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摘 要 陇东地区地处内地，信息闭塞、交通不便，经济发展比较落后，农业在地区经济中占有较大比重。农村土地流转因涉及到农民的根本利益，是该地区农业发展的基本问题，影响着该地区经济发展和社会稳定。目前陇东地区土地流转中对农民权利保护存在困境，导致农民权利保护不利的原因有立法、执法、司法和农民维权意识等方面的因素，应从立法、执法和纠纷解决层面完善陇东地区农村土地流转中农民权利保障机制。
关键词 陇东地区 农村土地流转 农民权利
基金项目：本文系甘肃省哲学社会科学项目《陇东地区农村土地流转与农民权益保护问题研究》阶段性成果。
作者简介：温晓燕，陇东学院政法学院，讲师；毛粉兰，陇东学院经济管理学院，教授；李涛，陇东学院经济管理学院，副教授。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）04-215-02
农村土地流转制度和农村土地流转中对农民权益的保障是我党农村政策和现行法律关注的两个重要问题，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定对农村土地流转和农民权利保护作了更为深入的规定，同时也有一些重大的政策突破。土地是农业生产的基本要素，是农民赖以生存和发展的基础，也是“三农”问题的核心。陇东地区是指甘肃省东部，平凉、庆阳两市全境的统称，共辖15个区（县）、279个乡（镇）。土地问题是该地区农业发展的基本问题，涉及到农民的根本利益。虽然在我国现行立法和政策中，对农村土地的产权制度和流转制度已经做了较为完备的规定，但目前陇东地区农村土地流转中农民的法定权利并没有得到切实保障，这也带来了一系列的社会问题，不利于该地区农业的发展，也不利于城乡二元结构的打破和城乡一体化的发展。
一、陇东地区农村土地流转的现状
以陇东地区中心城市庆阳市为例，截止2014年12月20日，家庭承包耕地流转总面积是1083983亩，其中最多的是镇远县220886亩，占庆阳市家庭承包耕地流转总数的20.7%。最少的是合水县40964亩，仅占庆阳市土地流转总数的3.8%。由此可见，庆阳市各县区家庭承包耕地流转的数量并不均衡。在流转的土地中，以转包方式流转的是371839亩；以转让方式流转的是42148亩；以互换方式流转的是136513亩；以出租方式流转的是425579亩；以股份合作方式流转的是25236亩；以其他形式流转的是82468亩。以出租方式流转的土地亩数最多，而以股份合作方式流转的土地亩数最少，这与庆阳市经济发展和农民对土地的依赖程度密切相关。目前在东南沿海的部分省市，股份合作是土地流转的主要形式，股份合作能产生规模效益，促进农村经济发展，但同时也有较大的风险。庆阳市农地流转中，以股份合作方式流转的土地数量较少，与发达地区存在差距。庆阳市家庭承包耕地流转去向中，流转入农户的是502500亩；流转入专业合作社的是310041亩；流转入企业的是98695亩；流转入其他主体的是172746亩。从统计数据看，庆阳市土地流转主要是农民相互之间的流转。①陇东地区农地流转从流转方式和流转对象上都有自身的特点，课题组也对陇东地区农村土地流转中农民权益保障等问题进行了调研。从目前的调研情况看，陇东地区农村土地流转中农民权利保障还存在困境。
二、陇东地区农村土地流转中农民权利保护的困境
依据我国法律规定，我国土地所有权的主体是国家和集体，农民对土地没有所有权，仅享有使用权。因此，在我国农村土地流转是土地使用权的流转，即在土地所有权不变的前提下，土地使用关系发生的改变，包括土地承包经营权的流转、集体建设用地的流转和农村宅基地使用权的流转，本文主要针对土地承包经营权的流转中农民权利保护问题进行研究。就目前陇东地区土地流转的现状来看，对农民权利的保障还存在不足。
（一）对农民自由流转权的侵害
依据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律规定，承包地的流转是承包人个人的民事权利，是否流转、以何种方式流转都由承包人自己决定，发包方或政府无权干涉。就目前的调研现状来看，陇东地区农民在土地承包经营权的流转中，农户权利主体的地位并没有体现，强制流转或在流转中受到干涉的情况比较常见。由于陇东地区经济欠发达，农业占经济的比重较大，农民对土地的依附性较强。因此，农民对土地流转的积极性不高，流转土地面积不大，比例也不高。大多数的土地流转是由县乡政府和村委会牵头或主导的土地流转。在流转中，一些基层政府和村干部为了获得不正当利益，滥用权力，迫使农民进行土地流转，或是私下与承租者达成交易，采用蒙骗、利诱或威胁农户的方法进行土地流转，严重侵犯了农民的自由流转权。
（二）对农民取得收益权的侵害
土地流转中的收益应当归属于承包方即农户，其他组织和个人无权侵占、扣缴和截留。随着我国农村经济的发展，工业化和城镇化的推进，农民的收入来源也越来越多样，从一定程度上缓解了农民对土地的依附。但与东中部经济发达或较发达地区比较，陇东地区农民就业机会缺乏，收入来源较单一，即使有家庭成员在外打工，土地仍是农民的生存和养老保障。就陇东地区而言，在缺少其他收入途径的情况下，土地流转中的收益对农民来说就是其基本的生活保障，更应该加以保护。但从目前的调研来看，在陇东地区农村土地流转中，为了获得更大的利益，想要受让土地的企业、经济组织往往是与政府或村委会合作，通过压低土地租金、转包费或转让费的方式，降低企业或组织的成本，实现利润的最大化。在合作过程中，政府或村委会从中获得了利益，而这些利益来源于对农民利益的侵害。更有甚者，某些地方的基层政府或村委会在土地流转中与农民争利，对土地流转的收益进行侵占和扣缴，严重损害了农民依法取得收益的权利。
（三）对农民知情权和监督权的侵害
知情权是指农民作为集体经济组织成员，享有知道土地流转真实情况的权利。监督权是指农民对土地流转的决策、方式和程序是否合法进行监视、督促的权利。我国《村民委员会组织法》规定凡是涉及到村民利益的重大事项，村委会都应当依法提请村民会议讨论决定，要保障村民的知情权。信息越公开透明，权力寻租的空间越小，就越有利于农民权利的保护。农民是土地流转的一方当事人，也是土地流转中的监督者。现就陇东地区的调研来看，某些村干部私下与受让人达成协议，程序不合法，账目不公开。部分受访农户表示对土地流转的具体情况，包括土地流转的补偿金额、土地流转后的收益、土地流转后的用途、土地流转合同等不知情，这就导致了村干部在土地流转中的暗箱操作。知情权是监督权的前提，没有保障农民的知情权也就侵害了农民的监督权。 （四）对农民权利救济的侵害
权利救济是指农民在土地流转中合法权益受到侵害时通过合法途径保障其利益或补救其损害的权利。陇东地区在土地流转中对农民权利救济的障碍主要是：第一，农民对权利救济的途径不明确。就目前调研来看，对救济途径不了解的农民比例不高，但也有少数农民明确表示不知道当权利被侵害后如何救济权利；第二，知道救济途径，但一旦进入救济程序后，仍无法有效的保护自己的权利，特别是进入到诉讼程序后，比如土地流转合同的签订不规范，甚至没有订立书面合同，只进行了口头约定，当发生纠纷时，没有证据证明，对农民权益造成损害；比如在有政府参与的土地流转纠纷案件中，由于公权力的介入，司法机关有时候很难做到公平、公正的处理案件，农民的合法权益得不到救济。调研中，部分农民表示对土地流转纠纷的诉讼解决程序不信任。
三、陇东地区农村土地流转中农民权利保护困境的原因分析
（一）立法原因
我国法律在对集体土地所有权的主体进行界定时出现了四种主体，分别是乡农民集体、村集体经济组织、村民委员会和村民小组。各主体权利界限和地位规定不清，导致产权虚置，使得农村土地产权虽然名义上归集体所有，但其处置、收益往往掌握在一两人手中，一些基层政府的领导或村委会的干部以“集体”的名义侵犯农民在土地流转中的处置权和收益权，土地流转中农民的主体地位无法实现。
（二）执法原因
根据我国法律规定政府在土地流转中承担指导、监管和服务的职责，但某些地方的基层组织却超越了监管范围，成为了土地流转中的发包方，在土地流转中对土地行使绝对的控制权和处置权。有些基层政府为获取利益，强行推行土地流转；有些基层政府将土地流转当成政绩工程和形象工程。本应当是土地流转中“监督者”执法机关，却具有了“监督者”、“参与者”的双重身份，执法机关的身份错位，也是造成土地流转中农民权利保护困境的原因之一。
（三）司法原因
农地流转纠纷案件具有其特殊性，具体表现在牵涉的关系复杂，涉及的利益多，特别是在有基层政府参与其中的案件，处理起来的难度就更大。在我国司法没有完全独立的现状下，法院在处理此类案件中，要平衡各方利益，考虑到各种关系，在各方博弈的过程中，处于弱势地位的农民就不一定能得到公正的待遇。即便是法院能作出公正的判决，也会遇到法院的判决难以执行的问题。
四、陇东地区土地流转中农民权利保护的建议
根据以上的分析和研究，并结合陇东地区自身的基本情况和特点，现提出完善陇东地区农地流转中农民权利保护机制的几点对策，主要有以下几个方面：
（一）立法层面
从国家立法层面上，首先，应当明确土地所有权的主体。从目前陇东地区实际情况看，因为立法中对集体土地产权主体规定不清晰，导致产权虚置，造成了土地流转中农民权益的流失。现行法律中应当确立村民委员会作为集体土地所有权主体代表。村民委员会是村民民主选举产生的基层组织，应赋予其独立完整的法人主体资格，代表农民土地行使权利，维护农民土地流转利益。其次，保障农民完整的使用权。土地承包经营权属于用益物权的一种，用益物权就是对他人所有的不动产依法享有占有、使用和收益的权利。也就是说农户通过承包，获得土地承包经营权后，就拥有对土地的占有、使用、收益部分处置的权利，任何组织和个人不得以任何方式非法侵害农民的土地使用权。我国《担保法》对土地使用权的抵押担保进行了限制，但笔者认为现行立法应当保证农民土地使用权权能的完整性，在立法中应取消对土地使用权担保的禁止。
（二）执法层面
政府在农村土地流转过程中应明确自己的职能，合理定位角色。具体做法是：第一，加强对农民土地流转监管，设置专门的职能机构负责农村土地流转管理工作。政府应当规范流转操作程序；建立健全土地流转档案；监管流转合同的签订和内容；监督流转后土地利用，防止改变农用地用途的行为发生，对土地流转的合法性进行监督。第二，加强对农村土地流转的服务工作，为农村土地的发包者、承包者和土地承包受让者提供服务。政府应建立农村土地流转市场；建立土地流转的信息平台；改善农村基础设施建设；加大农民的就业培训，通过采取这些服务措施，保障土地流转的有序进行，维护农民利益的最大化。
（三）纠纷解决层面
土地流转中发生的纠纷由于关系复杂，涉及面广，与农民的切身利益密切相关，如果处理不好就可能演变成集体事件或恶性事件，严重影响农村的社会稳定和农村经济的发展。建立有效的纠纷解决机制，也是目前农村土地流转的关键性工作。“要构建农村土地流转的纠纷化解机制，即发挥村民委员会、土地纠纷仲裁委员会、农业合作社等民间力量在土地流转纠纷中的民间调解作用； 促进各级行政机关依法履行土地纠纷中的调解、仲裁和裁决职能，构建农地纠纷的行政解决机制；尤其要强化各级人民法院在农地纠纷中的终端判决功能，构建土地流转纠纷的诉讼解决机制。” ②但从目前调研看，纠纷解决机制的建立应更一步深化。在诉讼纠纷解决机制中，应完善诉讼法中对于土地流转纠纷的管辖制度、举证责任制度、诉讼程序制度的规定，保障诉讼的公正性，维护农民的合法权益。
注释：
①庆阳市农经局.农村土地承包经营及管理情况统计表.2014年12月20日.
②姜晓萍、衡霞.农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究.政治学研究.2011（6）.
参考文献：
[1]韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策.中国法学.2012（1）.
[2]李明、周庆祝.土地承包经营权流转中的农民权益保护问题研究.社会主义研究.2012（4）.
[3]何虹.完善农村集体建设用地流转中农民权利的法律保护.农村经济.2012（10）.
关键词 陇东地区 农村土地流转 农民权利
基金项目：本文系甘肃省哲学社会科学项目《陇东地区农村土地流转与农民权益保护问题研究》阶段性成果。
作者简介：温晓燕，陇东学院政法学院，讲师；毛粉兰，陇东学院经济管理学院，教授；李涛，陇东学院经济管理学院，副教授。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）04-215-02
农村土地流转制度和农村土地流转中对农民权益的保障是我党农村政策和现行法律关注的两个重要问题，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定对农村土地流转和农民权利保护作了更为深入的规定，同时也有一些重大的政策突破。土地是农业生产的基本要素，是农民赖以生存和发展的基础，也是“三农”问题的核心。陇东地区是指甘肃省东部，平凉、庆阳两市全境的统称，共辖15个区（县）、279个乡（镇）。土地问题是该地区农业发展的基本问题，涉及到农民的根本利益。虽然在我国现行立法和政策中，对农村土地的产权制度和流转制度已经做了较为完备的规定，但目前陇东地区农村土地流转中农民的法定权利并没有得到切实保障，这也带来了一系列的社会问题，不利于该地区农业的发展，也不利于城乡二元结构的打破和城乡一体化的发展。
一、陇东地区农村土地流转的现状
以陇东地区中心城市庆阳市为例，截止2014年12月20日，家庭承包耕地流转总面积是1083983亩，其中最多的是镇远县220886亩，占庆阳市家庭承包耕地流转总数的20.7%。最少的是合水县40964亩，仅占庆阳市土地流转总数的3.8%。由此可见，庆阳市各县区家庭承包耕地流转的数量并不均衡。在流转的土地中，以转包方式流转的是371839亩；以转让方式流转的是42148亩；以互换方式流转的是136513亩；以出租方式流转的是425579亩；以股份合作方式流转的是25236亩；以其他形式流转的是82468亩。以出租方式流转的土地亩数最多，而以股份合作方式流转的土地亩数最少，这与庆阳市经济发展和农民对土地的依赖程度密切相关。目前在东南沿海的部分省市，股份合作是土地流转的主要形式，股份合作能产生规模效益，促进农村经济发展，但同时也有较大的风险。庆阳市农地流转中，以股份合作方式流转的土地数量较少，与发达地区存在差距。庆阳市家庭承包耕地流转去向中，流转入农户的是502500亩；流转入专业合作社的是310041亩；流转入企业的是98695亩；流转入其他主体的是172746亩。从统计数据看，庆阳市土地流转主要是农民相互之间的流转。①陇东地区农地流转从流转方式和流转对象上都有自身的特点，课题组也对陇东地区农村土地流转中农民权益保障等问题进行了调研。从目前的调研情况看，陇东地区农村土地流转中农民权利保障还存在困境。
二、陇东地区农村土地流转中农民权利保护的困境
依据我国法律规定，我国土地所有权的主体是国家和集体，农民对土地没有所有权，仅享有使用权。因此，在我国农村土地流转是土地使用权的流转，即在土地所有权不变的前提下，土地使用关系发生的改变，包括土地承包经营权的流转、集体建设用地的流转和农村宅基地使用权的流转，本文主要针对土地承包经营权的流转中农民权利保护问题进行研究。就目前陇东地区土地流转的现状来看，对农民权利的保障还存在不足。
（一）对农民自由流转权的侵害
依据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律规定，承包地的流转是承包人个人的民事权利，是否流转、以何种方式流转都由承包人自己决定，发包方或政府无权干涉。就目前的调研现状来看，陇东地区农民在土地承包经营权的流转中，农户权利主体的地位并没有体现，强制流转或在流转中受到干涉的情况比较常见。由于陇东地区经济欠发达，农业占经济的比重较大，农民对土地的依附性较强。因此，农民对土地流转的积极性不高，流转土地面积不大，比例也不高。大多数的土地流转是由县乡政府和村委会牵头或主导的土地流转。在流转中，一些基层政府和村干部为了获得不正当利益，滥用权力，迫使农民进行土地流转，或是私下与承租者达成交易，采用蒙骗、利诱或威胁农户的方法进行土地流转，严重侵犯了农民的自由流转权。
（二）对农民取得收益权的侵害
土地流转中的收益应当归属于承包方即农户，其他组织和个人无权侵占、扣缴和截留。随着我国农村经济的发展，工业化和城镇化的推进，农民的收入来源也越来越多样，从一定程度上缓解了农民对土地的依附。但与东中部经济发达或较发达地区比较，陇东地区农民就业机会缺乏，收入来源较单一，即使有家庭成员在外打工，土地仍是农民的生存和养老保障。就陇东地区而言，在缺少其他收入途径的情况下，土地流转中的收益对农民来说就是其基本的生活保障，更应该加以保护。但从目前的调研来看，在陇东地区农村土地流转中，为了获得更大的利益，想要受让土地的企业、经济组织往往是与政府或村委会合作，通过压低土地租金、转包费或转让费的方式，降低企业或组织的成本，实现利润的最大化。在合作过程中，政府或村委会从中获得了利益，而这些利益来源于对农民利益的侵害。更有甚者，某些地方的基层政府或村委会在土地流转中与农民争利，对土地流转的收益进行侵占和扣缴，严重损害了农民依法取得收益的权利。
（三）对农民知情权和监督权的侵害
知情权是指农民作为集体经济组织成员，享有知道土地流转真实情况的权利。监督权是指农民对土地流转的决策、方式和程序是否合法进行监视、督促的权利。我国《村民委员会组织法》规定凡是涉及到村民利益的重大事项，村委会都应当依法提请村民会议讨论决定，要保障村民的知情权。信息越公开透明，权力寻租的空间越小，就越有利于农民权利的保护。农民是土地流转的一方当事人，也是土地流转中的监督者。现就陇东地区的调研来看，某些村干部私下与受让人达成协议，程序不合法，账目不公开。部分受访农户表示对土地流转的具体情况，包括土地流转的补偿金额、土地流转后的收益、土地流转后的用途、土地流转合同等不知情，这就导致了村干部在土地流转中的暗箱操作。知情权是监督权的前提，没有保障农民的知情权也就侵害了农民的监督权。 （四）对农民权利救济的侵害
权利救济是指农民在土地流转中合法权益受到侵害时通过合法途径保障其利益或补救其损害的权利。陇东地区在土地流转中对农民权利救济的障碍主要是：第一，农民对权利救济的途径不明确。就目前调研来看，对救济途径不了解的农民比例不高，但也有少数农民明确表示不知道当权利被侵害后如何救济权利；第二，知道救济途径，但一旦进入救济程序后，仍无法有效的保护自己的权利，特别是进入到诉讼程序后，比如土地流转合同的签订不规范，甚至没有订立书面合同，只进行了口头约定，当发生纠纷时，没有证据证明，对农民权益造成损害；比如在有政府参与的土地流转纠纷案件中，由于公权力的介入，司法机关有时候很难做到公平、公正的处理案件，农民的合法权益得不到救济。调研中，部分农民表示对土地流转纠纷的诉讼解决程序不信任。
三、陇东地区农村土地流转中农民权利保护困境的原因分析
（一）立法原因
我国法律在对集体土地所有权的主体进行界定时出现了四种主体，分别是乡农民集体、村集体经济组织、村民委员会和村民小组。各主体权利界限和地位规定不清，导致产权虚置，使得农村土地产权虽然名义上归集体所有，但其处置、收益往往掌握在一两人手中，一些基层政府的领导或村委会的干部以“集体”的名义侵犯农民在土地流转中的处置权和收益权，土地流转中农民的主体地位无法实现。
（二）执法原因
根据我国法律规定政府在土地流转中承担指导、监管和服务的职责，但某些地方的基层组织却超越了监管范围，成为了土地流转中的发包方，在土地流转中对土地行使绝对的控制权和处置权。有些基层政府为获取利益，强行推行土地流转；有些基层政府将土地流转当成政绩工程和形象工程。本应当是土地流转中“监督者”执法机关，却具有了“监督者”、“参与者”的双重身份，执法机关的身份错位，也是造成土地流转中农民权利保护困境的原因之一。
（三）司法原因
农地流转纠纷案件具有其特殊性，具体表现在牵涉的关系复杂，涉及的利益多，特别是在有基层政府参与其中的案件，处理起来的难度就更大。在我国司法没有完全独立的现状下，法院在处理此类案件中，要平衡各方利益，考虑到各种关系，在各方博弈的过程中，处于弱势地位的农民就不一定能得到公正的待遇。即便是法院能作出公正的判决，也会遇到法院的判决难以执行的问题。
四、陇东地区土地流转中农民权利保护的建议
根据以上的分析和研究，并结合陇东地区自身的基本情况和特点，现提出完善陇东地区农地流转中农民权利保护机制的几点对策，主要有以下几个方面：
（一）立法层面
从国家立法层面上，首先，应当明确土地所有权的主体。从目前陇东地区实际情况看，因为立法中对集体土地产权主体规定不清晰，导致产权虚置，造成了土地流转中农民权益的流失。现行法律中应当确立村民委员会作为集体土地所有权主体代表。村民委员会是村民民主选举产生的基层组织，应赋予其独立完整的法人主体资格，代表农民土地行使权利，维护农民土地流转利益。其次，保障农民完整的使用权。土地承包经营权属于用益物权的一种，用益物权就是对他人所有的不动产依法享有占有、使用和收益的权利。也就是说农户通过承包，获得土地承包经营权后，就拥有对土地的占有、使用、收益部分处置的权利，任何组织和个人不得以任何方式非法侵害农民的土地使用权。我国《担保法》对土地使用权的抵押担保进行了限制，但笔者认为现行立法应当保证农民土地使用权权能的完整性，在立法中应取消对土地使用权担保的禁止。
（二）执法层面
政府在农村土地流转过程中应明确自己的职能，合理定位角色。具体做法是：第一，加强对农民土地流转监管，设置专门的职能机构负责农村土地流转管理工作。政府应当规范流转操作程序；建立健全土地流转档案；监管流转合同的签订和内容；监督流转后土地利用，防止改变农用地用途的行为发生，对土地流转的合法性进行监督。第二，加强对农村土地流转的服务工作，为农村土地的发包者、承包者和土地承包受让者提供服务。政府应建立农村土地流转市场；建立土地流转的信息平台；改善农村基础设施建设；加大农民的就业培训，通过采取这些服务措施，保障土地流转的有序进行，维护农民利益的最大化。
（三）纠纷解决层面
土地流转中发生的纠纷由于关系复杂，涉及面广，与农民的切身利益密切相关，如果处理不好就可能演变成集体事件或恶性事件，严重影响农村的社会稳定和农村经济的发展。建立有效的纠纷解决机制，也是目前农村土地流转的关键性工作。“要构建农村土地流转的纠纷化解机制，即发挥村民委员会、土地纠纷仲裁委员会、农业合作社等民间力量在土地流转纠纷中的民间调解作用； 促进各级行政机关依法履行土地纠纷中的调解、仲裁和裁决职能，构建农地纠纷的行政解决机制；尤其要强化各级人民法院在农地纠纷中的终端判决功能，构建土地流转纠纷的诉讼解决机制。” ②但从目前调研看，纠纷解决机制的建立应更一步深化。在诉讼纠纷解决机制中，应完善诉讼法中对于土地流转纠纷的管辖制度、举证责任制度、诉讼程序制度的规定，保障诉讼的公正性，维护农民的合法权益。
注释：
①庆阳市农经局.农村土地承包经营及管理情况统计表.2014年12月20日.
②姜晓萍、衡霞.农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究.政治学研究.2011（6）.
参考文献：
[1]韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策.中国法学.2012（1）.
[2]李明、周庆祝.土地承包经营权流转中的农民权益保护问题研究.社会主义研究.2012（4）.
[3]何虹.完善农村集体建设用地流转中农民权利的法律保护.农村经济.2012（10）.