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摘要：循环经济在我国发展已有十几年的时间了，但在推行循环经济的探索与实践中，仍存在着诸多制约因素：缺乏统一的组织领导机构和规划；发展战略与政策之间不配套；相关法律不健全；社会成员参与意识不强；缺乏技术支撑体系；对废物再利用和创新管理积极性不足；没有形成有效的网络等。本文通过对制约因素的综合分析，提出消弭思路，促进循环经济的发展。
关键词：循环经济 制约因素
党的十七大报告提出“建设生态文明”，把“循环经济形成较大规模”作为我国实现小康社会的奋斗目标，这是从我国经济发展实际出发提出的重大战略决策。选择循环经济发展模式，就是保护生态环境，促进经济发展达到人口、资源、环境的相互协调。也是解决我国当前经济高速增长与生态环境日益恶化矛盾的重要策略。
一、我国发展循环经济的实践
循环经济是一种最大限度地利用资源和保护环境，通过对传统行业的技术改造，减少资源消耗和废物排放的经济发展模式。我国推进循环经济实践是20世纪90年代末开始的。我国根据工业化快速发展、投资对经济增长贡献大、生产领域环境污染突出的矛盾，提出推动循环经济发展的“3+1”模式，即小循环、中循环、大循环，废物处置和再生产业的循环经济理念，开始了发展循环经济的探索。到目前，已进行了包括以下几个方面的实践：
在企业层面，积极推行以清洁生产为核心的物质小循环。即通过对产品生态设计、清洁生产等措施进行单个企业的生态工业试点，减少产品和服务中物料和能源的使用量，实现污染物排放的最小化。我国已在20多个省(区、市)的20多个行业、上千家企业开展了清洁生产审计，建立了30个行业或地方的清洁生产中心，举办了不同类型的清洁生产培训班。已有5000多家企业通过了ISO14001环境管理体系认证。几百种产品获得了环境标志。仅化工、轻工、电力、煤炭、机械、建材等传统重污染行业，就有4000家企业通过了清洁生产审核。促进了企业的技术进步和管理水平的提高，取得明显的经济和环境效益。
在区域层面，形成了中循环，积极建设生态工业园。这是按工业生态学的原理，通过企业之间的废弃物和副产品的交换与传递，形成闭合工业共生和生态链关系，延长生产链条，建立新型工业组织形态，达到园区资源的最佳配置和利用，将环境污染减少到最低水平，实现社会、经济、环境效益的统一。通过把工业和农业、城市和农村、生产和消费、理念和实践有机结合起来，从不同范围、不同区域构建循环经济体系。到目前为止，我国已有广西贵港、天津泰达等14个园区为国家生态工业园区。
在社会层面上，重点进行循环型城市、省区的建设。我国已有8个省、35个城市、300多个县开展试点，有的地区已初见成效。如在辽宁省进行的以改造老工业基地为核心的循环经济示范区建设工作：作为全国首个“国家森林城市”的贵阳市分批启动了生态农业、生态工业、旅游服务、基础设施、生态建设、支撑保障体系等6大类254个项目，推行了以发挥当地资源优势，构建新产业格局为核心的循环经济城市建设工作。现在全国已有47个城市(城区)获得国家环境保护模范城市(城区)称号，166个地区成为国家生态示范区，79个乡镇成为环境优美乡镇。一些社区学校还从推广可持续消费和生态文明人手，开展绿色社区、绿色学校创建活动，正逐渐成为区域循环经济和可持续发展的细胞工程项目。
此外，在企业与居民废物处置及再生产业方面，建立了废物和废旧资源处理、处置和再生产产业，力求解决废物和废旧资源在全社会的循环利用问题。2002年，我国发布了处理城市垃圾的《国家行动方案》，规定中国城市垃圾进行填埋处理，并把垃圾填埋产生的气体收集起来发电：规划了未来5年内，再建30座垃圾气体回收填埋场，到2015年，将建立300座这样的垃圾处理场，以达到年处理垃圾亿吨的能力。这种利用垃圾等废弃物发电不仅无污染。又能解决部分城市的供电不足，是循环经济理论的较好运用。
但随着我国城市化加快、经济增长主要由重化工产业主导，使资源和环境两大瓶颈也进一步凸现出来。预计到2020年，我国要实现以GDP衡量的单位经济产出污染排放总量，降低到2000年水平1／4以下，生态环境的产出效率提高到2000年水平的4倍以上，才能保证生态环境有所好转。因此，积极发展循环经济来推进结构调整。转变经济增长方式。走新型工业化道路，是我国建立资源节约型和环境友好型社会的必由之路。
二、制约我国循环经济发展的因素
尽管我国循环经济实践取得了一些成果，但粗放型经济增长方式还没有得到根本转变，在经济保持较快增长的同时，付出了相当大的资源和环境代价。特别是进入21世纪后，能源和主要矿产资源消费出现了前所未有的高增长态势。“十五”期间钢铁、水泥、平板玻璃等高耗能产品分别增长了187％、79％、119％；我国经济总量排世界前列，但单位生产总值能耗超过世界平均水平3倍，其中钢铁、有色金属、电力、水泥、化工等8个高耗能行业单位产品能耗比世界先进水平高出40％左右。我国目前是世界能源消费第二大国，但能源效率比世界平均水平低近10个百分点。这表明我国不仅资源能源消耗量大，而且效率低。当前，我国发展循环经济还存在着一些制约因素，使得循环经济难循环。
(一)在中央政府层面，缺乏统一的组织领导机构和规划
对于发展循环经济，国家发展改革委员会主要侧重于资源综合利用和提高资源利用率方面：国家环保总局侧重清洁生产和环境保护：人大环资委侧重立法研究：科技部侧重循环经济的技术支撑体系。表明我国没有形成国家一级的循环经济领导机构。各级政府和相关部门也未建立促进规划实施的综合决策与管理机制与规划，统一推进工作计划和组织管理。
(二)在社会政策与制度方面，没有与国家经济发展战略的配套
现有的基本经济制度和宏观产业政策仍服务于传统经济发展模式，使得循环经济在具体经济政策的细化落实等问题得不到解决，国家财政、税收、金融、产业、环境、资源等政策之间还缺乏配套的连接和协调。例如，在宏观调控中，国家关于控制钢铁、电解铝、水泥行业投资的意见中没有区分单纯性扩张生产规模项目和循环利用资源项目。又如，中国矿产品等资源长期偏离市场价格，其稀缺性没有得到反映。企业资源成本小，没有压力来实施减量，同时阻碍了企业技术进步。此外，一些适合循环经济发展的制度体系没有真正建立起来，包括生态资源环境要素的定价和有偿使用制度、生产者责任延伸制度、政府责任制度等。政府有关方面的政策延续粗放式调控，抑制了循环经济的发展。
(三)在循环经济立法方面，存在相关法律不健全甚至严重缺位的现象
现行的《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》等法律和行政法规零散且原则，缺乏 系统和综合性的解决机制。这些法律虽然涉及了发展循环经济，但主要还是围绕企业的生产而展开。对于区域和全社会层次领域，如农用废物的循环利用、行业内和跨行业废物综合利用等问题，缺乏相应的法律规定，造成社会整体面上循环经济效果不系统。
(四)社会成员参与循环经济的意识不强
表现为公众和企业对发展循环经济的必要性和迫切性认识不深，资源意识、节约意识和环保意识较差。我国循环经济主要是政府在倡导与推动，社会各方对发展循环经济的重要性与紧迫性认识不足，循环经济理念未得到普及和推广。部分地区还习惯于过去依靠粗放式消费资源，以破坏生态环境来维持经济增长，片面强调经济模式单向流动与一次性经济效益。人们对生产终端的“废物”将可能是难得的“稀缺”资源的了解不够，尚未从深层次理解资源稀缺和效益最大化。调查显示，我国目前仅有33％左右的人初步了解“循环经济”、“生态城市”的概念，多数人对此并不了解。而一些自认为了解“循环经济”的人，大部分也仅仅停留和局限在概念上，没有在具体行为中体现出来了。
(五)缺乏循环技术支撑体系
我国在能源节约和替代技术、能量梯级利用技术、废物综合利用技术、循环经济延长产业链与相关产业连接技术等方面，较国外有一定的差距。有关数据显示，我国关键技术设备达到和接近国际先进水平的仅占15％，2／3的设备属于国内一般水平和落后水平：其中，产业连接技术的差距最为明显。循环经济要求延长和拓宽生产技术链，通过对废旧产品进行技术处理。重复使用，最大限度地利用不可再生资源。因此，在纵向上要延伸产业链、横向上聚集产业群，构筑区域性循环经济体系。目前，我国尚没有一个区域能做到这一点，主要是因为发展循环经济关键的开采技术、环保产品技术、节能技术和资源综合利用技术装备水平不高，特别显现在大型燃煤电厂烟气脱硫、城市垃圾资源化、城市生活污水处理和高浓度有机废水治理等重要领域的一些关键技术上。
(六)在企业决策与管理方面，同时存在微观和宏观上的管理不足
从微观上看，企业管理决策和执行往往轻视原料成本管理，对废物再利用和创新管理不足，即便是有回收的。基本上也是将有直接利用价值的“拿走”，没有直接利用价值的“抛弃”。同时，受利益驱动影响，企业造成环境污染的情况也是屡见不鲜：在宏观管理上，管理机制及其相关的队伍没有建立起来。这表现在对有利用价值和经济效益的生活垃圾收集、分类回收、再生化处理加工体系等方面，是由分散的垃圾收集者和集散者组成的不完善的网络，工业废弃物和垃圾。主要由零散的企业收集清运，进行一些初级、简单的处理：此外，由于缺乏环境资源及管理基础数据信息，企业之间信息交换不对称，废物产生部门只关心处理费用，不关心处理细节和结果，而废物处理部门对废物的性质、组成等技术性资料也不清楚，直接造成循环管理网络缺陷。
三、促进循环经济发展的基本思路
(一)切实发挥政府作用，加强政策的市场导向
发展循环经济是一项系统工程，必须在发挥市场配置资源作用的同时，强化政府的综合协调能力。政府应在统一的领导基础上，建立发展循环经济的激励和约束机制，用循环经济理念指导编制各类规划。通过制定产业政策，形成市场激励机制与约束机制，鼓励发展资源消耗低、附加值高的新技术产业、服务业和用新技术改造传统产业，构建资源再利用和再生的赢利模式。制定绿色采购政策，对使用再生材料的产品实行政府优先购买等，使循环型生产有利可图，引导和促进循环经济的发展，并最终形成市场自发机制。
(二)健全循环经济发展的法律法规体系
法律法规实施和执行，是循环经济发展的重要因素。法律强制和经济利益是发展循环经济不可或缺的前提。因此，要借鉴国外立法先行的成功经验，抓紧制定各类发展循环经济的专项法规，并完善我国循环经济法律体系。通过对发展循环经济加以规范，做到有法可依，有章可循。加快制定用能设备能效标准、重点用水行业取水定额标准、主要耗能行业节能设计规范和强制性能效标识，以及再利用品标识等发展循环经济的标准规范等，将循环经济发展工作纳入法制化轨道。
(三)加强宣传教育、促进社会广泛的参与
国际经验表明，发展循环经济最主要的障碍是观念问题。鉴于我国民众对循环经济的认识现状，应加强对循环经济宣传教育力度，提高全民环保意识、绿色消费意识和参与意识，特别是对各类企业领导层进行循环经济内涵、价值、策略和效益教育。循环经济是对传统经济观念和模式的一次革命性变革，发展循环经济，就必须改变传统粗放式发展的思维方式。破除观念障碍和树立循环理念，更新发展观，形成全社会发展循环经济的良好氛围。
关键词：循环经济 制约因素
党的十七大报告提出“建设生态文明”，把“循环经济形成较大规模”作为我国实现小康社会的奋斗目标，这是从我国经济发展实际出发提出的重大战略决策。选择循环经济发展模式，就是保护生态环境，促进经济发展达到人口、资源、环境的相互协调。也是解决我国当前经济高速增长与生态环境日益恶化矛盾的重要策略。
一、我国发展循环经济的实践
循环经济是一种最大限度地利用资源和保护环境，通过对传统行业的技术改造，减少资源消耗和废物排放的经济发展模式。我国推进循环经济实践是20世纪90年代末开始的。我国根据工业化快速发展、投资对经济增长贡献大、生产领域环境污染突出的矛盾，提出推动循环经济发展的“3+1”模式，即小循环、中循环、大循环，废物处置和再生产业的循环经济理念，开始了发展循环经济的探索。到目前，已进行了包括以下几个方面的实践：
在企业层面，积极推行以清洁生产为核心的物质小循环。即通过对产品生态设计、清洁生产等措施进行单个企业的生态工业试点，减少产品和服务中物料和能源的使用量，实现污染物排放的最小化。我国已在20多个省(区、市)的20多个行业、上千家企业开展了清洁生产审计，建立了30个行业或地方的清洁生产中心，举办了不同类型的清洁生产培训班。已有5000多家企业通过了ISO14001环境管理体系认证。几百种产品获得了环境标志。仅化工、轻工、电力、煤炭、机械、建材等传统重污染行业，就有4000家企业通过了清洁生产审核。促进了企业的技术进步和管理水平的提高，取得明显的经济和环境效益。
在区域层面，形成了中循环，积极建设生态工业园。这是按工业生态学的原理，通过企业之间的废弃物和副产品的交换与传递，形成闭合工业共生和生态链关系，延长生产链条，建立新型工业组织形态，达到园区资源的最佳配置和利用，将环境污染减少到最低水平，实现社会、经济、环境效益的统一。通过把工业和农业、城市和农村、生产和消费、理念和实践有机结合起来，从不同范围、不同区域构建循环经济体系。到目前为止，我国已有广西贵港、天津泰达等14个园区为国家生态工业园区。
在社会层面上，重点进行循环型城市、省区的建设。我国已有8个省、35个城市、300多个县开展试点，有的地区已初见成效。如在辽宁省进行的以改造老工业基地为核心的循环经济示范区建设工作：作为全国首个“国家森林城市”的贵阳市分批启动了生态农业、生态工业、旅游服务、基础设施、生态建设、支撑保障体系等6大类254个项目，推行了以发挥当地资源优势，构建新产业格局为核心的循环经济城市建设工作。现在全国已有47个城市(城区)获得国家环境保护模范城市(城区)称号，166个地区成为国家生态示范区，79个乡镇成为环境优美乡镇。一些社区学校还从推广可持续消费和生态文明人手，开展绿色社区、绿色学校创建活动，正逐渐成为区域循环经济和可持续发展的细胞工程项目。
此外，在企业与居民废物处置及再生产业方面，建立了废物和废旧资源处理、处置和再生产产业，力求解决废物和废旧资源在全社会的循环利用问题。2002年，我国发布了处理城市垃圾的《国家行动方案》，规定中国城市垃圾进行填埋处理，并把垃圾填埋产生的气体收集起来发电：规划了未来5年内，再建30座垃圾气体回收填埋场，到2015年，将建立300座这样的垃圾处理场，以达到年处理垃圾亿吨的能力。这种利用垃圾等废弃物发电不仅无污染。又能解决部分城市的供电不足，是循环经济理论的较好运用。
但随着我国城市化加快、经济增长主要由重化工产业主导，使资源和环境两大瓶颈也进一步凸现出来。预计到2020年，我国要实现以GDP衡量的单位经济产出污染排放总量，降低到2000年水平1／4以下，生态环境的产出效率提高到2000年水平的4倍以上，才能保证生态环境有所好转。因此，积极发展循环经济来推进结构调整。转变经济增长方式。走新型工业化道路，是我国建立资源节约型和环境友好型社会的必由之路。
二、制约我国循环经济发展的因素
尽管我国循环经济实践取得了一些成果，但粗放型经济增长方式还没有得到根本转变，在经济保持较快增长的同时，付出了相当大的资源和环境代价。特别是进入21世纪后，能源和主要矿产资源消费出现了前所未有的高增长态势。“十五”期间钢铁、水泥、平板玻璃等高耗能产品分别增长了187％、79％、119％；我国经济总量排世界前列，但单位生产总值能耗超过世界平均水平3倍，其中钢铁、有色金属、电力、水泥、化工等8个高耗能行业单位产品能耗比世界先进水平高出40％左右。我国目前是世界能源消费第二大国，但能源效率比世界平均水平低近10个百分点。这表明我国不仅资源能源消耗量大，而且效率低。当前，我国发展循环经济还存在着一些制约因素，使得循环经济难循环。
(一)在中央政府层面，缺乏统一的组织领导机构和规划
对于发展循环经济，国家发展改革委员会主要侧重于资源综合利用和提高资源利用率方面：国家环保总局侧重清洁生产和环境保护：人大环资委侧重立法研究：科技部侧重循环经济的技术支撑体系。表明我国没有形成国家一级的循环经济领导机构。各级政府和相关部门也未建立促进规划实施的综合决策与管理机制与规划，统一推进工作计划和组织管理。
(二)在社会政策与制度方面，没有与国家经济发展战略的配套
现有的基本经济制度和宏观产业政策仍服务于传统经济发展模式，使得循环经济在具体经济政策的细化落实等问题得不到解决，国家财政、税收、金融、产业、环境、资源等政策之间还缺乏配套的连接和协调。例如，在宏观调控中，国家关于控制钢铁、电解铝、水泥行业投资的意见中没有区分单纯性扩张生产规模项目和循环利用资源项目。又如，中国矿产品等资源长期偏离市场价格，其稀缺性没有得到反映。企业资源成本小，没有压力来实施减量，同时阻碍了企业技术进步。此外，一些适合循环经济发展的制度体系没有真正建立起来，包括生态资源环境要素的定价和有偿使用制度、生产者责任延伸制度、政府责任制度等。政府有关方面的政策延续粗放式调控，抑制了循环经济的发展。
(三)在循环经济立法方面，存在相关法律不健全甚至严重缺位的现象
现行的《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》等法律和行政法规零散且原则，缺乏 系统和综合性的解决机制。这些法律虽然涉及了发展循环经济，但主要还是围绕企业的生产而展开。对于区域和全社会层次领域，如农用废物的循环利用、行业内和跨行业废物综合利用等问题，缺乏相应的法律规定，造成社会整体面上循环经济效果不系统。
(四)社会成员参与循环经济的意识不强
表现为公众和企业对发展循环经济的必要性和迫切性认识不深，资源意识、节约意识和环保意识较差。我国循环经济主要是政府在倡导与推动，社会各方对发展循环经济的重要性与紧迫性认识不足，循环经济理念未得到普及和推广。部分地区还习惯于过去依靠粗放式消费资源，以破坏生态环境来维持经济增长，片面强调经济模式单向流动与一次性经济效益。人们对生产终端的“废物”将可能是难得的“稀缺”资源的了解不够，尚未从深层次理解资源稀缺和效益最大化。调查显示，我国目前仅有33％左右的人初步了解“循环经济”、“生态城市”的概念，多数人对此并不了解。而一些自认为了解“循环经济”的人，大部分也仅仅停留和局限在概念上，没有在具体行为中体现出来了。
(五)缺乏循环技术支撑体系
我国在能源节约和替代技术、能量梯级利用技术、废物综合利用技术、循环经济延长产业链与相关产业连接技术等方面，较国外有一定的差距。有关数据显示，我国关键技术设备达到和接近国际先进水平的仅占15％，2／3的设备属于国内一般水平和落后水平：其中，产业连接技术的差距最为明显。循环经济要求延长和拓宽生产技术链，通过对废旧产品进行技术处理。重复使用，最大限度地利用不可再生资源。因此，在纵向上要延伸产业链、横向上聚集产业群，构筑区域性循环经济体系。目前，我国尚没有一个区域能做到这一点，主要是因为发展循环经济关键的开采技术、环保产品技术、节能技术和资源综合利用技术装备水平不高，特别显现在大型燃煤电厂烟气脱硫、城市垃圾资源化、城市生活污水处理和高浓度有机废水治理等重要领域的一些关键技术上。
(六)在企业决策与管理方面，同时存在微观和宏观上的管理不足
从微观上看，企业管理决策和执行往往轻视原料成本管理，对废物再利用和创新管理不足，即便是有回收的。基本上也是将有直接利用价值的“拿走”，没有直接利用价值的“抛弃”。同时，受利益驱动影响，企业造成环境污染的情况也是屡见不鲜：在宏观管理上，管理机制及其相关的队伍没有建立起来。这表现在对有利用价值和经济效益的生活垃圾收集、分类回收、再生化处理加工体系等方面，是由分散的垃圾收集者和集散者组成的不完善的网络，工业废弃物和垃圾。主要由零散的企业收集清运，进行一些初级、简单的处理：此外，由于缺乏环境资源及管理基础数据信息，企业之间信息交换不对称，废物产生部门只关心处理费用，不关心处理细节和结果，而废物处理部门对废物的性质、组成等技术性资料也不清楚，直接造成循环管理网络缺陷。
三、促进循环经济发展的基本思路
(一)切实发挥政府作用，加强政策的市场导向
发展循环经济是一项系统工程，必须在发挥市场配置资源作用的同时，强化政府的综合协调能力。政府应在统一的领导基础上，建立发展循环经济的激励和约束机制，用循环经济理念指导编制各类规划。通过制定产业政策，形成市场激励机制与约束机制，鼓励发展资源消耗低、附加值高的新技术产业、服务业和用新技术改造传统产业，构建资源再利用和再生的赢利模式。制定绿色采购政策，对使用再生材料的产品实行政府优先购买等，使循环型生产有利可图，引导和促进循环经济的发展，并最终形成市场自发机制。
(二)健全循环经济发展的法律法规体系
法律法规实施和执行，是循环经济发展的重要因素。法律强制和经济利益是发展循环经济不可或缺的前提。因此，要借鉴国外立法先行的成功经验，抓紧制定各类发展循环经济的专项法规，并完善我国循环经济法律体系。通过对发展循环经济加以规范，做到有法可依，有章可循。加快制定用能设备能效标准、重点用水行业取水定额标准、主要耗能行业节能设计规范和强制性能效标识，以及再利用品标识等发展循环经济的标准规范等，将循环经济发展工作纳入法制化轨道。
(三)加强宣传教育、促进社会广泛的参与
国际经验表明，发展循环经济最主要的障碍是观念问题。鉴于我国民众对循环经济的认识现状，应加强对循环经济宣传教育力度，提高全民环保意识、绿色消费意识和参与意识，特别是对各类企业领导层进行循环经济内涵、价值、策略和效益教育。循环经济是对传统经济观念和模式的一次革命性变革，发展循环经济，就必须改变传统粗放式发展的思维方式。破除观念障碍和树立循环理念，更新发展观，形成全社会发展循环经济的良好氛围。