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摘要：改革开放以来特别是1994年分税制改革以来，我国财税体制改革取得了重要进展，但与完善社会主义市场经济体制的目标相比，特别是与形成有利于科学发展的体制机制的要求相比，目前财税体制仍然存在着宏观税负偏高、财力事权不对称、税制结构不健全、支出结构不合理、转移支付制度不规范等重大问题。财税体制改革滞后，既不利于促进经济转型、社会转型和政府转型，不利于推动经济社会发展转入科学发展的良性轨道，甚至会进一步固化经济社会发展中原有的结构性矛盾，产生逆向调节作用。推进科学发展，必须深化财税体制改革，针对突出矛盾和问题，整体设计、分步实施、协调推进。
关键词：财税体制；改革；宏观税负
文章编号：978-7-80736-771-0(2011)02-107-03
2010年前十个月中国财政收入达到70899.82亿元，比去年全年的财政收入68518.30亿元超出2300多亿元，增幅3.48％。十一、十二月的财政收入尽管增长态势放缓，但是两个月合计收入应该可以达到1万亿元，从全年看，2010年财政收入走进“8万亿”时代毫无悬念。
整个“十一五”期间，中国财政收入从3万亿元开始，以年均1万亿元的速度高速增长，增速远高于同期GDP，举世瞩目。然而数据不仅仅带来惊喜，同时也隐藏了一些被人们忽视的问题，因为这些高速的增长仅仅是体现在数量上，而财税体制、收支结构等方面并没有根本性的变化，相当一部分改革出现了不同程度的停滞。因此，“十一五”有喜有忧。一些尚未解决好的问题将遗留下来，等待新一轮的改革攻坚。
一、财税体制存在的问题
(一)宏观税负需降低
宏观税负是指一个国家的税负总水平，通常以一定时期(一般为一年)的税收总量占国民生产总值(GNP)或国内生产总值(GDP)或国民收入(NI)的比例来表示。生产力发展水平、政府职能的范围以及政府非税收入规模等是决定宏观税负水平高低的主要因素。宏观税负问题始终是税收政策的核心，宏观税负水平合理与否对于保证政府履行其职能所需的财力，发挥税收的经济杠杆作用有着重要意义。
这里主要分析一个角度的宏观税负问题，对于我国整体的税负水平是一个侧面的反映。2008年全国税收收入54219.62亿元，GDP为300670亿元，小口径宏观税负，即全国税收收入占GDP的比重为18.03％。2008年包括税收在内的纳入财政预算管理的全国财政收入61316.90亿元，中口径宏观税负，即全国财政收入占GDP的比重为20.4％，比小口径宏观税负高出2.36个百分点。2008年全国土地出让收入9600亿元(比2007年13000亿元有较大缩水)，占当年GDP的3.19％；全国社保基金总收入13808亿元，占当年GDP的4.59％；中央和地方预算外资金收入7000亿元(该项收入2007年为6820.32亿元，2008年数据尚未公布，暂按与2007年大致相当的数计)，占当年GDP的2.33％，包括此三项在内的大口径宏观税负，即政府全部收入占GDP的比重高达30.51％，比中口径宏观税负高10.11个百分点，比小口径宏观税负高12.47个百分点。此外，由于制度外财政收入一般是以费的形式缴纳，如果把各种打着政府名义的乱收费、乱罚款、乱摊派和一些政府部门接受企业和个人“捐赠”以及各级政府部门屡禁不止、名目繁多的“小金库”等收入都计算进入政府收入，则全部政府收入占GDP的比重甚至会高达40％左右。
不难看出，我国的宏观税负水平明显是偏高的。从收入角度看，政府从国民收入中切取的份额偏大，就会占用企业和居民的收入，增加企业和居民的负担，不利于企业和个人资金的积累，降低企业的竞争力。从消费角度看，居民收入增长受限，则必然带来消费增长受限，这不利于内需的扩大，不利于扩大消费需求的整体国家方针。
(二)财税体系需健全
财税体制的体制缺陷对于经济发展已经成为短板，有些税种设置不合理，有些税种亟待开征，还有各大类税种比例不协调等等。比如，税制结构中间接税占的比重过高。从分配角度分析，政府部门初次分配的收入从1994年至2007年提高了2.44个百分点，平均占比达到17.68％，其中生产税净额占比超过90％。而在再分配阶段中，政府部门收入平均占比为19.75％，其中收入税只占其中的2.51％，对政府收入占比上升的影响非常小。因此可以说政府收入占比升高趋势主要体现在初次分配阶段，生产税份额高是造成我国国民收入分配格局中政府占比及趋势的一个原因。
我国仅增值税、消费税和营业税三项流转税就占据了税收收入总量的一般以上。三类税的税基分别相当于(1)工业和商业的增加值；(2)烟、酒、汽车、成品油等特定商品的销售额或销售量；(3)建筑业、交通运输业、金融保险业、邮电通信业、服务业、文化体育业、娱乐业、转让无形资产和销售不动产等行业取得的营业收入。可以看到，这样的税基，刚好与我国正处于产业转型、城镇化的发展阶段相符合，从而导致了政府税收收入的高增长，其实质是税收更多的占用了产业转型、城镇化红利。
另外，我国现行税制的基本框架是以1994年分税制为基础的。当时的财税体制已经明显不能适应当前的政治经济发展的需求。因此税收收入过于倚重间接税的弊端已经逐步显现出来，这种体制一方面使得政府财政收入比例过高，同时还抑制了居民的消费需求。
(三)中央与地方财政分配需改善
“在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。”这是“十二五”规划建议在加快财税体制改革这一章节中提出来的新内容。
因为自1994年我国实行分税制以来，中央财政在大大提高的同时，地方财政却大大消弱了，而地方政府承担的各类公共事务和基础建设却越来越多。2009年中央政府的预算内财政收入占整个财政收入的52％，地方政府则为48％。而地方预算内财政支出占整个财政支出的比例则为80％。换言之，地方政府是用48％的财政收入承担其80％的财政支出责任。
这种事权与财权不相称的现实状况，迫使地方政府在土地财政和地方债上想办法，弥补财政资金缺口。2009年我国地方政府土地出让的收入大约1.5万亿元，地方债务规模达到7万亿以上，这样就造成了各地房价虚高，泡沫逐步加重的问题。
另外，省以下地与地之间的事权划分也有一些问题。应当明确划分省以下各级地方政府的事权范围，并将地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移；而针对行政层级较多造成的难以明确合理划分政府间事权，可推行财政层级扁平化改革，推广“省直管县”“乡财县管”等模式。
二、财税体制改革的对策
(一)降低税负是趋势 1_适度降低名义税负。当前，有必要建立定期减税机制，以减小通胀环境对宏观税负的影响。可逐步扩大增值税的征收范围。降低工资薪金所得适用的最高边际税率，减少超额累进税率的级次(建议从九级降至五级)，增加每一级税率适用的级距(尤其是工资薪金所得1万元以下的级距)。
2，扩大税基。例如，扩大消费税和资源税的征收范围，开征环境税(碳税)，适当增加税源。
3，简化税制。例如，针对目前房地产业税费繁杂的现象，加快合并相关税种，研究对土地、建筑物按市场价值征收统一规范的房地产税。
4，严格税收征管，减少税收收入的流失
必须严格纳税人的户籍管理制度，严格纳税及稽查办法，严肃税收收入纪律，制定与《中华人民共和国税收征收管理法》相配套的税务登记、纳税申报、税务稽查、离境清税、协税护税管理办法及综合征管法规，建立严密的稽核组织和制度，扩大税务机关在税收执法中的权限，建立强有力的税收保全和强制执行措施，保证税收收入及时足额入库，减少税收管理方面的税收流失；采用现代化征管手段，积极推进税收的电算化进程，形成地区性乃至全国性的信息网，加强计算机交叉稽核，建立出口退税计算机管理网络，全面提高税收征管效率。
(二)完善体制是出路
扩大增值税征收范围，相应调减营业税，合理调整消费税范围和税率结构，完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策；逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度；继续推进费改税，全面改革资源税，开征环境保护税，研究推进房地产税改革等。其目的是为了保证合理的税收来源，但同时又做到促结构调整，减轻企业总体税负。从目前发展中国家的实际情况看，大部分都还是以企业税收(也就是间接税)为主的结构；但发达国家的税制，却是以直接税为主，也就是以个人所得税和社会保障税作为主要税种。中国未来税制的发展趋势，应该也是以直接税为主的结构，但目前条件尚未成熟，所以“十二五”期间大的税收结构格局不会变，只是增减了一些税种。还期待于未来的税制结构进一步改革，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度等。
(三)放权让利是潮流
1，“放权让利”就要建立科学、公正和公开的转移支付。通过加大中央政府的转移支付，对地方政府的财力提供更多的支持。鉴于当前我国各地区、各阶层之间的差异很大，还是应当首先要保证中央财政的资金，这样才能有利于中央通过宏观调控平衡各地、各阶层的关系。因此保证事权与财力的匹配，并不等于要财权同事权划等号。同时以标准收支和公示作为转移支付分配的基础，建立地方一般性转移支付制度，加快政府间转移支付制度的法制化建设。
2，“放权让利”就要争取形成中央、省、市(县)三级政权和与之相匹配的财政体制。中央、省和市(县)财政分配结构应该逐步向两头倾斜，形成两头大、中间小的分配格局：巩固和维护中央财政收入的比重，保持在50％-55％左右；扩大和提高县乡财政收入比重，上升到30％-35％左右；调控和压缩省财政收入比重，控制在10％-20％范围。这种格局既可以解决当前的地方财政资金不足的问题，又减少了财政层级，更加符合我国实际的需要。
3，“放权让利”就要坚定改革的信心。“十二五”期间的财税体制改革与以往不同，以往的改革多是增量利益的改革，因为改革的对象都有利可图，因此改革的困难与问题较少。而今后的改革更多的是进行利益的调整，主要是在改革对象之间进行利益的重新分配，尤其可能会触及到很多政治经济体制中的“核心’利益。此项改革的难度是可以预见到的。
4，“放权让利”也将对基层政府的执政能力提出考验。要保证放下去的权利真正能够服务于百姓，不与民争利，那就需要全社会的广泛参与，增加改革中的公众参与权和知情权，积极推进基层政治体制改革，逐步完善基层的民主自治和直选机制，真正转变政府的职能，从行政领导型政府转变为服务型政府。
关键词：财税体制；改革；宏观税负
文章编号：978-7-80736-771-0(2011)02-107-03
2010年前十个月中国财政收入达到70899.82亿元，比去年全年的财政收入68518.30亿元超出2300多亿元，增幅3.48％。十一、十二月的财政收入尽管增长态势放缓，但是两个月合计收入应该可以达到1万亿元，从全年看，2010年财政收入走进“8万亿”时代毫无悬念。
整个“十一五”期间，中国财政收入从3万亿元开始，以年均1万亿元的速度高速增长，增速远高于同期GDP，举世瞩目。然而数据不仅仅带来惊喜，同时也隐藏了一些被人们忽视的问题，因为这些高速的增长仅仅是体现在数量上，而财税体制、收支结构等方面并没有根本性的变化，相当一部分改革出现了不同程度的停滞。因此，“十一五”有喜有忧。一些尚未解决好的问题将遗留下来，等待新一轮的改革攻坚。
一、财税体制存在的问题
(一)宏观税负需降低
宏观税负是指一个国家的税负总水平，通常以一定时期(一般为一年)的税收总量占国民生产总值(GNP)或国内生产总值(GDP)或国民收入(NI)的比例来表示。生产力发展水平、政府职能的范围以及政府非税收入规模等是决定宏观税负水平高低的主要因素。宏观税负问题始终是税收政策的核心，宏观税负水平合理与否对于保证政府履行其职能所需的财力，发挥税收的经济杠杆作用有着重要意义。
这里主要分析一个角度的宏观税负问题，对于我国整体的税负水平是一个侧面的反映。2008年全国税收收入54219.62亿元，GDP为300670亿元，小口径宏观税负，即全国税收收入占GDP的比重为18.03％。2008年包括税收在内的纳入财政预算管理的全国财政收入61316.90亿元，中口径宏观税负，即全国财政收入占GDP的比重为20.4％，比小口径宏观税负高出2.36个百分点。2008年全国土地出让收入9600亿元(比2007年13000亿元有较大缩水)，占当年GDP的3.19％；全国社保基金总收入13808亿元，占当年GDP的4.59％；中央和地方预算外资金收入7000亿元(该项收入2007年为6820.32亿元，2008年数据尚未公布，暂按与2007年大致相当的数计)，占当年GDP的2.33％，包括此三项在内的大口径宏观税负，即政府全部收入占GDP的比重高达30.51％，比中口径宏观税负高10.11个百分点，比小口径宏观税负高12.47个百分点。此外，由于制度外财政收入一般是以费的形式缴纳，如果把各种打着政府名义的乱收费、乱罚款、乱摊派和一些政府部门接受企业和个人“捐赠”以及各级政府部门屡禁不止、名目繁多的“小金库”等收入都计算进入政府收入，则全部政府收入占GDP的比重甚至会高达40％左右。
不难看出，我国的宏观税负水平明显是偏高的。从收入角度看，政府从国民收入中切取的份额偏大，就会占用企业和居民的收入，增加企业和居民的负担，不利于企业和个人资金的积累，降低企业的竞争力。从消费角度看，居民收入增长受限，则必然带来消费增长受限，这不利于内需的扩大，不利于扩大消费需求的整体国家方针。
(二)财税体系需健全
财税体制的体制缺陷对于经济发展已经成为短板，有些税种设置不合理，有些税种亟待开征，还有各大类税种比例不协调等等。比如，税制结构中间接税占的比重过高。从分配角度分析，政府部门初次分配的收入从1994年至2007年提高了2.44个百分点，平均占比达到17.68％，其中生产税净额占比超过90％。而在再分配阶段中，政府部门收入平均占比为19.75％，其中收入税只占其中的2.51％，对政府收入占比上升的影响非常小。因此可以说政府收入占比升高趋势主要体现在初次分配阶段，生产税份额高是造成我国国民收入分配格局中政府占比及趋势的一个原因。
我国仅增值税、消费税和营业税三项流转税就占据了税收收入总量的一般以上。三类税的税基分别相当于(1)工业和商业的增加值；(2)烟、酒、汽车、成品油等特定商品的销售额或销售量；(3)建筑业、交通运输业、金融保险业、邮电通信业、服务业、文化体育业、娱乐业、转让无形资产和销售不动产等行业取得的营业收入。可以看到，这样的税基，刚好与我国正处于产业转型、城镇化的发展阶段相符合，从而导致了政府税收收入的高增长，其实质是税收更多的占用了产业转型、城镇化红利。
另外，我国现行税制的基本框架是以1994年分税制为基础的。当时的财税体制已经明显不能适应当前的政治经济发展的需求。因此税收收入过于倚重间接税的弊端已经逐步显现出来，这种体制一方面使得政府财政收入比例过高，同时还抑制了居民的消费需求。
(三)中央与地方财政分配需改善
“在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。”这是“十二五”规划建议在加快财税体制改革这一章节中提出来的新内容。
因为自1994年我国实行分税制以来，中央财政在大大提高的同时，地方财政却大大消弱了，而地方政府承担的各类公共事务和基础建设却越来越多。2009年中央政府的预算内财政收入占整个财政收入的52％，地方政府则为48％。而地方预算内财政支出占整个财政支出的比例则为80％。换言之，地方政府是用48％的财政收入承担其80％的财政支出责任。
这种事权与财权不相称的现实状况，迫使地方政府在土地财政和地方债上想办法，弥补财政资金缺口。2009年我国地方政府土地出让的收入大约1.5万亿元，地方债务规模达到7万亿以上，这样就造成了各地房价虚高，泡沫逐步加重的问题。
另外，省以下地与地之间的事权划分也有一些问题。应当明确划分省以下各级地方政府的事权范围，并将地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移；而针对行政层级较多造成的难以明确合理划分政府间事权，可推行财政层级扁平化改革，推广“省直管县”“乡财县管”等模式。
二、财税体制改革的对策
(一)降低税负是趋势 1_适度降低名义税负。当前，有必要建立定期减税机制，以减小通胀环境对宏观税负的影响。可逐步扩大增值税的征收范围。降低工资薪金所得适用的最高边际税率，减少超额累进税率的级次(建议从九级降至五级)，增加每一级税率适用的级距(尤其是工资薪金所得1万元以下的级距)。
2，扩大税基。例如，扩大消费税和资源税的征收范围，开征环境税(碳税)，适当增加税源。
3，简化税制。例如，针对目前房地产业税费繁杂的现象，加快合并相关税种，研究对土地、建筑物按市场价值征收统一规范的房地产税。
4，严格税收征管，减少税收收入的流失
必须严格纳税人的户籍管理制度，严格纳税及稽查办法，严肃税收收入纪律，制定与《中华人民共和国税收征收管理法》相配套的税务登记、纳税申报、税务稽查、离境清税、协税护税管理办法及综合征管法规，建立严密的稽核组织和制度，扩大税务机关在税收执法中的权限，建立强有力的税收保全和强制执行措施，保证税收收入及时足额入库，减少税收管理方面的税收流失；采用现代化征管手段，积极推进税收的电算化进程，形成地区性乃至全国性的信息网，加强计算机交叉稽核，建立出口退税计算机管理网络，全面提高税收征管效率。
(二)完善体制是出路
扩大增值税征收范围，相应调减营业税，合理调整消费税范围和税率结构，完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策；逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度；继续推进费改税，全面改革资源税，开征环境保护税，研究推进房地产税改革等。其目的是为了保证合理的税收来源，但同时又做到促结构调整，减轻企业总体税负。从目前发展中国家的实际情况看，大部分都还是以企业税收(也就是间接税)为主的结构；但发达国家的税制，却是以直接税为主，也就是以个人所得税和社会保障税作为主要税种。中国未来税制的发展趋势，应该也是以直接税为主的结构，但目前条件尚未成熟，所以“十二五”期间大的税收结构格局不会变，只是增减了一些税种。还期待于未来的税制结构进一步改革，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度等。
(三)放权让利是潮流
1，“放权让利”就要建立科学、公正和公开的转移支付。通过加大中央政府的转移支付，对地方政府的财力提供更多的支持。鉴于当前我国各地区、各阶层之间的差异很大，还是应当首先要保证中央财政的资金，这样才能有利于中央通过宏观调控平衡各地、各阶层的关系。因此保证事权与财力的匹配，并不等于要财权同事权划等号。同时以标准收支和公示作为转移支付分配的基础，建立地方一般性转移支付制度，加快政府间转移支付制度的法制化建设。
2，“放权让利”就要争取形成中央、省、市(县)三级政权和与之相匹配的财政体制。中央、省和市(县)财政分配结构应该逐步向两头倾斜，形成两头大、中间小的分配格局：巩固和维护中央财政收入的比重，保持在50％-55％左右；扩大和提高县乡财政收入比重，上升到30％-35％左右；调控和压缩省财政收入比重，控制在10％-20％范围。这种格局既可以解决当前的地方财政资金不足的问题，又减少了财政层级，更加符合我国实际的需要。
3，“放权让利”就要坚定改革的信心。“十二五”期间的财税体制改革与以往不同，以往的改革多是增量利益的改革，因为改革的对象都有利可图，因此改革的困难与问题较少。而今后的改革更多的是进行利益的调整，主要是在改革对象之间进行利益的重新分配，尤其可能会触及到很多政治经济体制中的“核心’利益。此项改革的难度是可以预见到的。
4，“放权让利”也将对基层政府的执政能力提出考验。要保证放下去的权利真正能够服务于百姓，不与民争利，那就需要全社会的广泛参与，增加改革中的公众参与权和知情权，积极推进基层政治体制改革，逐步完善基层的民主自治和直选机制，真正转变政府的职能，从行政领导型政府转变为服务型政府。