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摘要：上海地铁的物业开发工作早在20世纪90年代就已开始着手探索，但随着轨道交通建设工作的大规模展开，资金压力显著加大，上海地铁亦逐步认识到地铁物业综合开发的重要性，开始在部分线路上研究推进沿线土地综合开发，以达到反哺地铁建设和运营补亏的目的。要改变我国目前站场综合开发所面临的体制与机制障碍与阻力因素，一是要夯实体制机制，为“地铁+物业”构筑适宜的制度环境；二是行政扶持，坚持市场导向，努力培育地铁公司的市场主体地位；三是场、站结合，先行先试，积极依托轨交站点进行联合开发；四是同步规划，实现线路规划与土地利用规划之间的有效衔接；五是法规保障，为“地铁+物业”联合开发扫除关键性制度障碍。
关键词：上海；轨道交通；站场综合开发；溢价回收
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.01.012
一、站场综合开发的概念内涵与理论依据
（一）站场综合开发
“站场”是对轨道交通站点和车辆基地的统称。其中，从空间层次来看，轨交站点可以划分为地面站点、地下站点和高架站点。从功能和规模来看，“车辆基地”又可以划分为三类：停车场、定修段、车辆段。[1]
综合开发，通常也称之为“一体化”开发（Integrated Development）和“地铁+物业”开发（Rail+Property，R+P），就是指在保证轨道交通站点（站场）基本功能正常发挥的前提下，通过对站点及其周边沿线土地空间进行多功能、高强度立体化开发，“截获”沿线的土地与物业增值收益，使之能够“反哺”地铁建设投资，在集约利用土地、改善周边环境的同时，又尽可能地实现经济效益和社会效益的统一。
根据研究视角的不同，可以将场站综合开发划分为不同类型。就站点所在区域的性质来看，可以划分为中心城区上盖开发、郊区新城上盖开发和站场（停车场、定修段、车辆段）上盖开发，还可以结合地下空间以及出入口风亭等轨道交通附属设施进行开发。[2]就站点及其毗邻物业的空间相对位置来看，可以划分为车站周边物业、线路下部物业、隧道上部物业、上盖大平台物业。[3]
（二）溢价回收
“溢價回收”也称之为“利益共享”，就是指把公共投资活动所产生的土地增值收益及其衍生产品收益部分或全部地作为基础设施建设和公共项目投融资来源的一种运行机制。[4]
轨道交通投资与建设活动会产生较强的“外部性”，由此进一步造成公共项目投资主体与利益主体之间的错位。主要表现为，一方面，公共投资建设活动面临巨额资金缺口；另一方面，公共投资活动引发的外部收益大量溢出和流失，宝贵的土地开发和增值收益却被其他利益主体“不劳而获”。为了更好地应对上述两方面的矛盾，“综合开发”模式应运而生。
在“谁投资、谁受益”和“谁受益、谁付费”理念的指导下，通过构建科学的利益协调机制，借助相应的财政政策和税收政策，有助于解决公共项目投资主体与利益主体之间的错位。
从理想角度来看，公共服务设施的受益群体（特指那些间接受益的非直接使用者）应当缴纳一定的费用；受益幅度越大，缴纳的费用也应越多，也就是所征收的税费要与受益者从公共投资项目建设中获得的特别收益成正比。如何简便、有效地识别这部分受益群体，争取以较少的成本来识别尽可能多的受益群体，迫使其缴纳相应的费用，是溢价回收能否成功的一个关键要素。
如图1所示，[5]不同的溢价回收策略有其特定的适用范围。其中，“空间发展权”适用于点状设施和线状设施领空的开发。“公共设施配套”策略则适用于点状设施和线状设施邻近地块的成本回收。而对于“开发影响费”、“特别收益评估”、“税收增额融资”等回收策略来说，其对应空间范围已经不限于某个单一地块，而是扩展至可能囊括多个地块的影响区域。“土地价值税”、“交通设施费”的征收范围则有可能覆盖整个行政辖区。
就轨道交通来看，场站的建设极大地改善了当地的交通区位条件，所承载的轨道交通服务功能使其成为客流量集聚与疏散的重要空间结点。依托场站资源来实现其邻近地块的综合开发，具有天然的独特优势。不过，在传统的投资体制和开发格局之下，尽管部分轨交场站周边也有为数不少的商业物业开发，但是往往停留在表面。由于各自的投资建设活动相互独立，隶属于不同的投资主体，相互之间并无实质互动，依然没有解决轨交投资建设外部性的“内部化”问题。
为此，要想实现资金的回笼，确保公共服务设施和交通基础设施的开发受益能够及时地“返还”给投资者，就必须在投资者与受益者之间搭建科学的利益补偿机制，弥补资金链的缺失环节。但在实际操作过程中，许多回收策略由于涉及受益范围和受益对象的精确识别问题，而往往存在相当的实施难度和公众阻力。而如果在土地出让环节和公共投资项目建设之前，预先规划、设计，通过将公共设施及其周边部分地块进行“捆绑”，同步建设，联合开发，则能够在一定程度上避免上述困难。在综合开发理念的指导下，场站及其周边地块的开发不是简单地停留在局部个体功能的叠加层面，而是通过功能互补，互惠互利，从而产生协同放大效应。
二、上海轨道交通站场综合开发的简要背景
根据钱晓佳的研究，上海地铁的物业开发工作早在20世纪90年代就已开始着手探索。不过，当时对地铁物业功能的认识还停留在“三产”、“副业”层面，物业开发业务较少，并且主要是利用折返站夹层结构，开发站厅商业、广告或建造低端自用办公用房。
后来，随着轨道交通建设工作的大规模展开，资金压力显著加大。面对较为庞大的资金缺口，上海地铁亦逐步认识到地铁物业综合开发的重要性。开始在部分线路上研究推进沿线土地综合开发，以达到拓展投融资渠道，增加非票务收入，反哺地铁建设和运营补亏的目的。
2005年，上海开始尝试在轨道交通停车场站周边进行上盖项目的开发。目前，申通集团开发或参与的项目共12个，合作开发面积达260万平方米，其中申通按股权比例持有面积约70万平方米。此外，还拥有在建项目3个，合作开发面积150万平方米；前期方案研究项目10个，预计开发总量200万平方米。[6]可以说，上盖项目开发给地铁企业带来了较为可观的收益。
经过多年摸索实践，上海地铁的物业开发逐渐从原有运营单位的附属资源中剥离出来，定位成为地铁资源整体经营运作的业务板块，在土地集约利用、节约项目建设费、招商引资、战略合作等方面积累了一些经验，并通过实施停车场上盖综合开发、郊区线站点组团式开发、中心城区枢纽站点上盖综合开发、地铁地下空间开发等方式，尝试操作不同的开发形式，取得了一定成绩。[7]
值得一提的是，轨道交通拥有集聚资源的天然优势，通过实施“交通导向式开发”（Transit-oriented development，缩写为TOD），带动轨交沿线地块的增值，有助于更好地促进沿线地块与轨道交通线路之间的经济互动与社会互动。可以说，TOD模式已经成为申通吸引房地产开发商参与地铁物业联合开发的一个重要抓手。目前，一些有实力、专业化的房地产开发商捋臂张拳，希望颠覆原有拿地模式，从与交通市政设施相关的大基建入手，借机获得地铁沿线或周边的地块开发权或者联合开发权，将上海地铁物业开发推向纵深，步入交通-基建双赢的新时期。[8]
三、上海轨道交通站场规划建设和开发现状
（一）地铁上盖发展迅速，开发规模稳步推进
随着11号线、12号线、13号线新线段开通，上海城市轨道交通基本网络已于2015年年底全面建成，轨道交通全网运营线路里程已达617km，运营车站增至366座（364座+磁浮2座），换乘车站达51座。[9]其中，有59个地铁上盖开发项目与周边地塊进行了联合开发，涉及41个站点，综合开发规模稳步推进。根据新一轮建设规划，到2020年底，上海轨道交通总里程有望超过800公里，形成500余座车站的庞大轨道交通网络。
2016年2月18日，上海首次环评公示的《上海市轨道交通近期建设计划（2017-2025年）》中透露，从2017年至2025年，上海规划再建设9条轨道交通线路。到2025年，上海将拥有包括轨道交通、市域铁路、机场快线、磁浮线等在内的29条线路，总长约1 050km，网络规模将进一步扩大。[10]届时，上海站场综合开发的前景将更加广阔。
（二）站点上盖趋于成熟，开发模式灵活多样
经过近10年的探索，站点上盖物业综合开发趋于成熟。目前已经形成了多种开发模式，既有以吴中路、金桥为代表的停车场上盖物业开发，也有以后滩站、汉中路站为代表的站点地上空间开发，还有以嘉定新城站、嘉定城北路站为代表的郊区新城开发模式，以及以江湾体育场、豫园为代表的地下空间开发模式。
站场综合开发离不开地铁公司与房地产企业之间的密切协作。现阶段申通资产公司的合作模式主要有股权转让、收益权转让、在建工程转让等模式，正在探索借资入股以及其他合作模式。[11]在场站上盖综合开发过程中，随着上盖开发项目数量的不断增加和规模的日益扩大，对资金的需求将越来越旺盛，申通资产公司在利用银行贷款、中票、租赁融资等传统融资渠道的基础上，也在不断探索和创新诸如建设基金融资、PPP模式等各类融资模式。
目前，申通已落实交通银行设计的“上海轨道交通上盖物业发展基金”，并作为基金的无限责任合伙人（GP），负责项目的运营和管理。还拟与5家企业合作，共同出资40亿成立上海轨道交通上盖物业股权投资基金合伙企业（有限合伙），多方参与轨道交通场站及周边土地开发。
此外，申通集团积极发挥自身作为轨道交通企业的技术优势与资源优势，顺势而为，根据地铁上盖开发特点，努力调动整合社会资源，探索具有上海特点的轨道交通沿线土地资源开发模式。具体可以概括为“四个统筹”，内容分别是：[12]（1）统筹经济效益与社会效益，树立“地铁物业开发与地铁服务提升同步推进”的理念。（2）统筹企业自身能力与社会优质资源，建立地铁上盖项目运作的“杠杆开发”模式。（3）统筹地铁建设需求与上盖开发难点，专注地铁物业开发的核心技术领域。近年来，申通集团专注于地铁运营设施与上盖技术和功能整合领域，努力培育形成核心竞争优势。（4）统筹品牌效应和经营效益，建立市区与郊区上盖开发的互补策略。
（三）车辆基地数量多，开发体量庞大
目前，上海拥有已建、在建和规划车辆基地共计36个。由于要承担一定的列车检修、车辆停靠、材料存储功能，车辆基地的占地面积普遍较大，平均每个车辆基地的占地规模达27.5公顷，总占地面积约990公顷，可综合开发面积规模超过1 000公顷。与之相比，上海市在2012年全年的住房用地计划供应总量也只有1 000公顷。可以说，上海轨交站场的空间资源禀赋较为充裕，具有庞大的开发潜力。
（四）车辆基地分布范围广，相对集中于近郊区
如图2所示，车辆基地的覆盖范围较广，遍布上海11个区县。其中，就占地面积来看，80%分布于浦东、闵行、宝山、嘉定、徐汇五个区。就数量来看，有15个位于外环线以内，约占全部车辆基地的40%。绝大多数车辆基地集中分布在中环线于郊区外环线之间。
（五）车辆基地可达性良好，大多邻近轨交站点
如表1所示，超过80%的车辆基地与轨道交通站点之间的距离不足1 000m，表明车辆基地的通达性良好，具有较好的区位优势。这为车辆基地的综合开发奠定了良好的区域基础。 四、当前轨道交通站场综合开发面临的问题
（一）缺乏法律保障，地铁公司难以获得沿线物业开发权
香港是“地铁+物业”联合开发的成功典范。香港的“地铁+物业”联合开发模式之所以能够取得巨大成功，在于港铁公司获得了轨交沿线地块的开发权，这是其得以在招商引资时能够占据主导地位，进而最大限度地保证沿线物业增值收益不出现流失的杀手锏。
但是，香港模式在大陆推行面临着巨大的法律障碍。[13，14]根据我国《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》以及其他相关规章，经营性土地的出让方式受到严格的规定，即经营性土地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。这就意味着，轨交公司不一定能够保证拿到沿线地块的土地使用权。
上述规定，成为“地铁+物业”模式难以在大陆复制的瓶颈因素。在现有土地制度下，地铁公司如何跨越“招拍挂”门槛，通过合法途径取得土地使用权，通过物业开发来获取经济回报，进而削减地铁投资与建设项目的巨大资金压力，成为我们需要认真面对的重点问题。
（二）土地利用方式存在粗放现象，开发潜力尚未充分发挥
由于车辆基地承担的功能较多，而部分车辆基地的未来规划目标尚未完全确定，因此划拨的土地指标较为宽松。再加上对此部分土地资源合理利用的政策不够明确，导致当前上海市车辆基地的土地利用较为粗放，土地浪费现象较为严重，部分土地甚至处于休眠状态。有统计数据显示，目前上海市已经规划、建设的轨道车辆基地中，有接近一半的土地尚未利用。如何对已建用地和闲置土地进行更高强度的开发，成为车站基地综合开发首要考虑的问题。
（三）部分车辆基地规划存在不确定性，未来开发前景不明
目前，全市部分车辆基地存在规划未批现象，有8个车辆基地（莘庄、崇明、横沙、曹路、虹桥、嫩江、澄江和东靖路车辆基地）的规划尚未得到批准，未来开发前景不够明朗，从而在相当程度上增加了地铁物业开发的不确定性。上述8个车辆基地的控规面积达199公顷，约占36个基地总面积的20%。如不及时对上述站场的规划目标和功能定位进行科学研判，可能会丧失许多宝贵的投资机会。
（四）地铁建设与物业开发存在疏离，规划建设不够同步
目前，由于存在一系列制度障碍，地铁建设与物业开发之间未能实现同步规划、同步设计和同步施工。在地铁建设规划阶段，由于缺少上位法和相应的审批程序，地铁站点上盖综合开发主体尚不明确，因此地铁线位站点设计与物业开发方案较难同步结合。这一方面会导致后期开发商对地铁与开发方案的结合设计反复修改，影响地铁建设实施进度；另一方面，由于规划设计不同步，上部开发与地铁不能同步施工，既影响日后运营安全，地铁预留结构的利用率也大大降低，造成建设成本的浪费。[15]
具体来看，用于地铁建设的国有土地划拨可以半年左右完成，再加上一年的动迁工作，地铁在一年半左右的时间内就可进入实质性开工阶段。与之相比，地铁上盖综合开发的地块控制性详细规划往往需要一年才能完成，由于属于经营性土地，还需要经过一年左右时间才能确定开发主体。而且，开发主体根据规划进行方案稳定和设计至少还要再花费一年时间，因此上盖开发方案的稳定和落实至少需要三年多时间。显然，轨道交通项目与上盖开发项目就无法做到同步规划、同步设计、同步建设。[16]
（五）站点空间分布不够均衡，对区域空间组织提出了特殊要求
轨道交通站场资源禀赋的低于差异性，会在一定程度上影响所在市辖区的产业布局。在此以闵行区为例，进行简要说明。
就轨道交通线路的走向来看，闵行区大约有4条线路呈现东西向布局，有5条线路呈现南北向布局。无论是轨交站点，还是车辆基地，布局都明显不够均衡（图3、图4）。其中，轨交站点较多地分布在靠近上海中心城区一侧的北半部分，而远离中心城区的南半区域的轨交站点数量偏少。与之相比，车辆基地也呈现类似的空间分布特征。
闵行区轨交站点和车辆基地空间分布不够均衡的实际，决定了相关的产业布局和城市空间组织也要进行相应的调整，站场综合开发也必然要采取一种非均衡化的发展战略，进行组团状、紧凑式地开发。
（六）车辆基地资源开发难度较大，需要克服一系列阻力
前已论述，上海地铁拥有丰富的场站资源，特别是车辆基地多达数十個，占地面积广，拥有巨大的开发潜力。不过，就车辆基地来看，还存在一些这样或者那样的问题，阻碍了地铁与物业的综合开发。
首先，车辆基地开发存在孤岛效应，与周边开发难以衔接。车辆基地作为城市市政设施，用地性质较为特殊。[17]其次，土地利用方式存在粗放现象，开发潜力尚未充分发挥。由于车辆基地承担的功能较多，而部分车辆基地的未来规划目标尚未完全确定，因此划拨的土地指标较为宽松。而且，部分车辆基地规划存在不确定性，未来开发前景不明。目前，上海市部分车辆基地存在规划未批现象，有8个车辆基地的规划尚未得到批准，未来开发前景不够明朗。
五、推进上海轨道交通站场综合开发进程的对策建议
（一）夯实体制机制，为“地铁+物业”构筑适宜的制度环境
构建科学、完善的体制与机制是香港“地铁+物业”之所以能够取得成功的关键。香港地铁公司是“公私合营”体制的代表，在该体制之下，地方政府和私人共同出资，组建地铁公司，由地铁公司联合开发商负责地铁的投资、建设和营运。政府、地铁公司和开发商之间的角色定位明确，权利与责任对等，能够各取所长，补己之短，能够较好地发挥各自的优势，实现合作共赢。[18]
值得注意的是，由于社会制度的差异性，尽管香港已经取得了许多很好的经验，但是有些经验并不能直接应用于大陆。其中，管理机制与运营机制还存在一些障碍，亟待研究与克服。为此，香港的经验并不能完全照搬，必须考虑社会制度和地域差异，进行本地化改造，探索符合大陆制度和地域特点的“地铁+物业”联合开发的新思路。 （二）行政扶持，市场导向，努力培育地铁公司的市场主体地位
目前，我国大陆的地铁公司在地铁物业开发方面的运作时间短、市场化经验不足，普遍缺乏规划影响力，利益表达的话语权不足，在与地方政府和开发商合作过程中难免处于弱势和被动地位。应当借鉴国内外经验，努力改变上述现象。
一方面，应予以必要的行政扶持。赋予地铁公司一定的规划决策参与权和沿线物业开发的特许经营权，增强自身的权威性，使其在规划决策和物业开发中的利益有充分表达。通过进一步增强地铁公司在参与土地资源获取和利益分配方面的“话语权”，使之能够在与开发商的合作中获得充足利益，进而弥补地铁运营亏损，支持轨道线路的建设。
另一方面，鑒于申通公司仍然是地铁上盖物业综合开发的实际执行主体，建议重塑地铁公司的市场主体地位。随着地铁物业综合开发工作的深入推进和物业增值收入的不断增加，慢慢减少对地铁公司的资金拨付力度，减少地铁公司的行政化倾向，培育地铁公司的市场敏锐度，将地铁公司培育成为一个自给自足乃至有所盈余的市场主体。
（三）场、站结合，先行先试，积极依托轨交站点进行联合开发
一般来看，车辆基地的功能相对单一。如果区位不佳，即使进行综合开发，也往往可能面临人气与活力不足的尴尬。因此，要优先选择那些区位便捷、靠近轨交站点并且能够与站点进行联合开发的车辆基地进行先行先试，积累经验和教训。对于那些区位较为偏僻的车辆基地，应审慎推进，暂缓开发。待到周边区域条件较为成熟时，再进行开发。也可以考虑在车辆基地周边增设轨交站点，或将大型配套产业项目引入车辆基地，增强车辆基地与周边区域的融合度。当然，上述设想需要建立在对全市轨交线网进行整体优化和总体把握的基础之上。
（四）同步规划，实现线路规划与土地利用规划之间的有效衔接
交通规划与土地利用规划之间缺乏统筹协调，很容易造成轨道建设与城镇扩张、产业发展乃至人口集聚之间的脱节。[19]实现线路规划与土地利用规划的有效衔接，是TOD理念的精髓。要充分发挥轨道交通对于带动沿线土地开发，优化城市空间结构方面的作用。要克服轨道交通规划与土地利用规划相互脱节的弊病，做到两者同步规划、相互适应，实现地铁线路与之间区域开发的互动。
轨交站场及其周边的物业开发要及时纳入轨道线路规划的前期论证工作之中。[20]毕竟，物业开发与轨交场站特别是车辆基地的功能有所区别，两者经常会发生冲突，必须在前期规划和论证工作中予以协调。否则，一旦轨交场站的规划完毕，再考虑两者的对接，无论是对于车辆基地的工艺流程，对于上盖物业的开发，还是站场自身及其周边用地格局的调整，均会带来相当难度，综合开发的效果也会大打折扣。
（五）法规保障，为“地铁+物业”联合开发扫除关键性制度障碍
在法律法规保障方面，要对地铁沿线土地的出让方式、分层出让等关键性瓶颈环节进行配套改革和必要的政策支持，以进一步扫除“地铁+物业”模式在大陆遭遇的相关制度障碍。
2014年4月，上海市出台了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》，就本市轨道交通站场的综合开发利用机制及其保障措施做出了重要部署。[21]《实施意见》明确提出上海市轨道交通停车场周边土地综合开发利用专项规划和轨道交通选项专项规划要实现“两规合一”，土地可以以协议方式出让，充分发挥轨道交通建设主体的优势，鼓励参与开发，站周边开发收益用于支持轨道交通可持续发展。还明确了轨道交通车辆基地与轨道交通车站综合开发利用的主体构成，并将土地用途与其获取方式和开发方式进行挂钩。上述意见，在一定程度上破解了之前市政建设划拨用地难以进行商业开发的困境，为鼓励各类开发主体参与土地综合开发利用奠定了有利的制度环境。
（六）溢价回收，通过土地增值收益反哺地铁，弥补运营亏损
传统体制下，公共投资作为一种公共产品和公共服务，会带来庞大的“正的外部效益”。而传统的投融资模式并未考虑上述外部效益，由此造成两方面的问题。一是公共投资活动的“社会福利”色彩较为浓厚，受益主体“搭便车”现象大量涌现；二是投资主体缺乏积极性，融资渠道不够畅通，不利于投融资活动的市场化运行。
“溢价回收”恰恰是针对公共投资领域所遭遇的投融资巨额亏空而提出的一种发展模式。[22]通过贯彻“开发利益公共还原”和“受益者负担”的理念，引入市场机制，创新管理体制，优化合作方式，搭建利益交换平台，重塑原有的利益分配格局。通过对地铁站点及其周边的土地进行综合开发，及时回笼资金，将土地增值收益优先用于轨道交通项目建设和弥补运营亏损，从而达到反哺地铁建设，力求实现基础设施投资效益最大化，最终有利于公共项目建设资金的良性循环和公共投资活动的持续开展。
说明：本文系2013年国家社科基金青年项目“公共投资的溢价回收模式研究”资助，批准号：13CGL023。
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“站场”是对轨道交通站点和车辆基地的统称。其中，从空间层次来看，轨交站点可以划分为地面站点、地下站点和高架站点。从功能和规模来看，“车辆基地”又可以划分为三类：停车场、定修段、车辆段。[1]
综合开发，通常也称之为“一体化”开发（Integrated Development）和“地铁+物业”开发（Rail+Property，R+P），就是指在保证轨道交通站点（站场）基本功能正常发挥的前提下，通过对站点及其周边沿线土地空间进行多功能、高强度立体化开发，“截获”沿线的土地与物业增值收益，使之能够“反哺”地铁建设投资，在集约利用土地、改善周边环境的同时，又尽可能地实现经济效益和社会效益的统一。
根据研究视角的不同，可以将场站综合开发划分为不同类型。就站点所在区域的性质来看，可以划分为中心城区上盖开发、郊区新城上盖开发和站场（停车场、定修段、车辆段）上盖开发，还可以结合地下空间以及出入口风亭等轨道交通附属设施进行开发。[2]就站点及其毗邻物业的空间相对位置来看，可以划分为车站周边物业、线路下部物业、隧道上部物业、上盖大平台物业。[3]
（二）溢价回收
“溢價回收”也称之为“利益共享”，就是指把公共投资活动所产生的土地增值收益及其衍生产品收益部分或全部地作为基础设施建设和公共项目投融资来源的一种运行机制。[4]
轨道交通投资与建设活动会产生较强的“外部性”，由此进一步造成公共项目投资主体与利益主体之间的错位。主要表现为，一方面，公共投资建设活动面临巨额资金缺口；另一方面，公共投资活动引发的外部收益大量溢出和流失，宝贵的土地开发和增值收益却被其他利益主体“不劳而获”。为了更好地应对上述两方面的矛盾，“综合开发”模式应运而生。
在“谁投资、谁受益”和“谁受益、谁付费”理念的指导下，通过构建科学的利益协调机制，借助相应的财政政策和税收政策，有助于解决公共项目投资主体与利益主体之间的错位。
从理想角度来看，公共服务设施的受益群体（特指那些间接受益的非直接使用者）应当缴纳一定的费用；受益幅度越大，缴纳的费用也应越多，也就是所征收的税费要与受益者从公共投资项目建设中获得的特别收益成正比。如何简便、有效地识别这部分受益群体，争取以较少的成本来识别尽可能多的受益群体，迫使其缴纳相应的费用，是溢价回收能否成功的一个关键要素。
如图1所示，[5]不同的溢价回收策略有其特定的适用范围。其中，“空间发展权”适用于点状设施和线状设施领空的开发。“公共设施配套”策略则适用于点状设施和线状设施邻近地块的成本回收。而对于“开发影响费”、“特别收益评估”、“税收增额融资”等回收策略来说，其对应空间范围已经不限于某个单一地块，而是扩展至可能囊括多个地块的影响区域。“土地价值税”、“交通设施费”的征收范围则有可能覆盖整个行政辖区。
就轨道交通来看，场站的建设极大地改善了当地的交通区位条件，所承载的轨道交通服务功能使其成为客流量集聚与疏散的重要空间结点。依托场站资源来实现其邻近地块的综合开发，具有天然的独特优势。不过，在传统的投资体制和开发格局之下，尽管部分轨交场站周边也有为数不少的商业物业开发，但是往往停留在表面。由于各自的投资建设活动相互独立，隶属于不同的投资主体，相互之间并无实质互动，依然没有解决轨交投资建设外部性的“内部化”问题。
为此，要想实现资金的回笼，确保公共服务设施和交通基础设施的开发受益能够及时地“返还”给投资者，就必须在投资者与受益者之间搭建科学的利益补偿机制，弥补资金链的缺失环节。但在实际操作过程中，许多回收策略由于涉及受益范围和受益对象的精确识别问题，而往往存在相当的实施难度和公众阻力。而如果在土地出让环节和公共投资项目建设之前，预先规划、设计，通过将公共设施及其周边部分地块进行“捆绑”，同步建设，联合开发，则能够在一定程度上避免上述困难。在综合开发理念的指导下，场站及其周边地块的开发不是简单地停留在局部个体功能的叠加层面，而是通过功能互补，互惠互利，从而产生协同放大效应。
二、上海轨道交通站场综合开发的简要背景
根据钱晓佳的研究，上海地铁的物业开发工作早在20世纪90年代就已开始着手探索。不过，当时对地铁物业功能的认识还停留在“三产”、“副业”层面，物业开发业务较少，并且主要是利用折返站夹层结构，开发站厅商业、广告或建造低端自用办公用房。
后来，随着轨道交通建设工作的大规模展开，资金压力显著加大。面对较为庞大的资金缺口，上海地铁亦逐步认识到地铁物业综合开发的重要性。开始在部分线路上研究推进沿线土地综合开发，以达到拓展投融资渠道，增加非票务收入，反哺地铁建设和运营补亏的目的。
2005年，上海开始尝试在轨道交通停车场站周边进行上盖项目的开发。目前，申通集团开发或参与的项目共12个，合作开发面积达260万平方米，其中申通按股权比例持有面积约70万平方米。此外，还拥有在建项目3个，合作开发面积150万平方米；前期方案研究项目10个，预计开发总量200万平方米。[6]可以说，上盖项目开发给地铁企业带来了较为可观的收益。
经过多年摸索实践，上海地铁的物业开发逐渐从原有运营单位的附属资源中剥离出来，定位成为地铁资源整体经营运作的业务板块，在土地集约利用、节约项目建设费、招商引资、战略合作等方面积累了一些经验，并通过实施停车场上盖综合开发、郊区线站点组团式开发、中心城区枢纽站点上盖综合开发、地铁地下空间开发等方式，尝试操作不同的开发形式，取得了一定成绩。[7]
值得一提的是，轨道交通拥有集聚资源的天然优势，通过实施“交通导向式开发”（Transit-oriented development，缩写为TOD），带动轨交沿线地块的增值，有助于更好地促进沿线地块与轨道交通线路之间的经济互动与社会互动。可以说，TOD模式已经成为申通吸引房地产开发商参与地铁物业联合开发的一个重要抓手。目前，一些有实力、专业化的房地产开发商捋臂张拳，希望颠覆原有拿地模式，从与交通市政设施相关的大基建入手，借机获得地铁沿线或周边的地块开发权或者联合开发权，将上海地铁物业开发推向纵深，步入交通-基建双赢的新时期。[8]
三、上海轨道交通站场规划建设和开发现状
（一）地铁上盖发展迅速，开发规模稳步推进
随着11号线、12号线、13号线新线段开通，上海城市轨道交通基本网络已于2015年年底全面建成，轨道交通全网运营线路里程已达617km，运营车站增至366座（364座+磁浮2座），换乘车站达51座。[9]其中，有59个地铁上盖开发项目与周边地塊进行了联合开发，涉及41个站点，综合开发规模稳步推进。根据新一轮建设规划，到2020年底，上海轨道交通总里程有望超过800公里，形成500余座车站的庞大轨道交通网络。
2016年2月18日，上海首次环评公示的《上海市轨道交通近期建设计划（2017-2025年）》中透露，从2017年至2025年，上海规划再建设9条轨道交通线路。到2025年，上海将拥有包括轨道交通、市域铁路、机场快线、磁浮线等在内的29条线路，总长约1 050km，网络规模将进一步扩大。[10]届时，上海站场综合开发的前景将更加广阔。
（二）站点上盖趋于成熟，开发模式灵活多样
经过近10年的探索，站点上盖物业综合开发趋于成熟。目前已经形成了多种开发模式，既有以吴中路、金桥为代表的停车场上盖物业开发，也有以后滩站、汉中路站为代表的站点地上空间开发，还有以嘉定新城站、嘉定城北路站为代表的郊区新城开发模式，以及以江湾体育场、豫园为代表的地下空间开发模式。
站场综合开发离不开地铁公司与房地产企业之间的密切协作。现阶段申通资产公司的合作模式主要有股权转让、收益权转让、在建工程转让等模式，正在探索借资入股以及其他合作模式。[11]在场站上盖综合开发过程中，随着上盖开发项目数量的不断增加和规模的日益扩大，对资金的需求将越来越旺盛，申通资产公司在利用银行贷款、中票、租赁融资等传统融资渠道的基础上，也在不断探索和创新诸如建设基金融资、PPP模式等各类融资模式。
目前，申通已落实交通银行设计的“上海轨道交通上盖物业发展基金”，并作为基金的无限责任合伙人（GP），负责项目的运营和管理。还拟与5家企业合作，共同出资40亿成立上海轨道交通上盖物业股权投资基金合伙企业（有限合伙），多方参与轨道交通场站及周边土地开发。
此外，申通集团积极发挥自身作为轨道交通企业的技术优势与资源优势，顺势而为，根据地铁上盖开发特点，努力调动整合社会资源，探索具有上海特点的轨道交通沿线土地资源开发模式。具体可以概括为“四个统筹”，内容分别是：[12]（1）统筹经济效益与社会效益，树立“地铁物业开发与地铁服务提升同步推进”的理念。（2）统筹企业自身能力与社会优质资源，建立地铁上盖项目运作的“杠杆开发”模式。（3）统筹地铁建设需求与上盖开发难点，专注地铁物业开发的核心技术领域。近年来，申通集团专注于地铁运营设施与上盖技术和功能整合领域，努力培育形成核心竞争优势。（4）统筹品牌效应和经营效益，建立市区与郊区上盖开发的互补策略。
（三）车辆基地数量多，开发体量庞大
目前，上海拥有已建、在建和规划车辆基地共计36个。由于要承担一定的列车检修、车辆停靠、材料存储功能，车辆基地的占地面积普遍较大，平均每个车辆基地的占地规模达27.5公顷，总占地面积约990公顷，可综合开发面积规模超过1 000公顷。与之相比，上海市在2012年全年的住房用地计划供应总量也只有1 000公顷。可以说，上海轨交站场的空间资源禀赋较为充裕，具有庞大的开发潜力。
（四）车辆基地分布范围广，相对集中于近郊区
如图2所示，车辆基地的覆盖范围较广，遍布上海11个区县。其中，就占地面积来看，80%分布于浦东、闵行、宝山、嘉定、徐汇五个区。就数量来看，有15个位于外环线以内，约占全部车辆基地的40%。绝大多数车辆基地集中分布在中环线于郊区外环线之间。
（五）车辆基地可达性良好，大多邻近轨交站点
如表1所示，超过80%的车辆基地与轨道交通站点之间的距离不足1 000m，表明车辆基地的通达性良好，具有较好的区位优势。这为车辆基地的综合开发奠定了良好的区域基础。 四、当前轨道交通站场综合开发面临的问题
（一）缺乏法律保障，地铁公司难以获得沿线物业开发权
香港是“地铁+物业”联合开发的成功典范。香港的“地铁+物业”联合开发模式之所以能够取得巨大成功，在于港铁公司获得了轨交沿线地块的开发权，这是其得以在招商引资时能够占据主导地位，进而最大限度地保证沿线物业增值收益不出现流失的杀手锏。
但是，香港模式在大陆推行面临着巨大的法律障碍。[13，14]根据我国《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》以及其他相关规章，经营性土地的出让方式受到严格的规定，即经营性土地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。这就意味着，轨交公司不一定能够保证拿到沿线地块的土地使用权。
上述规定，成为“地铁+物业”模式难以在大陆复制的瓶颈因素。在现有土地制度下，地铁公司如何跨越“招拍挂”门槛，通过合法途径取得土地使用权，通过物业开发来获取经济回报，进而削减地铁投资与建设项目的巨大资金压力，成为我们需要认真面对的重点问题。
（二）土地利用方式存在粗放现象，开发潜力尚未充分发挥
由于车辆基地承担的功能较多，而部分车辆基地的未来规划目标尚未完全确定，因此划拨的土地指标较为宽松。再加上对此部分土地资源合理利用的政策不够明确，导致当前上海市车辆基地的土地利用较为粗放，土地浪费现象较为严重，部分土地甚至处于休眠状态。有统计数据显示，目前上海市已经规划、建设的轨道车辆基地中，有接近一半的土地尚未利用。如何对已建用地和闲置土地进行更高强度的开发，成为车站基地综合开发首要考虑的问题。
（三）部分车辆基地规划存在不确定性，未来开发前景不明
目前，全市部分车辆基地存在规划未批现象，有8个车辆基地（莘庄、崇明、横沙、曹路、虹桥、嫩江、澄江和东靖路车辆基地）的规划尚未得到批准，未来开发前景不够明朗，从而在相当程度上增加了地铁物业开发的不确定性。上述8个车辆基地的控规面积达199公顷，约占36个基地总面积的20%。如不及时对上述站场的规划目标和功能定位进行科学研判，可能会丧失许多宝贵的投资机会。
（四）地铁建设与物业开发存在疏离，规划建设不够同步
目前，由于存在一系列制度障碍，地铁建设与物业开发之间未能实现同步规划、同步设计和同步施工。在地铁建设规划阶段，由于缺少上位法和相应的审批程序，地铁站点上盖综合开发主体尚不明确，因此地铁线位站点设计与物业开发方案较难同步结合。这一方面会导致后期开发商对地铁与开发方案的结合设计反复修改，影响地铁建设实施进度；另一方面，由于规划设计不同步，上部开发与地铁不能同步施工，既影响日后运营安全，地铁预留结构的利用率也大大降低，造成建设成本的浪费。[15]
具体来看，用于地铁建设的国有土地划拨可以半年左右完成，再加上一年的动迁工作，地铁在一年半左右的时间内就可进入实质性开工阶段。与之相比，地铁上盖综合开发的地块控制性详细规划往往需要一年才能完成，由于属于经营性土地，还需要经过一年左右时间才能确定开发主体。而且，开发主体根据规划进行方案稳定和设计至少还要再花费一年时间，因此上盖开发方案的稳定和落实至少需要三年多时间。显然，轨道交通项目与上盖开发项目就无法做到同步规划、同步设计、同步建设。[16]
（五）站点空间分布不够均衡，对区域空间组织提出了特殊要求
轨道交通站场资源禀赋的低于差异性，会在一定程度上影响所在市辖区的产业布局。在此以闵行区为例，进行简要说明。
就轨道交通线路的走向来看，闵行区大约有4条线路呈现东西向布局，有5条线路呈现南北向布局。无论是轨交站点，还是车辆基地，布局都明显不够均衡（图3、图4）。其中，轨交站点较多地分布在靠近上海中心城区一侧的北半部分，而远离中心城区的南半区域的轨交站点数量偏少。与之相比，车辆基地也呈现类似的空间分布特征。
闵行区轨交站点和车辆基地空间分布不够均衡的实际，决定了相关的产业布局和城市空间组织也要进行相应的调整，站场综合开发也必然要采取一种非均衡化的发展战略，进行组团状、紧凑式地开发。
（六）车辆基地资源开发难度较大，需要克服一系列阻力
前已论述，上海地铁拥有丰富的场站资源，特别是车辆基地多达数十個，占地面积广，拥有巨大的开发潜力。不过，就车辆基地来看，还存在一些这样或者那样的问题，阻碍了地铁与物业的综合开发。
首先，车辆基地开发存在孤岛效应，与周边开发难以衔接。车辆基地作为城市市政设施，用地性质较为特殊。[17]其次，土地利用方式存在粗放现象，开发潜力尚未充分发挥。由于车辆基地承担的功能较多，而部分车辆基地的未来规划目标尚未完全确定，因此划拨的土地指标较为宽松。而且，部分车辆基地规划存在不确定性，未来开发前景不明。目前，上海市部分车辆基地存在规划未批现象，有8个车辆基地的规划尚未得到批准，未来开发前景不够明朗。
五、推进上海轨道交通站场综合开发进程的对策建议
（一）夯实体制机制，为“地铁+物业”构筑适宜的制度环境
构建科学、完善的体制与机制是香港“地铁+物业”之所以能够取得成功的关键。香港地铁公司是“公私合营”体制的代表，在该体制之下，地方政府和私人共同出资，组建地铁公司，由地铁公司联合开发商负责地铁的投资、建设和营运。政府、地铁公司和开发商之间的角色定位明确，权利与责任对等，能够各取所长，补己之短，能够较好地发挥各自的优势，实现合作共赢。[18]
值得注意的是，由于社会制度的差异性，尽管香港已经取得了许多很好的经验，但是有些经验并不能直接应用于大陆。其中，管理机制与运营机制还存在一些障碍，亟待研究与克服。为此，香港的经验并不能完全照搬，必须考虑社会制度和地域差异，进行本地化改造，探索符合大陆制度和地域特点的“地铁+物业”联合开发的新思路。 （二）行政扶持，市场导向，努力培育地铁公司的市场主体地位
目前，我国大陆的地铁公司在地铁物业开发方面的运作时间短、市场化经验不足，普遍缺乏规划影响力，利益表达的话语权不足，在与地方政府和开发商合作过程中难免处于弱势和被动地位。应当借鉴国内外经验，努力改变上述现象。
一方面，应予以必要的行政扶持。赋予地铁公司一定的规划决策参与权和沿线物业开发的特许经营权，增强自身的权威性，使其在规划决策和物业开发中的利益有充分表达。通过进一步增强地铁公司在参与土地资源获取和利益分配方面的“话语权”，使之能够在与开发商的合作中获得充足利益，进而弥补地铁运营亏损，支持轨道线路的建设。
另一方面，鑒于申通公司仍然是地铁上盖物业综合开发的实际执行主体，建议重塑地铁公司的市场主体地位。随着地铁物业综合开发工作的深入推进和物业增值收入的不断增加，慢慢减少对地铁公司的资金拨付力度，减少地铁公司的行政化倾向，培育地铁公司的市场敏锐度，将地铁公司培育成为一个自给自足乃至有所盈余的市场主体。
（三）场、站结合，先行先试，积极依托轨交站点进行联合开发
一般来看，车辆基地的功能相对单一。如果区位不佳，即使进行综合开发，也往往可能面临人气与活力不足的尴尬。因此，要优先选择那些区位便捷、靠近轨交站点并且能够与站点进行联合开发的车辆基地进行先行先试，积累经验和教训。对于那些区位较为偏僻的车辆基地，应审慎推进，暂缓开发。待到周边区域条件较为成熟时，再进行开发。也可以考虑在车辆基地周边增设轨交站点，或将大型配套产业项目引入车辆基地，增强车辆基地与周边区域的融合度。当然，上述设想需要建立在对全市轨交线网进行整体优化和总体把握的基础之上。
（四）同步规划，实现线路规划与土地利用规划之间的有效衔接
交通规划与土地利用规划之间缺乏统筹协调，很容易造成轨道建设与城镇扩张、产业发展乃至人口集聚之间的脱节。[19]实现线路规划与土地利用规划的有效衔接，是TOD理念的精髓。要充分发挥轨道交通对于带动沿线土地开发，优化城市空间结构方面的作用。要克服轨道交通规划与土地利用规划相互脱节的弊病，做到两者同步规划、相互适应，实现地铁线路与之间区域开发的互动。
轨交站场及其周边的物业开发要及时纳入轨道线路规划的前期论证工作之中。[20]毕竟，物业开发与轨交场站特别是车辆基地的功能有所区别，两者经常会发生冲突，必须在前期规划和论证工作中予以协调。否则，一旦轨交场站的规划完毕，再考虑两者的对接，无论是对于车辆基地的工艺流程，对于上盖物业的开发，还是站场自身及其周边用地格局的调整，均会带来相当难度，综合开发的效果也会大打折扣。
（五）法规保障，为“地铁+物业”联合开发扫除关键性制度障碍
在法律法规保障方面，要对地铁沿线土地的出让方式、分层出让等关键性瓶颈环节进行配套改革和必要的政策支持，以进一步扫除“地铁+物业”模式在大陆遭遇的相关制度障碍。
2014年4月，上海市出台了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》，就本市轨道交通站场的综合开发利用机制及其保障措施做出了重要部署。[21]《实施意见》明确提出上海市轨道交通停车场周边土地综合开发利用专项规划和轨道交通选项专项规划要实现“两规合一”，土地可以以协议方式出让，充分发挥轨道交通建设主体的优势，鼓励参与开发，站周边开发收益用于支持轨道交通可持续发展。还明确了轨道交通车辆基地与轨道交通车站综合开发利用的主体构成，并将土地用途与其获取方式和开发方式进行挂钩。上述意见，在一定程度上破解了之前市政建设划拨用地难以进行商业开发的困境，为鼓励各类开发主体参与土地综合开发利用奠定了有利的制度环境。
（六）溢价回收，通过土地增值收益反哺地铁，弥补运营亏损
传统体制下，公共投资作为一种公共产品和公共服务，会带来庞大的“正的外部效益”。而传统的投融资模式并未考虑上述外部效益，由此造成两方面的问题。一是公共投资活动的“社会福利”色彩较为浓厚，受益主体“搭便车”现象大量涌现；二是投资主体缺乏积极性，融资渠道不够畅通，不利于投融资活动的市场化运行。
“溢价回收”恰恰是针对公共投资领域所遭遇的投融资巨额亏空而提出的一种发展模式。[22]通过贯彻“开发利益公共还原”和“受益者负担”的理念，引入市场机制，创新管理体制，优化合作方式，搭建利益交换平台，重塑原有的利益分配格局。通过对地铁站点及其周边的土地进行综合开发，及时回笼资金，将土地增值收益优先用于轨道交通项目建设和弥补运营亏损，从而达到反哺地铁建设，力求实现基础设施投资效益最大化，最终有利于公共项目建设资金的良性循环和公共投资活动的持续开展。
说明：本文系2013年国家社科基金青年项目“公共投资的溢价回收模式研究”资助，批准号：13CGL023。
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