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摘要：本文以近几年国内重大食品安全事件为出发点，从中国食品安全问题现状入手，分析了包括食品安全监管体系和信息不对称方面等食品安全出现问题的原因，其中重点就食品安全管理体系进行了思考，探究国内外在食品安全管理体系设置方面的差别及各管理模式的利弊。并在此基础上，对中国食品安全管理提出了法律、技术标准等方面的建议。
关键词：食品安全；监督管理；信息不对称
一、当前中国食品安全现状及原因分析
（一）食品安全监管体系不健全，食品监测技术手段较落后
1. 监管体系不健全，监管制度不完善
基于食品产业的性质，对食品产业的监管应该是一种体系监管。它包括两个方面：一个是以政府监管为主导结合第三部门监督、社会监督和个人监督的外部监督体系。其中，社会监督主要是以媒体舆论为主的大众监督，个人监督主要是个人消费者针对食品安全问题的起诉和举报。另外一个是政府内部监管体系，包括食品与药品监督管理局、工商、质检、农业、卫生、商务等部门的监管，各部门机构按照生产、流通、消费环节对食品产业链进行分段监管。目前中国食品市场上主要发挥作用的是政府内部监管体系，在该体系下，涉及食品安全监管的职能部门众多，从事监管的人员也有近百万之众。[1]但是各部门职能存在重叠，彼此间缺乏协调，大大削弱了监管体系的整体效果。此外，职能重叠也致使相关管理部门之间责权不清，在食品安全问题来临之时，不能及时明确责任分工，影响了应急处理速度。
2.监管对象的多样性、复杂性，加大了监管难度
中国食品问题频发，涉及范围广泛，上至大型企业集团、民族产业，小至食品作坊、摊点店铺都是食品安全监管的客体。中国国家质检总局做过一个统计：中国食品加工业中将近80%都是十个人以下的小作坊，其中64%不具备生产条件。[2]此类经营中存在诸多诸如无证（生产经营许可证、卫生许可证）经营、不补办营业执照超期经营、“打游击战”逃避卫生检查等阻碍卫生安全监管的情况。另一方面，私人食品经营户流动性大，食品原料来源不明，进货渠道乱，不能提供正规收据、发票，给相关监管部门的执法监督带来很大的困难，给食品安全埋下严重隐患。
3.监测水平低，技术设备较落后，不能满足监管需要
监测技术方面，新的快速、灵敏的监测技术，如基因探针高新技术在我国仅限于研究单位，降低了监测质量和可信度。监测设备方面，基于资金考虑，中国监管部门对食品生产、销售的日常检查多使用成本低廉的快速监测，配置的先进监测仪器由于价值较高，并不经常使用。快速监测较先进的监测仪器敏感度更低，毒素监测范围窄，降低了食品安全的监测水平，给食品安全带来莫大隐患。[3]
（二）惩罚机制不完善，食品企业“犯罪成本”低
从中国于2009年6月1日实施的《食品安全法》可以看出[4]，法律对于违法生产者惩罚虽较旧法（1995年《食品卫生法》）严苛，但仍过于笼统，未能明确问责到具体责任人和责任企业，对于食品企业威慑力不足。企业对消费者的赔偿金过低也是惩罚力度不足的体现。新法第九十六条规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。以2007年三鹿婴幼儿奶粉事件为例，如按2009年新《食品安全法》惩罚条例，则三鹿集团罚款额不超过人民币两亿元，而2007年三鹿集团的销售收入超过人民币100亿元。[5]
二、解决食品问题的途径和思路探讨
（一）完善食品安全法律法规体系，构建食品安全长效机制
1. 加快完善食品安全法律法规体系
新的《食品安全法》已经出台，但是由于颁布时间不长，与其配套的法规规章较少，《食品安全法》的作用不能得到很好的发挥。中央及各地方政府应该尽快出台与该法律配套的法規。通过立法明确各执法主体的职责和工作流程，对食品生产商的资格要求、生产标准、惩罚机制做出详细规定，以规范各市场主体的行为。[6]
2. 转变食品安全管理理念，改革管理制度
在管理理念的革新方面，鉴于中国人口数量大、人口密集、分布较广等特点，中国政府应该借鉴欧美国家经验，由重视食物链重点环节监督管理转变至加强食物链的全过程监管，由集中统一管理替代多头管理，由政府监管为主向重视发挥社会媒体、个人消费者、第三方主体的力量转变。
（二）完善统一全面的食品安全标准和检验检测体系，加强技术监督
1. 尽快完善食品安全标准体系，加快食品安全标准的国际化
目前中国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准共四级标准。标准之间存在着交叉、矛盾或重复。为了改善这种局面，一方面，政府应该尽快出台有关标准的制定权限和波动范围方面的文件或规定，规定地方标准、企业标准等应该在国际标准许可范围内制定；另一方面，中国也应该加快促进国内标准体系与国际接轨，大力推行国际标准化组织使用的食品安全标准、技术规范、指南和准则。
2. 加大对食品检测检验研究和应用的投入，提高食品安全检测水平
食品安全检测是整个食品产业链——食品原料、生产加工、运输以及市场销售——内部自我监控和外部监督检查的重要手段，它直接影响投放到市场的食品的质量和安全。政府作为公共支出主体，应在人、财、物方面给予食品安全检测技术的研究改进以切实的投入，完善和充实现有的检测机构，提升现有检验能力，使检验检测向高技术化、速测化迈进。
（三）加强食品违法处罚力度，完善配套政策
中国对食品违法行为的打击存在“惩罚机制不完善，犯罪‘犯罪成本低’”的问题（见上文现状与原因分析）。因而，在《食品安全法》的指导下，我们一方面应该出台配套的行政法规和办法、条例，加重对不合格食品生产企业、小商贩、小作坊的惩罚力度，增加罚金额，提高其犯罪成本，将罚金罚款中的一部分资助于消费者协会等，鼓励消费者在权益受到损害时运用法律武器保卫自己的权利。另一方面，对不合格的生产经营商要坚决取缔，对出租房屋及场地给无证生产和经营的业主，经过通报、警报后不改正的业主也要进行惩罚，[7]以在社会上形成严打风和高压态势，使食品生产者销售商不敢越雷池一步。
（四）增加食品安全信息公开度，提高消费者利用食品安全信息的能力，减轻食品安全信息不对称
1. 根据不同消费者不同进行程度的宣传
加强对26-45岁消费群尤其是女性消费者的宣传力度，同时鼓励他们对小孩和父母进行食品安全意识的引导和教育，使披露的食品安全信息可以得到良好的扩散。对各阶层给予相应食品相关知识的宣传和引导。
2. 利用各类媒体加强信息披露力度
深入了解消费者所关注的食品安全问题，重点针对消费者信任的产品加强信息披露力度。充分利用电视、报纸、广播等公众媒体对消费者进行食品安全教育。同时有效利用网络拓宽披露渠道，尝试建立统一的、权威的网络食品安全信息发布平台，披露各类食品安全信息，提高信息利用率和权威性。
3. 完善食品安全信息网建设
建立以政府部门披露为主体，其他各类社会监督机构、相关行业协会为辅，资源共享和信息对话的有效食品安全信息披露体系，[8]有利于改善现存的信息网络。它不仅可以扩大信息来源渠道、节约政府行政成本，还可以更好的保护消费者权益，提高消费者的安全感和对食品的信心。
参考文献：
[1]李长健，徐丽峰.农产品质量安全监管问题及具体对策研究.法学探索，2010，（2）：62-66.
[2]岳岚.信息不对称下的食品安全问题及政府干预.市场论坛，2009，（11）：67-68.
[3]崔付荣.关注中国的食品安全问
关键词：食品安全；监督管理；信息不对称
一、当前中国食品安全现状及原因分析
（一）食品安全监管体系不健全，食品监测技术手段较落后
1. 监管体系不健全，监管制度不完善
基于食品产业的性质，对食品产业的监管应该是一种体系监管。它包括两个方面：一个是以政府监管为主导结合第三部门监督、社会监督和个人监督的外部监督体系。其中，社会监督主要是以媒体舆论为主的大众监督，个人监督主要是个人消费者针对食品安全问题的起诉和举报。另外一个是政府内部监管体系，包括食品与药品监督管理局、工商、质检、农业、卫生、商务等部门的监管，各部门机构按照生产、流通、消费环节对食品产业链进行分段监管。目前中国食品市场上主要发挥作用的是政府内部监管体系，在该体系下，涉及食品安全监管的职能部门众多，从事监管的人员也有近百万之众。[1]但是各部门职能存在重叠，彼此间缺乏协调，大大削弱了监管体系的整体效果。此外，职能重叠也致使相关管理部门之间责权不清，在食品安全问题来临之时，不能及时明确责任分工，影响了应急处理速度。
2.监管对象的多样性、复杂性，加大了监管难度
中国食品问题频发，涉及范围广泛，上至大型企业集团、民族产业，小至食品作坊、摊点店铺都是食品安全监管的客体。中国国家质检总局做过一个统计：中国食品加工业中将近80%都是十个人以下的小作坊，其中64%不具备生产条件。[2]此类经营中存在诸多诸如无证（生产经营许可证、卫生许可证）经营、不补办营业执照超期经营、“打游击战”逃避卫生检查等阻碍卫生安全监管的情况。另一方面，私人食品经营户流动性大，食品原料来源不明，进货渠道乱，不能提供正规收据、发票，给相关监管部门的执法监督带来很大的困难，给食品安全埋下严重隐患。
3.监测水平低，技术设备较落后，不能满足监管需要
监测技术方面，新的快速、灵敏的监测技术，如基因探针高新技术在我国仅限于研究单位，降低了监测质量和可信度。监测设备方面，基于资金考虑，中国监管部门对食品生产、销售的日常检查多使用成本低廉的快速监测，配置的先进监测仪器由于价值较高，并不经常使用。快速监测较先进的监测仪器敏感度更低，毒素监测范围窄，降低了食品安全的监测水平，给食品安全带来莫大隐患。[3]
（二）惩罚机制不完善，食品企业“犯罪成本”低
从中国于2009年6月1日实施的《食品安全法》可以看出[4]，法律对于违法生产者惩罚虽较旧法（1995年《食品卫生法》）严苛，但仍过于笼统，未能明确问责到具体责任人和责任企业，对于食品企业威慑力不足。企业对消费者的赔偿金过低也是惩罚力度不足的体现。新法第九十六条规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。以2007年三鹿婴幼儿奶粉事件为例，如按2009年新《食品安全法》惩罚条例，则三鹿集团罚款额不超过人民币两亿元，而2007年三鹿集团的销售收入超过人民币100亿元。[5]
二、解决食品问题的途径和思路探讨
（一）完善食品安全法律法规体系，构建食品安全长效机制
1. 加快完善食品安全法律法规体系
新的《食品安全法》已经出台，但是由于颁布时间不长，与其配套的法规规章较少，《食品安全法》的作用不能得到很好的发挥。中央及各地方政府应该尽快出台与该法律配套的法規。通过立法明确各执法主体的职责和工作流程，对食品生产商的资格要求、生产标准、惩罚机制做出详细规定，以规范各市场主体的行为。[6]
2. 转变食品安全管理理念，改革管理制度
在管理理念的革新方面，鉴于中国人口数量大、人口密集、分布较广等特点，中国政府应该借鉴欧美国家经验，由重视食物链重点环节监督管理转变至加强食物链的全过程监管，由集中统一管理替代多头管理，由政府监管为主向重视发挥社会媒体、个人消费者、第三方主体的力量转变。
（二）完善统一全面的食品安全标准和检验检测体系，加强技术监督
1. 尽快完善食品安全标准体系，加快食品安全标准的国际化
目前中国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准共四级标准。标准之间存在着交叉、矛盾或重复。为了改善这种局面，一方面，政府应该尽快出台有关标准的制定权限和波动范围方面的文件或规定，规定地方标准、企业标准等应该在国际标准许可范围内制定；另一方面，中国也应该加快促进国内标准体系与国际接轨，大力推行国际标准化组织使用的食品安全标准、技术规范、指南和准则。
2. 加大对食品检测检验研究和应用的投入，提高食品安全检测水平
食品安全检测是整个食品产业链——食品原料、生产加工、运输以及市场销售——内部自我监控和外部监督检查的重要手段，它直接影响投放到市场的食品的质量和安全。政府作为公共支出主体，应在人、财、物方面给予食品安全检测技术的研究改进以切实的投入，完善和充实现有的检测机构，提升现有检验能力，使检验检测向高技术化、速测化迈进。
（三）加强食品违法处罚力度，完善配套政策
中国对食品违法行为的打击存在“惩罚机制不完善，犯罪‘犯罪成本低’”的问题（见上文现状与原因分析）。因而，在《食品安全法》的指导下，我们一方面应该出台配套的行政法规和办法、条例，加重对不合格食品生产企业、小商贩、小作坊的惩罚力度，增加罚金额，提高其犯罪成本，将罚金罚款中的一部分资助于消费者协会等，鼓励消费者在权益受到损害时运用法律武器保卫自己的权利。另一方面，对不合格的生产经营商要坚决取缔，对出租房屋及场地给无证生产和经营的业主，经过通报、警报后不改正的业主也要进行惩罚，[7]以在社会上形成严打风和高压态势，使食品生产者销售商不敢越雷池一步。
（四）增加食品安全信息公开度，提高消费者利用食品安全信息的能力，减轻食品安全信息不对称
1. 根据不同消费者不同进行程度的宣传
加强对26-45岁消费群尤其是女性消费者的宣传力度，同时鼓励他们对小孩和父母进行食品安全意识的引导和教育，使披露的食品安全信息可以得到良好的扩散。对各阶层给予相应食品相关知识的宣传和引导。
2. 利用各类媒体加强信息披露力度
深入了解消费者所关注的食品安全问题，重点针对消费者信任的产品加强信息披露力度。充分利用电视、报纸、广播等公众媒体对消费者进行食品安全教育。同时有效利用网络拓宽披露渠道，尝试建立统一的、权威的网络食品安全信息发布平台，披露各类食品安全信息，提高信息利用率和权威性。
3. 完善食品安全信息网建设
建立以政府部门披露为主体，其他各类社会监督机构、相关行业协会为辅，资源共享和信息对话的有效食品安全信息披露体系，[8]有利于改善现存的信息网络。它不仅可以扩大信息来源渠道、节约政府行政成本，还可以更好的保护消费者权益，提高消费者的安全感和对食品的信心。
参考文献：
[1]李长健，徐丽峰.农产品质量安全监管问题及具体对策研究.法学探索，2010，（2）：62-66.
[2]岳岚.信息不对称下的食品安全问题及政府干预.市场论坛，2009，（11）：67-68.
[3]崔付荣.关注中国的食品安全问