系，实现同城化的一体化发展。
参考文献：
[1]王兰.区域文化与区域经济的关系浅析[J].陕西社会主义学院学报，2006（2）：33-35.
[2]国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组.中国国内地方保护的调查报告——基于企业抽样调查的分析.经济研究资料，2004年第6期.
作者简介：
郭凤琴，江苏大学。
关键词：宁镇扬；同城化；政府合作；多元利益
伴随着区域经济一体化的发展，宁镇扬同城化成为三市经济发展的必然趋势，在近些年的探索中，同城化为该区域带来了明显的实惠与便利，宁镇扬的同城化的实现，很大程度上要依赖于政府间的合作机制。三市互补的优势为宁镇扬同城化的发展提供了契机。但是，当前关于宁镇扬同城化的理论体系尚不完善，缺乏相应的法律法规与监督机制，传统的行政观念也在某种程度上阻碍发展的进程。面对宁镇扬区域经济一体化发展的迫切需求，对于同城化政府合作机制的构建与完善就显得尤为重要。
一、宁镇扬同城化发展现状研究
（一）宁镇扬同城化发展的有利条件
宁镇扬三地，同处于长三角经济圈，三市相邻，得天独厚的地理条件为同城化的发展提供了前提条件，临近的地域造就了三市公路、铁路、水运四通八达的交通网，更进一步拉近了三市之间的距离。同时三市相似的历史文化渊源更是为其发展提供了助力。成功持久的同城化往往根植于文化的共性。宁镇扬三地同位于江苏省，三地共享秦淮文化，承袭共同的历史脉络，且都曾是历史文化名城，底蕴深厚。相似的历史文化渊源使得三地没有文化交流隔阂，具有较高的认同度和包容性，对于同城化发展过程中政策的有效推行和实施有着不可忽视的作用。同时，资源禀赋的互补性也为宁镇扬同城化的发展提供了必要的条件。南京高等人才聚集，科研实力雄厚，镇江拥有优越的物流条件和传播制作优势，扬州历史文化和人力资源优势明显，三市互补的资源优势既促进了同城化的良性发展，也更好地促进三地物尽其用，充分发挥各自资源优势，实现共同发展。
（二）宁镇扬同城化发展下政府合作机制的发展现状
1.合作发展过程
随着区域经济一体化的发展，府际合作成为同城化发展的不二选择。宁镇扬同城化的发展同样绕不开政府的合作。2012年，江苏省发改委就牵头组织了《宁镇扬同城化发展规划》编制工作，在多方调研、论证、修改下，于2014年3月形成了《规划》送审稿并审议通过，并于8月10日省政府正式予以印发，同月22日正式通过。2016年11月江苏省第十三次党代会上以及刚刚闭幕的江苏省“两会”都有一个关键词——宁镇扬同城化。会上省长在政府工作报告中明确提出“推动宁镇扬一体化取得实质性进展，促进沿江城市集群发展、融合发展”的工作目標，将宁镇扬一体化作为今年政府的重要的工作之一。推动宁镇扬一体化都会出现在当年的省政府工作报告中，近几年来，宁镇扬三市市长更是每年都要召开联席会，共同会商当年宁镇扬一体化的重点任务和重点项目，在政府的合作推动下三市越来越紧密地联系在一起。
2.发展成效
得益于三市的优势条件，宁镇扬同城化经过十多年的发展，已经取得了显著的成果。突出体现在交通、医疗，旅游、环保等方面。交通上，在政府的联合推动下，三市的公交卡已实现了一卡通，同时，随着长江四桥、沪宁城际铁路、宁通城际铁路、沿江高等级公路等一批区域交通基础设施的建设，地区交通可达性将更进一步；提高医疗上，三市异地长居参保人员实现了异地就医结算，极大便利了三市人民的就医问题；在旅游上，2010年，三地联合发放了“宁镇扬旅游卡”，实现三地个旅游景点的捆绑销售，最大化的便利三地居民的跨城市旅游；在环保上，三市还共同签订了《区域空气污染联防联控合作协议》，加快了污染防治一体化进程。
3.发展的瓶颈
（1）传统行政区行政思维和理念的阻碍。长期以来，各自行政区内独立行政的模式，导致各个行政区内发展理念不相一致，私下里依然是各自为政状态，尤其是地方保护主义思想的影响下，盲目争夺资源、项目，导致无序竞争和产业同构等问题出现。2004年国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组的调查报告共列举了42种包括数量控制、价格控制、工商检查等地方保护主义的方式。本位主义下的地方保护成为府际合作的严重障碍。此外，政府合作过程中，分工不合作现象导致合作的管理分散化，由此区域内的基础设施共建以及交通信息资源共享的程度就会降低，造成资源浪费。同时，传统官本位行政思维导致管理主体单一化，公众参与的意愿与能力被抑制，官方意志主导整个过程，导致部分政府间的合作不能充分体现民意，民众的认可度和满意度也就相对下降。
（2）同城化发展法规制度的缺失。宁镇扬同城化提出已久，但是针对同城化发展相关问题出台的法规却少之又少，对发展中的许多新型问题缺乏法律的规定，导致同城化发展中，遇到新问题无法律可依情况下，个人主义容易影响合作的开展，从而架空合作机制。同时，在同城化的过程中，缺乏相应的监督体制，对于同城化已有的规定，也只是流于形式，并不能很好地落实到实际中。此外，虽然为了同城化的发展，三市的政府多次共谈商议，签署相关发展协议，但我国目前的法律尚无对该类协议的效力做出明确的规定，缺乏强有力的法律约束，容易导致协议流于形式；且各地行政权力互不隶属，行政运行机制不尽相同，又缺乏统一的管理主体，如果仅依靠行政手段强行协调，也会因执行力不足而黯然收场。
（3）体制机制不健全。宁镇扬同城化在发展过程中，未能形成配套成熟的专门工作小组对发展进行统筹和规划，导致在实践中容易走弯路。制度化、程序化的领导机制、执行机制、反馈以及监督机制尚未建立健全，导致缺乏强有力的一体化领导机制确保措施的具体落实。因而，在发展中对涉及到双方成本分摊与利益分配等诸如招商引资、基础设施建设、环保投入以及旅游经济一体化发展等棘手问题时，这种体制难以有效发挥作用，往往使许多问题难以具体实行而搁浅或遗留。
二、宁镇扬同城化合作机制发展的建议
（一）从根本上转变传统的行政执法思维和理念
地方保护主义是同城化发展前行道路上巨大的拦路石，要敢于将其“劈碎”，扫清发展道路上的障碍，由传统的各地方行政区独立行政方式向协调配合行政的合作型政府转变，以打破地方各自为政的局面，充分实现人力、物力、资本、商品、信息等生产要素的自由流通以及基础设施的共享，建立真正统一开放的自由发展环境，让宁镇扬三市真正成为一个发展统一体，建立互相帮扶，互相信任的政府合作机制，更好地优化资源配置，实现发展效益的最大化。
（二）在法制上弥补立法的缺失
在区域经济如火如荼发展的今天，同城化发展已成为社会不可忽视的普遍性问题，对于其发展中所面临的各种问题也亟待解决。正是由于我国目前立法对此规定的不完善，导致同城化发展进程缓慢。基于此，要想加快同城化的进程，促进同城化良性发展，就必须进行立法改革，弥补立法的缺失，为其发展提供立法保障，通过立法加强宏观调控力度，确保发展措施的具体实施。
（三）建立健全执行监督机制
发展重在行动，同城化发展过程中由于执行体制不健全监督体制的缺失，导致同城化发展大多流于形式，未能很好的实施。因而，要实现同城化的顺畅发展，就要建立一体化的协调和组织机构，在发展区域中突破行政体制的障碍，实现自由、公平、开放的市场环境，以充分协调三市的优势资源。同时，建立健全监督体制，建立专门的工作小组，对发展进程以及问题等进行及时反馈，并负责监督以确保发展事项的具体落实。
（四）建立多元利益主体参与机制
传统同城化发展只有各级政府一元主体参与并负责，导致同城化的发展脱离群众，而同城化的核心是城市群利益的共享机制。基于此，宁镇扬同城化的发展必须首要建立利益共享机制，保证群众的参与度，才能从根本上激发联动发展的需求，实现生产要素的优化配置，真正创造三市之间的有机结构关系，实现同城化的一体化发展。
参考文献：
[1]王兰.区域文化与区域经济的关系浅析[J].陕西社会主义学院学报，2006（2）：33-35.
[2]国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组.中国国内地方保护的调查报告——基于企业抽样调查的分析.经济研究资料，2004年第6期.
作者简介：
郭凤琴，江苏大学。