根据治理理论以及当代环境资源法治建设的实践证明，在现代市场经济体制国家，行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制这三种方法和机制各有其特点和缺点、各有其适用范围和方式，并且相互依赖、相互补充，最切实有效的调整方法和机制是将这三种方法机制综合运用的综合性调整机制。
　　
　　治理理论是有关治理和善治的主张、观念、原则、特点、作用和实施途径的总称，是有关治理公共事务的道理、方法、逻辑、管理规则、治理机制和治理方式的总和，也称治理与善治理论。根据一些学者的说法（如毛寿龙等在《西方政府的治道变革》所提出的），治理、善治与治道变革（governance transitions），目前已经成为当代中国公共管理研究领域的核心范畴。治理和善治理论是21世纪国际社会科学的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。环境治理又称生态治理，是当代治理理论在环境资源领域的具体体现和应用。环境治理理论是有关环境治理的各种主张、观念、原则、方法的总称，它是指导包括环境资源法治建设在内的理论。
　　三种组织形式与三种调整机制
　　包括湿地保护管理法律在内的环境资源法的主要作用是通过法律调整人与自然的关系，以及与环境资源有关的人与人的关系。人类社会（society）是指由人类、人的活动和人赖以生存的自然环境组成的综合体，人通常以一定的社会组织形式进行活动，从不同角度对人的社会组织可以进行不同的分类，其中一种分类方法就是将各种社会组织归纳为行政性的政府组织（即第一部门）、营利性的企业组织（即第二部门）和非政府非营利组织这三大类型。从上述三种组织制度出发，当代社会形成了具有不同特点和风格的三种调整机制。
　　行政调整机制，即行政性政府部门调整机制。行政调整机制，是指通过行政性政府组织，以行政手段这种“看得见的政府之手”，如政府责令企业限期治理污染等行政命令措施，调整人与人的关系和人与自然的关系。这种建立在强制性权威基础上的政府组织，适合于调整人与具有安全、公正等垄断性公共物品性质的环境资源的关系。行政调整机制也称国家机制、政府机制或统治机制，它以行政手段即政府命令为主要手段和特征。理想的政府调整机制是“善政”（good government）。善政的要素是：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、公正的行政管理。
　　市场调整机制，即营利性企业组织调整机制。市场调整机制，是指通过作为市场主体的营利性企业组织，以市场机制或市场这一“看不见的手”调整人与人的关系和人与自然的关系。市场是人与人的交易活动的总称，市场机制主要是一种调整人与人的关系的机制。但是，市场通过调整人与人的关系，也可以改变人对自然的关系即间接调整人与自然的关系，特别适合于调整人与具有私人物品性质的环境资源的关系。市场调整机制简称市场机制，它以市场手段即自主契约、自由交易和公平竞争为主要手段和特征。理想的市场调整机制是自由公平竞争和法治的自由市场。
　　社会调整机制，即非政府非营利组织调整机制。社会调整机制，是指通过非政府非营利组织（Non-Governmental、Non-Profit Organizations），以社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整，如利用环保群众运动和环境道德舆论去克服外部性的败德冲动。非政府非营利组织适合于调整人与具有非垄断性公共物品性质的环境资源的关系。之所以出现有别于行政调整机制和市场调整机制的第三种调整机制，是为了克服和弥补市场的失效和政府的失效。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置即达到帕累托最优（Pareto optimum）。同样，仅仅依靠政府的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于政府的失效和市场的失效，愈来愈多的人主张以第三种机制（社会调整机制）对付市场调整和政府调整的失败。社会调整机制，又称非行政非市场调整机制、非政府非营利组织调整机制和第三种调整机制。说它是社会调整机制是因为它主要适用于公民社会或市民社会即非政府非营利组织，说它是第三种调整机制是因为它区别于传统的第一种调整机制（行政调整机制）和第二种调整机制（市场调整机制），即以非营利、非统治手段为特征。第三种调整机制之所以也称社会调整机制，主要是源于公民社会的概念和理论。由于人们常常简单地将民间组织（civil organizations）直接等同于公民社会（civil society），所以将第三种调整机制简称为社会调整机制。
　　上述三种调整方法和机制，哪个重要、何种优先，一直存在不同观点和争论。奉行“市场调节”主宰观或“市场信任”的称之为“第一道路”；奉行“政府调节”主宰观或“国家信任”的称为“第二道路”；奉行“市民社会即第三部门调节”途径或“公众信任”的称为“第三道路”或“新型道路”，他们主张“走向市场经济但不是走向市场社会”，重视“政府调节但不依赖政府保姆”。其实，行政机制的要义是政府组织的管制，市场机制的要义是营利组织的交易，第三种机制的要义是社会组织的参与。其中任何一种机制，其优点和缺陷都一样突出。
　　治理和善治的概念和特点
　　治理的概念及含义。“治理”一词是英文“governance”的翻译，在台湾被译为“治道”，目前“治理”和“治道”通用，在中文原有词汇中还没有完全与“governance”含义相当的词。必须指出的是，治理（governance）是20世纪90年代以来被社会科学家新拓展并廣为使用的一个术语和研究领域，起初在中文中往往将其译成“管理”、“统治”；但目前多译成“治理”。这里的“治理”（governance）不是环境生态保护技术领域讲的治理（elimination or rectification），也不是指统治（government）、控制（control）和管理（management）。根据全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，治理的定义和含义如下：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”①
　　不少学者认为，区分治理与统治这两个概念是正确理解治理的前提条件，统治必须依靠国家的强制力量来实现；与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。让·彼埃尔·戈丹认为：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”②治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，行政部门的管理与根据市场原则的管理的合作，强制与自愿的合作。
　　善治的概念及其含义。善治是指理想的善治机制，或者说理想的治理机制称为“善治”（good governance）。治理将三种不同性质的组织形式、三种不同类型的调整方法联结在一起，表面上看综合了三者的优点，具有很强的优越性。但是，如果对这三种不同性质的组织形式、三种不同类型的调整方法的协调、综合不当，也可能产生“综合三者的缺点”等意想不到的问题。因此，治理也可能发生失灵的情况或危机，这种危机的主要表现有：三种社会组织之间存在着利益冲突；在公与私之间很难明确或消弭其界限；很难通过法律确立一个可以预知的政府行为模式、第三部门行为模式；政府优先考虑的事项与其发展目标不一致；政府封闭的、不透明的决策体制和信息封锁导致浪费和腐败。为了克服“治理失灵”或“治道危机”，学者们提出了“善治”（有人译为良治）、“有效的治理”、“元治理”（meta-governance）等概念，其中以“善治”最有影响。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的主要特征是三种组织（行政性政府组织、营利性企业组织、非政府非营利组织）或三个部门（公共部门、私人部门、私人公域）对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖伙伴关系，是三种调整方式的最佳运用状态。善治的要素是严明的法度（合法性）、清廉的官员（公信度）、很高的行政效率（有效性）、良好的行政服务（协调性）、公开的信息（透明性）、公众参与（合作性）等。
　　关于衡量善治的标准或构成善治的基本要素，不同学者有不同的归纳，包括但不限于正当性（legitimacy)、严明的法度即法治（rule of law)、公开的信息即透明性（transparency)、清廉的官员即公信度(accountability)、高的行政效率即有效性（effectiveness)、良好的行政服务即协调性、回应性（responsiveness)、稳定（Stability）、公正(justice)）、公众参与（civic participation/engagement）等，笔者重点介绍如下几种要素：
　　一、合法性（legitimacy）和法治（rule of law）。这里的合法性即正当性，是指社会秩序和权威被公众自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所认可的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。这里的法治，是指根据法律而不是按照个别人的意志治理国家；法治的核心是强调主权在民、民主政治、法律权威、法律治理和在法律面前人人平等；法治是一种通过法律来体现、实施和保障的和谐有序的社会秩序，包括人与人的和谐和人与自然的和谐。法律是三种组织和公共管理的最高準则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标不仅是治民，而且是重在治官，是管理经济、社会和环境事务，维持正常的社会生活秩序，保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。法治与人治相对立，是政治专制的死敌。只有通过建立健全的法治，才能使公共权力的运作达到依法行政与依法自治的合作。法治是善治的基本要求，没有健全的法治，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。
　　二、稳定性（Stability）与公正（justice）。稳定性是指社会或人类生态系统内部各组织、各成员之间关系的和谐或良性循环，意味着社会生活（包括人与人的关系和人与自然的关系）的和平与安全、团结与和睦、稳定与有序、居民的安全以及国家法律和政策的连贯性等。社会或人类生态系统的稳定对于公民的基本人权、民主政治、经济发展和环境保护都具有至关重要的意义。没有一个稳定的社会政治环境和良性循环的自然生态环境，就没有经济的高速发展、民主政治的有效推进和人与自然的和谐共处。对于发展中国家来说，社会或人类生态系统的稳定更具有特别重要的意义。所以，社会或人类生态系统的稳定程度也是衡量善治的重要指标。公正一般指不同种族、性别、阶层、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治、经济、文化和环境权利上的平等；还包括在人类生态系统中的代内公平、代际公平和种际公平。在当代，作为善治要素的公正特别要求有效消除和降低富人与穷人、富国与穷国、发达地区与欠发达地区、城市和农村之间的两极分化，维护妇女、少数群体、穷人等弱势人群的基本权利。社会或人类生态系统只有公正、公平才能稳定。
　　三、公信度（accountability，又译为公信力、责任性）和有效性（effectiveness）。这里的公信度包括回应性（responsiveness）和廉洁性（cleanness）。公信度是指人们（包括三种组织）应当对其自己的行为负责，特别是政府组织及其工作人员应该对自己的行为负责。在公共管理中，它特指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。公信度意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏公信度。公众，尤其是公职人员和管理机构的公信度越强，表明善治的程度越高。善治要求运用法律和道义的双重手段，增强个人及机构的公信度。回应性是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高。廉洁性主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租。严重的腐败不仅会增加交易成本，增大公共支出，打击投资者的信心；而且会破坏法治，腐蚀社会风气，损害社会的公正，削弱公共权威的合法性。所以，公职人员的廉洁直接关系到治理的状况。有效性是指组织运转和管理活动要讲究效益和效率，要以尽可能小的或尽可能合理的成本，实现最大的收益、最佳的效益和综合的效益。有效性还包括管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活，最大限度地降低管理成本和社会成本等内容。善治应该克服或减少无效的或低效的管理活动。善治程度越高，管理的有效性也就越高。
　　四、透明性（transparency）与公众参与（civic participation/engagement）。透明性是指政治、经济、社会和环境方面的公共信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府信息、公共信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策措施、行政预算、公共开支以及其他有关的公共信息；每一种社会组织都有义务提供和报告自己所掌握的公共信息。透明性要求上述这些公共信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。这里的参与主要指公众对涉及公共利益和自己利益的政治、经济、社会和环境活动的参与。善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治推动政府组织与企业组织、第三部门、公民之间的良好合作，依靠公民自愿的合作和对权威的自觉认同。从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民；没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。
　　治理和善治的特点。治理（governance）机制实际上是行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制这三种机制的综合，它以各种公共的或私人的、个人和机构的合作和协调为特征，即以行政性政府组织、营利性企业组织和非政府非营利组织的合作和协调为特征。包括善治在内的治理的这种新的调整机制，是一种多中心的、自主的、分工合作、互为补充的治理结构；包括善治在内的治理是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。治理模式一方面要求多元竞争、权力分化，另一方面又强调多元合作、权力整合，它重视通过构建政治国家与公民社会合作、政府组织与非政府组织合作、营利组织与非营利组织合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的社会调整机制，弥补政府缺陷和市场缺陷，以达到“和而不同”的“和合”政治哲学境界，实现对人与人的关系和人与自然关系的“善治”。私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。
　　从理论上说，治理打破了社会科学中长期存在的、笛卡尔的两分法传统研究范式，即政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门、民族国家与国际社会、社会与自然对立，它把有效的治理看作是两者整合或合作过程；它力图发展起一套管理国内和国际公共事务、处理人与人的关系和人与自然关系的新规制和新机制；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源；它把治理看作是当代民主的一种新的现实形式等等，所有这些都是对政治学、社会学和法学研究的贡献，具有积极的意义。从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上作出的一次深刻的认识转折与制度突破。
　　20世纪90年代以来，善治的理论与实践之所以得以产生和发展，其重要原因就是公民社会或市民社会的日益壮大。正是公民社会的成长与壮大，才引起当代社会治道的变革和治理结构的变化。治理水平的高低关系着经济、社会和环境的发展是否強劲、合理、持久。治理水平的改进取决于法治建设与制度创新，取决于政府和民众转向制度治国、建设法治国家的决心和效果。在市场经济中，国家和政府应该是经济行为规则的制定者、实施者和看护者，是经济纠纷的中立裁判者。现代治理就是要在制度层面上创立一个中性的现代国家政府，在经济层面上维持一个公平竞争的自由市场，在社会生活中建设一个合作、协调的私人公域，在人与自然的关系上实现人与自然的和谐共处。促进官民合作为特征的善治，是治理和善治最基本的价值所在。
　　根据治理理论，在现代市场经济体制国家，行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制这三种方法和机制各有其特点和缺点、各有其适用范围和方式，并且相互依赖、相互补充，最切实有效的调整方法和机制是将这三种方法机制综合运用的综合性调整机制，即治理机制。一般而言，首先应该充分利用市场机制调整人与人的关系和人与自然的关系；在市场机制无效、低效或失灵时，要及时引入国家或政府干预；第三部门和公众参与、社会舆论和道德约束可以结合前两种机制进行，特别是在市场机制和政府机制缺乏、无效或失灵的情况下，第三部门和公众参与更能发挥作用。但是，这种优先次序或安排不是机械的、绝对的，而是灵活的、相对的，治理机制强调这三种方法的有机结合和相互配合。上述三种方法都与环境资源法律调整有关，通过环境资源立法可以将上述方法法定化，即将上述方法提高到法律原则、法律手段、法律制度的高度。但是，当代环境资源法没有局限于上述三种机制中的某一种机制，而是根据治理理论，采用以治理机制为主的综合性调整机制。环境资源法通过其法律制定和法律实施，不仅将行政手段变成依法调整人与人的关系和人与自然关系的行政机制，形成规范有序的行政秩序；将市场手段变成调整人与人的关系和人与自然关系的市场机制，形成规范有序的市场秩序；将非行政、非市场方式变成调整人与人的关系和人与自然关系的第三种机制，形成规范有序的公众参与秩序。而且将这三种机制有机结合成调整人与人的关系和人与自然关系的综合调整机制，形成规范有序的人与人和谐相处和人与自然和谐相处的社会、经济、生态秩序。环境资源法治建设的实践证明，那种将行政调整机制、市场调整机制和第三种调整机制以及其他机制相割裂、相对立的观点，是不符合实际情况和实际需要的；科学而有效的机制是通过法律选择、组合、优化和有效实施上述各种方法的综合机制。（作者为武汉大学法学院教授、博导，中国法学会环境资源法学研究会会长；本文系作者主持的2010年度国家社会科学基金重点项目“加快推进生态文明建设的法律问题研究”的研究成果之一，项目批准号：10A2D008）
　　
　　注释
　　①全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》（Our Global Neighborhood），牛津大学出版社，1995年，第23页。
　　②【法】让·彼埃尔·戈丹：“现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识”，《国际社会科学杂志》（中文版），1999年第2期。