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当前,成品油价格调整已经成为全社会十分关注的热点问题,各方争议较大。成品油价格问题的核心不在于价格高低,而在于其价格形成机制是否适应经济社会发展水平、产业组织模式以及市场竞争格局、消费者承受能力等约束条件的要求。
一、现阶段我国成品油价格还不具备完全放开的条件
(一)成品油市场仍然高度垄断
从成品油产业链上游环节看,原油生产及进口呈现寡头垄断竞争格局。2008年全年原油产量中,中石油占到65.9%,中海油占到11.66%,中石化占到22.5%。原油进口方面,我国拥有进口专营权的企业主要是中石油、中石化、中海油及中化四家,其他依赖配额生存的小规模进口商,只能占有20%左右的份额。从中游的炼制环节看,2008年中石油、中石化两大集团公司生产的汽油、煤油、柴油产量占全国汽煤柴三大类成品油产量的86.3%。从成品油批发环节看,尽管地方炼油厂和民营批发企业数量较多,但成规模、有实力的却很少,并且民营批发企业大多先从两大集团和地方炼厂批发油品,然后再倒卖给社会加油站和耗费油品的工矿企业等。从成品油零售环节来看,70%以上的市场份额被两大集团占有。虽然社会加油站和其他油品加油站数量也很大,但也主要从两大集团购进油品。
综上所述,成品油整个产业链上,勘探开发、炼制和批发环节主要被中石油、中石化两大集团事实垄断;零售环节名义上已对社会资本放开,但由于两大集团对成品油产业链上中游的控制,零售环节实质上还是被两大集团垄断。在这种高度垄断的成品油市场格局下,如果完全由市场定价,将导致垄断高价而扭曲生产与分配效率。因此,现阶段成品油价格采用政府监管定价符合产业组织模式和市场竞争格局的要求。
(二)成品油价格还承担着一定的政策性功能
成品油是国家的基础能源产品,关系国计民生,对宏观经济稳定具有重大影响。因此,成品油价格水平的确定,尤其是对工农业生产影响较大的柴油、汽油价格,必须充分考虑居民的承受能力,根据消费需求对象特点及经济发展水平适时调整定价机制。
二、我国成品油价格形成机制现状及问题
(一)现行成品油价格形成机制特点
从成品油价格改革历史看,经历了计划经济体制下的政府定价、多种价格形式并存、价格并轨制和与国际接轨的市场化四个阶段,逐步从完全由政府行政定价转向以石油市场价格为基础、与国际市场有控制地间接接轨的定价机制。2008年12月《成品油价税费改革方案》公布,进一步完善了新时期的成品油价格形成机制。
现行成品油价格形成机制的特点主要包括:一是国内成品油价格和国际原油价格直接接轨。二是将汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格,并适当压缩了流通环节差价。这实际上借鉴了“价格帽”的监管定价方法,有利于促进经营者竞争,更好地反映市场供求状况。三是完善了汽、柴油价格调控办法和调控区间。四是修改了汽、柴油价格调整的边界条件,规定当国际市场3种原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,相应调整国内汽、柴油价格。
(二)我国成品油价格形成机制存在的主要问题
1、不能充分反映国内成品油市场的供求情况
成品油价格直接与国际原油价格接轨的做法,使成品油价格容易受到国际原油价格的被动影响,而不能真实反映国内成品油市场的供求。原油作为重要的战略资源,其国际市场价格决定不同于普通国际贸易商品,而受到国际市场供求、投机炒作、地区政局稳定等多重因素影响,不反映国内石油供求状况、稀缺程度。尽管现行的成品油价格形成机制是与国际市场有控制地间接接轨,也明确规定了当国际市场原油价格剧烈波动时,对成品油价格进行适当调控,以保持成品油价格相对稳定。但这种以国际原油价格为基础的传导机制,内在地决定了国内成品油价格容易被动输入国际原油市场波动的影响,增加了宏观经济的不稳定性。
2、成品油价格调整明显滞后于市场
现行成品油价格机制本质上是一种价格联动机制,其价格调整滞后于国际市场价格变动。一方面,成品油价格调整窗口较为明确,容易导致石油流通销售中的投机行为;进口商也会在国际油价上涨时增加进口,国际油价下跌时减少进口,放大油品市场波动。另一方面,国家价格主管部门仍然具有较大的价格调整裁量权,调价时间和调整幅度受多重因素影响。
3、缺乏对石油企业的有效激励与约束
目前的成品油价格形成机制采用的是成本加成方法,但由于我国炼油环节仍然处于寡头垄断格局,炼油企业与政府之间存在着严重的信息不对称问题,既没有建立基于监管定价的计价成本核算体系,也缺乏有效监管炼油环节成本的能力与手段,导致炼油成本核定缺乏科学、客观依据,石油企业可以较为便利地提高炼油成本而转移价格风险。而且,由于石油生产技术特点,各企业生产效率产品链、设备、原油质量、地理位置等不同,各个企业的炼油成本有较大差别,也难以确定统一标准。因此,社会广泛争议的“油价倒挂”时的巨额财政补贴,问题并不在于取消补贴本身,而在于“实报实销”式的补贴机制缺乏促使炼油企业降低成本、提高效率的激励。
三、我国成品油价格形成机制改革的政策建议
(一)我国成品油价格改革的约束条件
1、市场主体还未充分发育的情况下不宜放开价格管制
随着我国石油行业的市场化改革和准入政策的逐步放开,一些外资企业和民营企业已经参与到成品油产业链的批发和零售环节,打破了国有企业独家垄断成品油市场的格局。但由于我国成品油市场化改革起步较晚,目前成品油市场仍然呈寡头垄断格局,两大石油集团具有较强的市场控制力,其他社会投资者的合法权益还难以得到充分保障,公平竞争的市场环境远未形成。因此,在目前成品油垄断格局还未实质打破和多元主体平等参与成品油市场竞争格局还未形成的情况下,成品油定价权不能完全交给企业。
2、我国还没有建立全国统一的成品油交易市场
石油期货市场建设是石油定价权的重要保证。1993年,我国曾经尝试建立了石油期货市场,但随着原油、成品油价格“双轨制”的取消,国内石油期货交易逐渐萎缩直至停止。2001年中国化工进出口总公司等四家特大型企业首次获得从事境外石油期货交易资格,为国内生产贸易企业提高抗风险能力创造了外部条件。目前,我国开办了燃料油期货交易,但还没有建立自己的原油期货市场,且大部分石油消费企业还没有进行境外石油期货套期保值的资格,缺乏分散原油和主要成品油价格风险的手段和经验,在国际油价大幅度波动的情况下,处于被动接受国际石油价格的状态。
3、石油战略储备体系建设刚刚启动
国家储备和调控体系的建立,是从根本上加强对石油价格调控的必要保证。尽管目前我国已成为世界上仅次于美国的第二大石油消费国,但与发达国家相比,我国的石油储备建立得比较晚。我国从2003年开始筹建石油储备基地,总共规划了三期,其储量安排大致是:第一期1000万至1200万吨;第二期2800万吨;第三期2800万吨。此外,我国还将新疆、陕甘宁、川渝、青海四大油气区作为四大战略储备田。在石油战略储备体系尚未建立健全的情况下,过早地放开成品油价格,将难以有效动员储备资源平滑国际油价巨幅波动对国内经济的冲击。
4、缺乏有效的行业监管体系
通过加强市场监管来完善和规范市场竞争秩序,是保证石油产业市场正常运行的重要渠道。由于石油是一种战略资源,石油行业不同于一般的竞争性行业,无论是市场机制较完善的欧美国家,还是刚刚完成市场化或正在向市场化过渡的国家,都非常重视对石油资源和市场的监管。各国均通过行业立法、设立分销商资质、建立健全技术法规体系等手段,规范石油企业的经营行为,制止价格垄断、哄抬物价、恶性竞争等行为。目前,我国石油行业的市场监管体系不健全,准入、价格等监管职能分散在各有关政府部门,政府与石油垄断企业之间存在着较为严重的信息不对称,也缺乏有效监管的能力和手段。在这种情况下,过早地放开成品油价格,将难以有效抑制企业滥用市场控制力,从而损害社会整体福利。
(二)我国成品油价格改革的总体思路
从长远看,国内成品油价格改革的最终目标是在整个成品油生产流通体制改革到位的基本前提下,由市场竞争来形成市场价格,政府主要采取立法、税收、监管等手段予以适当调控。成品油价格放开并不是政府责任的退出,而是政府干预方式的转变,从直接行政定价转向间接宏观调控。
从近期看,国内成品油市场流通体制改革还远远没有到位,竞争性的市场结构没有建立起来,尚不具备完全放开价格的基本条件。近期成品油价格改革的重点是如何进一步完善现有成品油价格形成机制,即如何完善国内成品油价格与国际原油价格“挂钩连动”的具体办法和措施。从改革的实施步骤上,随着条件的成熟,采取分类改革路径,先放开汽油价格,再放开柴油价格。汽油71%用于轿车,用于工业和农村的只有10.9%和4.7%,而柴油62%用于交通、仓储和农村。汽油消费主体对价格的承受能力较强,且也基本不属于应当予以补贴的群体;而柴油由于作为中间品使用的比例较大,其价格水平对经济增长和物价的影响较大,改革需要综合考虑各种因素稳步推进。
(三)我国成品油价格改革的主要任务
一是逐步打破原油和成品油流通领域的垄断经营格局。尽快打破几大国有企业从上游勘探开发领域到原油炼制和流通领域的垄断局面,建立统一开放、竞争有序的成品油市场,培育多元化的市场主体。首先,放松对油源的控制。进一步放开进口业务限制,改变民营资本在能源市场公平地位的缺失,让民营企业充分参与到石油的进口业务中,通过市场合理配置资源,在石油进口环节真正实现竞争。其次,切实放开批发环节。打破国家统一配置原油资源和中石油、中石化两大集团集中批发成油的格局,从政策和体制上允许具备条件的企业从事原油和成品油的批发经营。最后,完善市场准入制度。发挥市场机制配置资源的基础性用,建立完善平等的石油行业市场准入制度和公平的企业竞争机制,降低较高的资本、技术、仓储设施或储备能力等门槛要求,鼓励更多的企业参与油品销售环节,切实保障原油油品供应的安全与平稳。
二是建立石油期货市场,积极参与国际原油价格形成。石油期货是国际期货市场最大的交易品种,借助期货市场可以建立科学的石油定价机制以及规范有序的流通体制,有助于规避油价波动的负面影响,为石油价格风险提供避险工具,逐步改变我国企业被动接受世界石油价格的局面。在国内建立一个发达、完善的原油期货市场,推出原油期货合约,一方面可以使石油企业利用期货市场实现套期保值、规避价格风险;另一方面,可以利用期货市场提供的远期价格信号,指导企业未来的生产活动,使其能够更加符合市场需求,从而提高整个社会的资源配置效率。
三是进一步完善成品油税收制度改革。借鉴发达国家经验,进一步完善成品油消费税等税收制度改革,发挥税收政策对价格的积极调控作用,一方面保持国内成品油零售价格相对稳定,减轻其对社会、经济的冲击和负面影响;另一方面对改善能源消费结构,促进能源节约利用也有积极作用。
四是加强对炼油企业成本核算的监管。参照国际炼油企业平均成本,以社会平均成本而不是个别企业实际成本合理确定补贴标准,建立科学的补贴机制,激励炼油企业降低成本,提高效率。
五是完善石油战略储备体系。石油战略储备对于平抑国际油价的波动、应对突发事件、保障经济安全是十分必要的。采用国家储备和商业储备相结合的方式,发挥国家部门和企业的作用,积极鼓励民营企业参与国家石油储备。借鉴发达国家成功经验,依据实际国情和经济承受能力统筹规划,分段实施,逐步建立石油战略储备体系。■
(作者单位:国家发展改革委经济体制与管理研究所)
一、现阶段我国成品油价格还不具备完全放开的条件
(一)成品油市场仍然高度垄断
从成品油产业链上游环节看,原油生产及进口呈现寡头垄断竞争格局。2008年全年原油产量中,中石油占到65.9%,中海油占到11.66%,中石化占到22.5%。原油进口方面,我国拥有进口专营权的企业主要是中石油、中石化、中海油及中化四家,其他依赖配额生存的小规模进口商,只能占有20%左右的份额。从中游的炼制环节看,2008年中石油、中石化两大集团公司生产的汽油、煤油、柴油产量占全国汽煤柴三大类成品油产量的86.3%。从成品油批发环节看,尽管地方炼油厂和民营批发企业数量较多,但成规模、有实力的却很少,并且民营批发企业大多先从两大集团和地方炼厂批发油品,然后再倒卖给社会加油站和耗费油品的工矿企业等。从成品油零售环节来看,70%以上的市场份额被两大集团占有。虽然社会加油站和其他油品加油站数量也很大,但也主要从两大集团购进油品。
综上所述,成品油整个产业链上,勘探开发、炼制和批发环节主要被中石油、中石化两大集团事实垄断;零售环节名义上已对社会资本放开,但由于两大集团对成品油产业链上中游的控制,零售环节实质上还是被两大集团垄断。在这种高度垄断的成品油市场格局下,如果完全由市场定价,将导致垄断高价而扭曲生产与分配效率。因此,现阶段成品油价格采用政府监管定价符合产业组织模式和市场竞争格局的要求。
(二)成品油价格还承担着一定的政策性功能
成品油是国家的基础能源产品,关系国计民生,对宏观经济稳定具有重大影响。因此,成品油价格水平的确定,尤其是对工农业生产影响较大的柴油、汽油价格,必须充分考虑居民的承受能力,根据消费需求对象特点及经济发展水平适时调整定价机制。
二、我国成品油价格形成机制现状及问题
(一)现行成品油价格形成机制特点
从成品油价格改革历史看,经历了计划经济体制下的政府定价、多种价格形式并存、价格并轨制和与国际接轨的市场化四个阶段,逐步从完全由政府行政定价转向以石油市场价格为基础、与国际市场有控制地间接接轨的定价机制。2008年12月《成品油价税费改革方案》公布,进一步完善了新时期的成品油价格形成机制。
现行成品油价格形成机制的特点主要包括:一是国内成品油价格和国际原油价格直接接轨。二是将汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格,并适当压缩了流通环节差价。这实际上借鉴了“价格帽”的监管定价方法,有利于促进经营者竞争,更好地反映市场供求状况。三是完善了汽、柴油价格调控办法和调控区间。四是修改了汽、柴油价格调整的边界条件,规定当国际市场3种原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,相应调整国内汽、柴油价格。
(二)我国成品油价格形成机制存在的主要问题
1、不能充分反映国内成品油市场的供求情况
成品油价格直接与国际原油价格接轨的做法,使成品油价格容易受到国际原油价格的被动影响,而不能真实反映国内成品油市场的供求。原油作为重要的战略资源,其国际市场价格决定不同于普通国际贸易商品,而受到国际市场供求、投机炒作、地区政局稳定等多重因素影响,不反映国内石油供求状况、稀缺程度。尽管现行的成品油价格形成机制是与国际市场有控制地间接接轨,也明确规定了当国际市场原油价格剧烈波动时,对成品油价格进行适当调控,以保持成品油价格相对稳定。但这种以国际原油价格为基础的传导机制,内在地决定了国内成品油价格容易被动输入国际原油市场波动的影响,增加了宏观经济的不稳定性。
2、成品油价格调整明显滞后于市场
现行成品油价格机制本质上是一种价格联动机制,其价格调整滞后于国际市场价格变动。一方面,成品油价格调整窗口较为明确,容易导致石油流通销售中的投机行为;进口商也会在国际油价上涨时增加进口,国际油价下跌时减少进口,放大油品市场波动。另一方面,国家价格主管部门仍然具有较大的价格调整裁量权,调价时间和调整幅度受多重因素影响。
3、缺乏对石油企业的有效激励与约束
目前的成品油价格形成机制采用的是成本加成方法,但由于我国炼油环节仍然处于寡头垄断格局,炼油企业与政府之间存在着严重的信息不对称问题,既没有建立基于监管定价的计价成本核算体系,也缺乏有效监管炼油环节成本的能力与手段,导致炼油成本核定缺乏科学、客观依据,石油企业可以较为便利地提高炼油成本而转移价格风险。而且,由于石油生产技术特点,各企业生产效率产品链、设备、原油质量、地理位置等不同,各个企业的炼油成本有较大差别,也难以确定统一标准。因此,社会广泛争议的“油价倒挂”时的巨额财政补贴,问题并不在于取消补贴本身,而在于“实报实销”式的补贴机制缺乏促使炼油企业降低成本、提高效率的激励。
三、我国成品油价格形成机制改革的政策建议
(一)我国成品油价格改革的约束条件
1、市场主体还未充分发育的情况下不宜放开价格管制
随着我国石油行业的市场化改革和准入政策的逐步放开,一些外资企业和民营企业已经参与到成品油产业链的批发和零售环节,打破了国有企业独家垄断成品油市场的格局。但由于我国成品油市场化改革起步较晚,目前成品油市场仍然呈寡头垄断格局,两大石油集团具有较强的市场控制力,其他社会投资者的合法权益还难以得到充分保障,公平竞争的市场环境远未形成。因此,在目前成品油垄断格局还未实质打破和多元主体平等参与成品油市场竞争格局还未形成的情况下,成品油定价权不能完全交给企业。
2、我国还没有建立全国统一的成品油交易市场
石油期货市场建设是石油定价权的重要保证。1993年,我国曾经尝试建立了石油期货市场,但随着原油、成品油价格“双轨制”的取消,国内石油期货交易逐渐萎缩直至停止。2001年中国化工进出口总公司等四家特大型企业首次获得从事境外石油期货交易资格,为国内生产贸易企业提高抗风险能力创造了外部条件。目前,我国开办了燃料油期货交易,但还没有建立自己的原油期货市场,且大部分石油消费企业还没有进行境外石油期货套期保值的资格,缺乏分散原油和主要成品油价格风险的手段和经验,在国际油价大幅度波动的情况下,处于被动接受国际石油价格的状态。
3、石油战略储备体系建设刚刚启动
国家储备和调控体系的建立,是从根本上加强对石油价格调控的必要保证。尽管目前我国已成为世界上仅次于美国的第二大石油消费国,但与发达国家相比,我国的石油储备建立得比较晚。我国从2003年开始筹建石油储备基地,总共规划了三期,其储量安排大致是:第一期1000万至1200万吨;第二期2800万吨;第三期2800万吨。此外,我国还将新疆、陕甘宁、川渝、青海四大油气区作为四大战略储备田。在石油战略储备体系尚未建立健全的情况下,过早地放开成品油价格,将难以有效动员储备资源平滑国际油价巨幅波动对国内经济的冲击。
4、缺乏有效的行业监管体系
通过加强市场监管来完善和规范市场竞争秩序,是保证石油产业市场正常运行的重要渠道。由于石油是一种战略资源,石油行业不同于一般的竞争性行业,无论是市场机制较完善的欧美国家,还是刚刚完成市场化或正在向市场化过渡的国家,都非常重视对石油资源和市场的监管。各国均通过行业立法、设立分销商资质、建立健全技术法规体系等手段,规范石油企业的经营行为,制止价格垄断、哄抬物价、恶性竞争等行为。目前,我国石油行业的市场监管体系不健全,准入、价格等监管职能分散在各有关政府部门,政府与石油垄断企业之间存在着较为严重的信息不对称,也缺乏有效监管的能力和手段。在这种情况下,过早地放开成品油价格,将难以有效抑制企业滥用市场控制力,从而损害社会整体福利。
(二)我国成品油价格改革的总体思路
从长远看,国内成品油价格改革的最终目标是在整个成品油生产流通体制改革到位的基本前提下,由市场竞争来形成市场价格,政府主要采取立法、税收、监管等手段予以适当调控。成品油价格放开并不是政府责任的退出,而是政府干预方式的转变,从直接行政定价转向间接宏观调控。
从近期看,国内成品油市场流通体制改革还远远没有到位,竞争性的市场结构没有建立起来,尚不具备完全放开价格的基本条件。近期成品油价格改革的重点是如何进一步完善现有成品油价格形成机制,即如何完善国内成品油价格与国际原油价格“挂钩连动”的具体办法和措施。从改革的实施步骤上,随着条件的成熟,采取分类改革路径,先放开汽油价格,再放开柴油价格。汽油71%用于轿车,用于工业和农村的只有10.9%和4.7%,而柴油62%用于交通、仓储和农村。汽油消费主体对价格的承受能力较强,且也基本不属于应当予以补贴的群体;而柴油由于作为中间品使用的比例较大,其价格水平对经济增长和物价的影响较大,改革需要综合考虑各种因素稳步推进。
(三)我国成品油价格改革的主要任务
一是逐步打破原油和成品油流通领域的垄断经营格局。尽快打破几大国有企业从上游勘探开发领域到原油炼制和流通领域的垄断局面,建立统一开放、竞争有序的成品油市场,培育多元化的市场主体。首先,放松对油源的控制。进一步放开进口业务限制,改变民营资本在能源市场公平地位的缺失,让民营企业充分参与到石油的进口业务中,通过市场合理配置资源,在石油进口环节真正实现竞争。其次,切实放开批发环节。打破国家统一配置原油资源和中石油、中石化两大集团集中批发成油的格局,从政策和体制上允许具备条件的企业从事原油和成品油的批发经营。最后,完善市场准入制度。发挥市场机制配置资源的基础性用,建立完善平等的石油行业市场准入制度和公平的企业竞争机制,降低较高的资本、技术、仓储设施或储备能力等门槛要求,鼓励更多的企业参与油品销售环节,切实保障原油油品供应的安全与平稳。
二是建立石油期货市场,积极参与国际原油价格形成。石油期货是国际期货市场最大的交易品种,借助期货市场可以建立科学的石油定价机制以及规范有序的流通体制,有助于规避油价波动的负面影响,为石油价格风险提供避险工具,逐步改变我国企业被动接受世界石油价格的局面。在国内建立一个发达、完善的原油期货市场,推出原油期货合约,一方面可以使石油企业利用期货市场实现套期保值、规避价格风险;另一方面,可以利用期货市场提供的远期价格信号,指导企业未来的生产活动,使其能够更加符合市场需求,从而提高整个社会的资源配置效率。
三是进一步完善成品油税收制度改革。借鉴发达国家经验,进一步完善成品油消费税等税收制度改革,发挥税收政策对价格的积极调控作用,一方面保持国内成品油零售价格相对稳定,减轻其对社会、经济的冲击和负面影响;另一方面对改善能源消费结构,促进能源节约利用也有积极作用。
四是加强对炼油企业成本核算的监管。参照国际炼油企业平均成本,以社会平均成本而不是个别企业实际成本合理确定补贴标准,建立科学的补贴机制,激励炼油企业降低成本,提高效率。
五是完善石油战略储备体系。石油战略储备对于平抑国际油价的波动、应对突发事件、保障经济安全是十分必要的。采用国家储备和商业储备相结合的方式,发挥国家部门和企业的作用,积极鼓励民营企业参与国家石油储备。借鉴发达国家成功经验,依据实际国情和经济承受能力统筹规划,分段实施,逐步建立石油战略储备体系。■
(作者单位:国家发展改革委经济体制与管理研究所)