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三年前，银监会发布《新型农村金融机构2009年～2011年工作安排》，对三年的工作计划进行了具体的安排：2009～2011年，全国35个省（自治区、直辖市，西藏除外）、计划单列市共计划设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。如今三年期限将满，农村资金互助社试点不及当初计划的三分之一，截至2011年11月末，全国共有46家农村资金互助社获得银监会颁发的金融许可证。三年蹉跎，农村资金互助社不仅被逐渐“边缘化”，而且也正被“山寨化”，即正规资金互助社发展举步维艰，体制外的资金互助社“转正难”，部分农民自发的资金互助社走向流动性陷阱。而更让人忧虑的是，银监会对农村资金互助社的政策更趋于保守，据报道，银监会日前也宣布暂缓审批资金互助社。为什么出现这一局面？是否真如某些人讲的那样，农民没有能力办好资金互助社，以致银监会否定了资金互助社？
案例一：百信虽小，天下共享
先来看看全国首家经银监会批准的农村资金互助社——梨树县闫家村百信农村资金互助社（简称“百信互助社”）的案例。
百信互助社成立于2007年3月9日，由闫家村32名村民发起，注册资金10.18万元。截至2011年6月底，共有社员135户，股金16.47万元。累放588笔，累放275.3965万元。存款2笔，20.3万元，收回527笔，总计242.666万元，贷款余额32.7305万元。没有出现不良贷款，信用记录保持良好。
百信互助社在4年多的时间里一直稳步发展，不仅没有出现风险，而且在极其艰苦的条件下顽强生存下来了，这是他们对中国农村资金互助社的最大贡献，可是却一直被外界质疑和指责：作为全国首家资金互助社，却没有发展起来。指责的依据是，百信规模太小。
笔者曾在百信互助社调研一年，也亲自参与了该社的筹建和开业申报工作，了解一些实情。而按照银监会所规定的资金互助社的资金来源无外乎这样几个方面：第一个来源是社员股金和存款。事实上，百信互助社因为要按照银行标准装修营业场所，刚开业就支出了7.6万元，所剩股金不到3万元。此外，闫家村属于传统的以种植和养殖为主的农村，农民大都需求贷款，让农民来存款并不现实。第二个来源是捐赠资金。虽然顶着全国首家农村资金互助社的光环，但是鲜有个人和组织向百信互助社捐赠资金。第三个来源是向其他银行业金融机构融资，但由于国家没有出台具体的操作细则而难以实施。
在内无资金、外无援助的情况下，百信互助社不仅没有倒下，而且将办社经验不断传播出去，并将资金互助社制度不断复制推广到宁夏、河北、浙江、河南、江苏等地，可以说是一个奇迹，外界应该思考如何去给予扶持，帮助其发展，而不是一味地去指责。正如有专家指出的那样，如果以为发一张金融牌照就能发展起来，那么国家只要多印发一些金融牌照，农村金融改革就不是什么难题了。
案例二：九山很大，却没“户口”
浙江省玉环县玉城街道九山农村资金互助社（简称“九山互助社”）是在百信互助社的示范下产生的一个典型代表。和百信互助社不同的是，九山互助社位于台州和温州资本密集之地，却苦于没有金融许可证而同样陷入发展困境。
九山互助社是在国家农村金融新政的指引和地方政府的大力支持下，依托玉城街道九山社区（四个行政村）的地缘、血缘和业缘关系建立起来的信用基础，于2008年7月26日由18个农民按照自愿和民主的原则、出资54万元发起组建的社区互助性信用合作组织。截至2010年6月30日，共发展社员369户，募集股金725.15万元，累计借贷金额2050.6万元，贷款余额714.66万元，贷款到期收回率100%。
九山互助社从发起时就向地方政府汇报，并向银行业监督管理部门提出设立请求。当地银监局在《关于支持设立玉环县珠港镇九山农村资金互助社的复函》中答复：“农村资金互助社作为新型农村金融机构，目前正在试点阶段，其试点工作由银监会统一部署。据悉，省政府有关部门正在就此项工作开展调研。我分局至今没有接到上级关于开展农村资金互助社试点工作的通知。”
当互助社社员得知浙江开展4家农村资金互助社试点后，九山互助社再次向台州局和浙江局提出了准入请求，玉环县人民政府特此向台州局和浙江局发函。九山互助社的市场准入工作甚至写入臺州市2010年1号文件中，但是该社至今未获得准入。
信用合作与专业合作，鸡先还是蛋先
关于农民专业合作和农民信用合作到底谁先谁后的问题，就如同“先有鸡还是先有蛋”的纷争一样，成为争论不休的话题。而目前，“先搞合作社，再搞信用合作”的观点似乎处于上风。浙江银监局一直不肯给九山互助社准入的一个重要理由就是该社不是省级示范专业合作社基础上开展的资金互助社。
根据发起人的不同，笔者对银监会已批准开业的46家国内资金互助社做了一个简单的调查和梳理，分为以下两类：
第一类是依托社区开展的农村资金互助社试点，以吉林为代表，其发起人是农民和农村小企业，其性质为银监会规定的社区互助性银行业金融机构。
第二类是依托专业合作社开展的资金互助试点，以浙江为代表，其发起人为农民专业合作社社员。这类组织是否突破了中国银监会“社区互助性银行业金融机构”政策要求还需研究。
乡镇一级农村资金互助社41家，村一级农村资金互助社5家。除3家发起人情况没法通过公开信息获得外，其他43家获准开业的金互助社中，由农民或农村小企业发起的有26家，17家是合作经济组织与农民共同发起。
近期刚被批准开业的慈溪市龙山镇西门外村伏龙农村资金互助社就是依托社区开展的资金互助试点。互助社已有400户农户报名入股，募集股本金600万元。
农民自发设立的资金互助社“转正”有实践案例。46家已开业的资金互助社中，有8家在获得准入前已开展信用合作组织试点，获得地方政府和银监部门支持转为“农村资金互助社”。据了解，吉林梨树3家资金互助社都是在全国首家资金互助社的典型示范下，在国家农村金融新政和地方政府的引导下，当地农民依据民主、自愿的原则在2007年先后自发设立的，历经3年的规范运作，终于获得地方银监部门的认可，于2010年9月7日喜获“转正”。又如安徽太湖县小池镇银燕资金互助社，前身为太湖县小池镇杨铺村救灾扶贫互助储金会，始创于1988年，属民间社团组织。
国际合作社经验表明，商品生产发展程度是合作社兴起的决定因素。正因为如此，农民最早兴办的合作社主要是营销合作社，或与商品生产有关的信贷合作社，接下来才逐渐有了生产合作社的出现。
此外，根据笔者多年在北方农村参与农民合作社运动实践的体会和对苏浙等地农村调研和实践的总结，先搞专业合作，再搞信用合作，不符合我国国情，也不利于合作社的成长。相反，积极培育农村社区信用合作组织，有助于推动农民专业合作社发展。
信用合作较专业合作更具优势
笔者认为，信用合作相对专业合作，具有如下优势：
第一是需求优势。专业合作社以产品为纽带，其产品市场需求在外部；而信用合作组织的市场资金需求在社区内部。这对刚创立的合作社通过内需市场培育发展十分重要的。
第二是产业核心作用。信用合作是各产业的核心，可以促进社区各产业的联合，从而更能发挥产业调剂资金互助作用，促进融资效率，化解单一产业对金融组织产生的系统性风险。
第三是市场竞争优势。社区信用合作组织借助于社区信息优势对商业金融组织有先天竞争优势（能够满足小额高频率的信用交易），而农产品市场基本被大公司或新型资本企业瓜分完毕，竞争及其激烈。这种竞争环境与外部市场的差异不可相较而论。从社区着手开展信用合作正是取其长避其短的经验应用。
第四是社区信用合作可以推进专业合作。农村资金互助社以货币资金入股并且规定了最高入股比例，产权清晰，民主管理产权基础确定，能够建立完善的治理结构，可以通过集中社区信用，推动各产业发展。而专业合作社产权制度是存在一定的缺陷的，缺少民主管理的产权法律基础，同时，社员以产品与合作社发生关系，一旦出现市场风险，合作马上就会被迫中断，制度十分不稳定。另外，两个独立的法人地位关系也很难明确关系。
第五是信用合作组织成本可算，风险可控，而专业合作社受市场风险影响大。信用合作组织，只要控制好呆账风险，其成本是可以核算出来的，控制风险也可以通过提取呆账准备有效化解；而专业合作社的成本与收益则受市场和自然风险等诸多方面的影响，很难计算周期成本和收益，不可控性较大。也就是说，社区信用合作曲线收益比较平缓，而产品性的专业合作社开展信用合作曲线收益要波动较大。
第六是信用合作相对专业合作生产关系更稳定。农村资金互助社与农民专业合作社作为新型生产关系组织形式，农村资金互助社因多产业参与，能够防止单一产业产生的市场和自然等系统性风险，从而使生产关系得到稳定发展。而以产品为核心的信用组织，往往要受产品的市场风险和自然风险冲击，从而使生产关系难以稳定。
当然，信用合作与产业合作是一对孪生兄弟，谁也离不开谁，单一的信用合作，是很难成功的，但缺少信用合作的专业合作也是长久不了的。专业合作社会向信用合作发展，信用合作会向专业合作延伸，也就是说，无论专业合作社，还是信用合作社，均需两社一体化发展，不存在相互排斥的问题，也不存在谁先谁后的问题。但是，通过社区信用合作去推动农民专业合作确实能起到事半功倍的效果。
几点政策建议
加大准入力度，提高监管水平。第一，可以按照资金互助社发展规模、区域范围实行分类监管。对于村级、规模较小的资金互助组织可以采取备案制监管，由县级主管部门备案后再到工商登记。对于乡镇级、规模较大的资金互助组织，经申请符合准入条件的，由银监部门给予准入和监管。第二，解放思想，解除监管枷锁，提高监管水平。各级监管部门干部要主动學习合作社相关知识，弄清楚合作社制度和分配原则，允许资金互助组织在区域的边界内（乡镇或行政村），在政策、法律许可的范围内自主吸收社员，允许资金互助组织按社员交易量返还盈余，鼓励而不应排斥社区性资金互助社试点。第三，积极研究体制外资金互助组织“转正”政策，将其纳入监管框架内，促进其规范发展。
加大政策扶持力度。要尽快出台大银行向资金互助组织批发资金的具体政策，各级财政部门要拿出专项担保资金，为资金互助社向大银行融资提供增信支持；各级财政部门要在农村信用合作组织开办费、基础设施建设、贷款贴息、经费补助、重大灾害风险防范上给予普惠性支持。
加快立法工作，允许资金互助组织进行二级联合。现代金融部门的建立需要现代法治的支撑和保障，建议有关部门加快《合作金融法》的立法工作，推动农村信用合作组织可持续发展。条件具备的地方，可以探索建立县（市）农村资金互助社联合社或协会组织。
国家政策要普惠到普通农民，而不应成为既得利益者的特权。笔者认为，选择革命老区、人大代表、劳模、龙头企业搞试点，搞计划准入的初衷可以理解，但是国家的政策应该是普惠的，而不应该成为普通人的“玻璃门”和“弹簧门”，排斥有条件的、有需求的普通农民。浙江试点的7家资金互助社中，临海市涌泉镇忘不了农村资金互助社、温岭市箬横镇玉麟农村资金互助社、建德市大同镇桑盈农村资金互助社等几家资金互助社，它们的理事长都是浙江省人大代表，所依托的合作社是省级示范合作社；瑞安市马屿镇汇民农村资金互助社、平湖市当湖街道新当湖农村资金互助社所依托的合作社都是省级示范社；德清县乾元镇德农农村资金互助社、缙云县五云镇欣禾农村资金互助社的理事长都是省级龙头企业的董事长。
（作者单位：北京农信之家咨询中心)
案例一：百信虽小，天下共享
先来看看全国首家经银监会批准的农村资金互助社——梨树县闫家村百信农村资金互助社（简称“百信互助社”）的案例。
百信互助社成立于2007年3月9日，由闫家村32名村民发起，注册资金10.18万元。截至2011年6月底，共有社员135户，股金16.47万元。累放588笔，累放275.3965万元。存款2笔，20.3万元，收回527笔，总计242.666万元，贷款余额32.7305万元。没有出现不良贷款，信用记录保持良好。
百信互助社在4年多的时间里一直稳步发展，不仅没有出现风险，而且在极其艰苦的条件下顽强生存下来了，这是他们对中国农村资金互助社的最大贡献，可是却一直被外界质疑和指责：作为全国首家资金互助社，却没有发展起来。指责的依据是，百信规模太小。
笔者曾在百信互助社调研一年，也亲自参与了该社的筹建和开业申报工作，了解一些实情。而按照银监会所规定的资金互助社的资金来源无外乎这样几个方面：第一个来源是社员股金和存款。事实上，百信互助社因为要按照银行标准装修营业场所，刚开业就支出了7.6万元，所剩股金不到3万元。此外，闫家村属于传统的以种植和养殖为主的农村，农民大都需求贷款，让农民来存款并不现实。第二个来源是捐赠资金。虽然顶着全国首家农村资金互助社的光环，但是鲜有个人和组织向百信互助社捐赠资金。第三个来源是向其他银行业金融机构融资，但由于国家没有出台具体的操作细则而难以实施。
在内无资金、外无援助的情况下，百信互助社不仅没有倒下，而且将办社经验不断传播出去，并将资金互助社制度不断复制推广到宁夏、河北、浙江、河南、江苏等地，可以说是一个奇迹，外界应该思考如何去给予扶持，帮助其发展，而不是一味地去指责。正如有专家指出的那样，如果以为发一张金融牌照就能发展起来，那么国家只要多印发一些金融牌照，农村金融改革就不是什么难题了。
案例二：九山很大，却没“户口”
浙江省玉环县玉城街道九山农村资金互助社（简称“九山互助社”）是在百信互助社的示范下产生的一个典型代表。和百信互助社不同的是，九山互助社位于台州和温州资本密集之地，却苦于没有金融许可证而同样陷入发展困境。
九山互助社是在国家农村金融新政的指引和地方政府的大力支持下，依托玉城街道九山社区（四个行政村）的地缘、血缘和业缘关系建立起来的信用基础，于2008年7月26日由18个农民按照自愿和民主的原则、出资54万元发起组建的社区互助性信用合作组织。截至2010年6月30日，共发展社员369户，募集股金725.15万元，累计借贷金额2050.6万元，贷款余额714.66万元，贷款到期收回率100%。
九山互助社从发起时就向地方政府汇报，并向银行业监督管理部门提出设立请求。当地银监局在《关于支持设立玉环县珠港镇九山农村资金互助社的复函》中答复：“农村资金互助社作为新型农村金融机构，目前正在试点阶段，其试点工作由银监会统一部署。据悉，省政府有关部门正在就此项工作开展调研。我分局至今没有接到上级关于开展农村资金互助社试点工作的通知。”
当互助社社员得知浙江开展4家农村资金互助社试点后，九山互助社再次向台州局和浙江局提出了准入请求，玉环县人民政府特此向台州局和浙江局发函。九山互助社的市场准入工作甚至写入臺州市2010年1号文件中，但是该社至今未获得准入。
信用合作与专业合作，鸡先还是蛋先
关于农民专业合作和农民信用合作到底谁先谁后的问题，就如同“先有鸡还是先有蛋”的纷争一样，成为争论不休的话题。而目前，“先搞合作社，再搞信用合作”的观点似乎处于上风。浙江银监局一直不肯给九山互助社准入的一个重要理由就是该社不是省级示范专业合作社基础上开展的资金互助社。
根据发起人的不同，笔者对银监会已批准开业的46家国内资金互助社做了一个简单的调查和梳理，分为以下两类：
第一类是依托社区开展的农村资金互助社试点，以吉林为代表，其发起人是农民和农村小企业，其性质为银监会规定的社区互助性银行业金融机构。
第二类是依托专业合作社开展的资金互助试点，以浙江为代表，其发起人为农民专业合作社社员。这类组织是否突破了中国银监会“社区互助性银行业金融机构”政策要求还需研究。
乡镇一级农村资金互助社41家，村一级农村资金互助社5家。除3家发起人情况没法通过公开信息获得外，其他43家获准开业的金互助社中，由农民或农村小企业发起的有26家，17家是合作经济组织与农民共同发起。
近期刚被批准开业的慈溪市龙山镇西门外村伏龙农村资金互助社就是依托社区开展的资金互助试点。互助社已有400户农户报名入股，募集股本金600万元。
农民自发设立的资金互助社“转正”有实践案例。46家已开业的资金互助社中，有8家在获得准入前已开展信用合作组织试点，获得地方政府和银监部门支持转为“农村资金互助社”。据了解，吉林梨树3家资金互助社都是在全国首家资金互助社的典型示范下，在国家农村金融新政和地方政府的引导下，当地农民依据民主、自愿的原则在2007年先后自发设立的，历经3年的规范运作，终于获得地方银监部门的认可，于2010年9月7日喜获“转正”。又如安徽太湖县小池镇银燕资金互助社，前身为太湖县小池镇杨铺村救灾扶贫互助储金会，始创于1988年，属民间社团组织。
国际合作社经验表明，商品生产发展程度是合作社兴起的决定因素。正因为如此，农民最早兴办的合作社主要是营销合作社，或与商品生产有关的信贷合作社，接下来才逐渐有了生产合作社的出现。
此外，根据笔者多年在北方农村参与农民合作社运动实践的体会和对苏浙等地农村调研和实践的总结，先搞专业合作，再搞信用合作，不符合我国国情，也不利于合作社的成长。相反，积极培育农村社区信用合作组织，有助于推动农民专业合作社发展。
信用合作较专业合作更具优势
笔者认为，信用合作相对专业合作，具有如下优势：
第一是需求优势。专业合作社以产品为纽带，其产品市场需求在外部；而信用合作组织的市场资金需求在社区内部。这对刚创立的合作社通过内需市场培育发展十分重要的。
第二是产业核心作用。信用合作是各产业的核心，可以促进社区各产业的联合，从而更能发挥产业调剂资金互助作用，促进融资效率，化解单一产业对金融组织产生的系统性风险。
第三是市场竞争优势。社区信用合作组织借助于社区信息优势对商业金融组织有先天竞争优势（能够满足小额高频率的信用交易），而农产品市场基本被大公司或新型资本企业瓜分完毕，竞争及其激烈。这种竞争环境与外部市场的差异不可相较而论。从社区着手开展信用合作正是取其长避其短的经验应用。
第四是社区信用合作可以推进专业合作。农村资金互助社以货币资金入股并且规定了最高入股比例，产权清晰，民主管理产权基础确定，能够建立完善的治理结构，可以通过集中社区信用，推动各产业发展。而专业合作社产权制度是存在一定的缺陷的，缺少民主管理的产权法律基础，同时，社员以产品与合作社发生关系，一旦出现市场风险，合作马上就会被迫中断，制度十分不稳定。另外，两个独立的法人地位关系也很难明确关系。
第五是信用合作组织成本可算，风险可控，而专业合作社受市场风险影响大。信用合作组织，只要控制好呆账风险，其成本是可以核算出来的，控制风险也可以通过提取呆账准备有效化解；而专业合作社的成本与收益则受市场和自然风险等诸多方面的影响，很难计算周期成本和收益，不可控性较大。也就是说，社区信用合作曲线收益比较平缓，而产品性的专业合作社开展信用合作曲线收益要波动较大。
第六是信用合作相对专业合作生产关系更稳定。农村资金互助社与农民专业合作社作为新型生产关系组织形式，农村资金互助社因多产业参与，能够防止单一产业产生的市场和自然等系统性风险，从而使生产关系得到稳定发展。而以产品为核心的信用组织，往往要受产品的市场风险和自然风险冲击，从而使生产关系难以稳定。
当然，信用合作与产业合作是一对孪生兄弟，谁也离不开谁，单一的信用合作，是很难成功的，但缺少信用合作的专业合作也是长久不了的。专业合作社会向信用合作发展，信用合作会向专业合作延伸，也就是说，无论专业合作社，还是信用合作社，均需两社一体化发展，不存在相互排斥的问题，也不存在谁先谁后的问题。但是，通过社区信用合作去推动农民专业合作确实能起到事半功倍的效果。
几点政策建议
加大准入力度，提高监管水平。第一，可以按照资金互助社发展规模、区域范围实行分类监管。对于村级、规模较小的资金互助组织可以采取备案制监管，由县级主管部门备案后再到工商登记。对于乡镇级、规模较大的资金互助组织，经申请符合准入条件的，由银监部门给予准入和监管。第二，解放思想，解除监管枷锁，提高监管水平。各级监管部门干部要主动學习合作社相关知识，弄清楚合作社制度和分配原则，允许资金互助组织在区域的边界内（乡镇或行政村），在政策、法律许可的范围内自主吸收社员，允许资金互助组织按社员交易量返还盈余，鼓励而不应排斥社区性资金互助社试点。第三，积极研究体制外资金互助组织“转正”政策，将其纳入监管框架内，促进其规范发展。
加大政策扶持力度。要尽快出台大银行向资金互助组织批发资金的具体政策，各级财政部门要拿出专项担保资金，为资金互助社向大银行融资提供增信支持；各级财政部门要在农村信用合作组织开办费、基础设施建设、贷款贴息、经费补助、重大灾害风险防范上给予普惠性支持。
加快立法工作，允许资金互助组织进行二级联合。现代金融部门的建立需要现代法治的支撑和保障，建议有关部门加快《合作金融法》的立法工作，推动农村信用合作组织可持续发展。条件具备的地方，可以探索建立县（市）农村资金互助社联合社或协会组织。
国家政策要普惠到普通农民，而不应成为既得利益者的特权。笔者认为，选择革命老区、人大代表、劳模、龙头企业搞试点，搞计划准入的初衷可以理解，但是国家的政策应该是普惠的，而不应该成为普通人的“玻璃门”和“弹簧门”，排斥有条件的、有需求的普通农民。浙江试点的7家资金互助社中，临海市涌泉镇忘不了农村资金互助社、温岭市箬横镇玉麟农村资金互助社、建德市大同镇桑盈农村资金互助社等几家资金互助社，它们的理事长都是浙江省人大代表，所依托的合作社是省级示范合作社；瑞安市马屿镇汇民农村资金互助社、平湖市当湖街道新当湖农村资金互助社所依托的合作社都是省级示范社；德清县乾元镇德农农村资金互助社、缙云县五云镇欣禾农村资金互助社的理事长都是省级龙头企业的董事长。
（作者单位：北京农信之家咨询中心)