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【摘要】在我国快速城镇化发展的背景下,控制性详细规划由产生、 发展到逐步成熟, 彰显出许多适应社会主义市场经济和民主与法制建设快速发展的地方, 在城市建设中发挥着巨大的作用。本文对控制性详细规划现状进行了分析，提出了控制性详细规划的新思路。
【关键词】控制性详细规划现状思路
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
控制性详细规划是我国现行城市规划体系中具有法定效力的规划编制层次之一，是对城市土地开发和各项建设活动进行规划调控及行政管理的依据。控制性详细规划以落实总体规划为目的, 以土地使用控制为重点, 以实现具有现代化的、 高水准的、 环境优美的合理城市布局。在我国快速城镇化发展的背景下,控制性详细规划由产生、 发展到逐步成熟, 彰顯出许多适应社会主义市场经济和民主与法制建设快速发展的地方, 在城市建设中发挥着巨大的作用。因此,城市规划工作者更应该不断改进控规的编制方法,提高控规编制的科学性,保障控规的实施权威性。
一、控制性详细规划现状分析
1、现行控制性详细规划在规划编制方式上偏重于“ 技术” 上的合理, 不够重视法律程序,缺乏必要的法律保障。控制性详细规划制定后,如何管理、 依法实施等环节无章可循。 特别是控规成果的实施性、 操作性不够强,面对现实不得不进行经常性的调整。 其主要原因除了自身依据不足形同虚设外,更重要的是没有真正把控制性详细规划提升到法律文件的高度来看待。
2、公众对控制性详细规划编制和实施管理的参与程度不够,缺乏“ 自下而上” 的规划编制过程。 大多数现行控制性详细规划都是由当地政府或城市规划行政主管部门组织编制和审批, 公众缺乏有效的参与途径,规划实施过程缺乏应有的监督保障, 以至于在规划管理中变更规划、 越权审批,迁就开发商利益等现象时有发生。
3、现行控制性详细规划编制技术是计划经济下的产物,控制内容强求统一,面面俱到,缺乏弹性。 而市场经济条件下城市发展的复杂性和多变性则要求控制性详细规划的控制内容更具弹性, 要求研究控制指标的弹性和应变范围, 使之控而不死,变而不乱。
此外,现有控制性详细规划的编制技术要求主要侧重于对控制性详细规划成果的终极要求, 一般都要求包括哪些内容、 哪些图纸等等,但对如何分析、 如何确定控制指标等编制方法方面的指引不够。这种成果框架型的编制技术要求往往导致控规成果对城市建设中可能遇到问题的研究深度不够, 导致对各地块控制指标数值的确定缺乏科学性,规划成果与管理脱节。
二、控制性详细规划新思路探析
1、强制性指标应选取其他规划不确定、具有惟一性、保障公共利益的指标。据此标准，建议选取用地性质、容积率、基础设施和公共服务设施配套规定作为强制性指标，而建筑密度、建筑高度、绿地率等指标建议进行通则式规定。这主要考虑两方面的原因：一是体现控规的公平性；二是控规本身研究深度的问题，部分指标应结合城市设计深化完善。目前，上海、济南、北京等城市均制定了各自控规编制的通则性规定。
控规强制性指标控制并不等同于刚性控制，通过弹性控制手段，确保强制性指标的落实，保障城市空间资源合理配置、社会公平，成为目前控规编制的重点。
用地性质的弹性控制最常规的方法是确定建设用地适建范围，明确地块建议用地性质、替代用地性质、待批用地性质和禁止用地性质。南京、深圳等城市在新一轮控规编制中都对用地性质分类标准进行了完善，增加了多种混合用地分类，提高用地控制灵活性；区分公益性和非公益性用地，对公益性用地分类细化，严格控制。此外很多研究还建议控规可借鉴新加坡的“白色地带”等区划类型，在明确主要用途基础上，开发商可在一定条件下多种用途用地混合开发，通过特定区域土地的弹性利用使有限的建设用地得到高效利用。现有制度环境下，容积率控制是控规最核心的内容，主要通过容积率奖励方式实行弹性控制，编制过程中弹性控制实践较少。今后可在容积率的区间控制方法上进行尝试，例如结合经济分析方法确定经营性商业用地容积率上下限，更好地适应市场要求。
对基础设施和公共服务设施配套规定弹性控制的基础是区分公益性设施和非公益性设施、政府导向设施和市场导向设施。对公益性设施和政府导向设施应以刚性控制为主，在保证设施数量、规模和布局分布刚性设置的基础上，部分允许边界形状改变或服务范围内位置微调。非公益性设施、市场导向设施更多考虑弹性控制。例如根据新区、旧城工业区等不同功能区的不同需求，设施数量、规模应在国标的基础上设定弹性系数，因地制宜区别设置，位置可以在服务范围内调整。 设施地块具体控制方法可以参考武汉市主城区控规的做法，实线控制（地块位置、 边界形状、设置要求、规模均不予更改）、虚线控制（地块位置、设置要求、规模均不予更改，边界形状可略作调整）、点位控制 （规模设置要求不予更改，边界形状、地块位置可略作调整） 和指标控制 （规模、设置要求不予更改，边界形状、地块位置下层次规划落实） 相结合。南京市控规公共设施集中设置的方法也值得借鉴：规划设立居住区社区中心用地（3万平方米——5万平方米） 和基层社区中心用地（6000 平方米——7000平方米），防止需配套的公共设施因分散设置而不被落实，同时也实现单项公共设施的地块具体位置和边界形状的弹性控制.
2、越来越多的实践证明，对规划区现状调查不充分，将严重影响规划编制的科学性和规划的实施。随着公众参与制度的推广以及《物权法》的实施，对控规现状调查的要求也进一步提高。目前控规现状调查中最容易忽视的因素主要包括土地权属信息、地下空间开发情况和公众意愿。产权信息的明晰与控规地块的划分有直接的关系，但由于其主要由国土部门掌握，很多国土和规划部门分开设置的城市往往忽视对土地所有权及其边界的调查，很可能出现规划地块穿越多个产权单位，规划方案无法实施的情况，严重影响控规的权威性。地下空间开发情况调查是应对城市立体化开发，控规应重视和加强的内容。在控规开始阶段通过公众意愿调查，让编制人员了解利益相关方的规划意愿，从而减少方案完成后由于公众参与意见进行的反复修改，提高控规编制效率。
对规划区相关规划的汇总梳理也是现状调查中的一项重要工作。一个控规单元大多被多个已批规划所覆盖，这些规划包括上位规划、专项规划、下位规划 （修建性详细规划）、城市设计等，由于这些规划的编制组织单位、覆盖范围、实施年限、成果表达、法律效力不同，很可能导致不同规划的同一控制要求矛盾。控规作为规划实施管理的法定依据，有必要在现状调查阶段对上述规划进行汇总整合和综合平衡，在总规等上位规划的指导下，消除下位规划和专项规划的矛盾，实现它们在空间上的对接，并在控规编制阶段将整合后的控制要素纳入文本和图则，逐步推进一张图管理，提升规划管理的效率。
由于规划现状调查任务重、要求高，深圳市尝试在法定图则编制前委托专业调查公司和GIS项目组进行现状调查工作，规划设计人员只提出调查需求。这种将规划人员从繁琐的现状调查中解脱出来，专心设计的实践可能会成为今后控规现状调查的新趋势。
3、为提高控规衔接总规的科学性，一方面应增加城乡总体规划的深度，例如北京新城总规中增加“分区发展指引”章节，明确各分区规模、职能、开发强度和特色引导等方面内容，承担原分区规划部分内容。另一方面应对控规本身进行分层编制，很多城市都进行了实践。比较常见的控规层面包括片区层面——单元（街坊） 层面——地块层面，增加片区或单元层面的优势主要在于能更好地衔接总规，实现城市的总量控制，并为应对市场的不确定性提供了一定的弹性控制。
根据实践，北京、上海等单独编制单元层面规划的城市能较好地落实上位总规，发挥与上位规划衔接、协调设施配套的作用；而南京、广州、天津等城市，单元 、地块层面一起编，单元层面往往成为地块层面规划的汇总，更多体现单元控制，提供规划弹性，对接总规效果不显著。建议对总量控制要求较强的大城市或特大城市选用北京、上海的做法，总规编制后、控规编制前增加单元层面规划。
单元层面重点是依据总规对城市空间进行规划控制，应一次性实现城市规划区全覆盖；而地块层面重点为指导地块出让和建设管理，需体现时效性，应结合城市发展需求，依据城市近期建设规划，分阶段、循序渐进推进编制。
4、分区控制在控规编制中针对城市建设区域特点划分不同分区，根据分区特点确定相应的控制重点，保障控规编制与不同类型分区的问题相结合。例如天津市中心城区控规编制中将控规单元分为风貌保护区、建成保留区、更新改造区和新开发区；深圳市法定图则编制中将规划区分为基本建成区、发展地区和特别指定地区。风貌保护区和旧城改造区，因建设现状较复杂，插建、改建要充分考虑与周边环境的协调性，公共设施和基础设施的承载程度、控规编制深度一般高于普通地区，指标建议刚性控制。新区、工业区随市场变化的不确定性强，控规编制深度应因地制宜，适当简化，保留控制弹性。其中城市近期开发区域控规编制对地块划分和城市设计方法应尤为关注，地块划分的合理性直接影响土地出让的效率，而城市设计方法融入控规是保证拟开发区域整体品质的关键。
参考文献：
[1] 高巍. 论控制性详细规划[J]. 长春大学学报, 2010,(03) .
[2] 昝军军. 控制性详细规划在旧城改造中的实效性分析[J]. 陕西建筑, 2008,(10) .
[3] 余咪咪,杜杰,凤羽丰. 控制性详细规划的经济学分析[J]. 陕西建筑, 2006,(07) .
[4] 寇丽琴. 对控制性详细规划的反思[J]. 内蒙古科技与经济, 2011,(01) .
[5] 郑萍,程娜. 中小城市控制性详细规划编制的创新思考[J]. 华中建筑, 2010,(03) .
【关键词】控制性详细规划现状思路
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
控制性详细规划是我国现行城市规划体系中具有法定效力的规划编制层次之一，是对城市土地开发和各项建设活动进行规划调控及行政管理的依据。控制性详细规划以落实总体规划为目的, 以土地使用控制为重点, 以实现具有现代化的、 高水准的、 环境优美的合理城市布局。在我国快速城镇化发展的背景下,控制性详细规划由产生、 发展到逐步成熟, 彰顯出许多适应社会主义市场经济和民主与法制建设快速发展的地方, 在城市建设中发挥着巨大的作用。因此,城市规划工作者更应该不断改进控规的编制方法,提高控规编制的科学性,保障控规的实施权威性。
一、控制性详细规划现状分析
1、现行控制性详细规划在规划编制方式上偏重于“ 技术” 上的合理, 不够重视法律程序,缺乏必要的法律保障。控制性详细规划制定后,如何管理、 依法实施等环节无章可循。 特别是控规成果的实施性、 操作性不够强,面对现实不得不进行经常性的调整。 其主要原因除了自身依据不足形同虚设外,更重要的是没有真正把控制性详细规划提升到法律文件的高度来看待。
2、公众对控制性详细规划编制和实施管理的参与程度不够,缺乏“ 自下而上” 的规划编制过程。 大多数现行控制性详细规划都是由当地政府或城市规划行政主管部门组织编制和审批, 公众缺乏有效的参与途径,规划实施过程缺乏应有的监督保障, 以至于在规划管理中变更规划、 越权审批,迁就开发商利益等现象时有发生。
3、现行控制性详细规划编制技术是计划经济下的产物,控制内容强求统一,面面俱到,缺乏弹性。 而市场经济条件下城市发展的复杂性和多变性则要求控制性详细规划的控制内容更具弹性, 要求研究控制指标的弹性和应变范围, 使之控而不死,变而不乱。
此外,现有控制性详细规划的编制技术要求主要侧重于对控制性详细规划成果的终极要求, 一般都要求包括哪些内容、 哪些图纸等等,但对如何分析、 如何确定控制指标等编制方法方面的指引不够。这种成果框架型的编制技术要求往往导致控规成果对城市建设中可能遇到问题的研究深度不够, 导致对各地块控制指标数值的确定缺乏科学性,规划成果与管理脱节。
二、控制性详细规划新思路探析
1、强制性指标应选取其他规划不确定、具有惟一性、保障公共利益的指标。据此标准，建议选取用地性质、容积率、基础设施和公共服务设施配套规定作为强制性指标，而建筑密度、建筑高度、绿地率等指标建议进行通则式规定。这主要考虑两方面的原因：一是体现控规的公平性；二是控规本身研究深度的问题，部分指标应结合城市设计深化完善。目前，上海、济南、北京等城市均制定了各自控规编制的通则性规定。
控规强制性指标控制并不等同于刚性控制，通过弹性控制手段，确保强制性指标的落实，保障城市空间资源合理配置、社会公平，成为目前控规编制的重点。
用地性质的弹性控制最常规的方法是确定建设用地适建范围，明确地块建议用地性质、替代用地性质、待批用地性质和禁止用地性质。南京、深圳等城市在新一轮控规编制中都对用地性质分类标准进行了完善，增加了多种混合用地分类，提高用地控制灵活性；区分公益性和非公益性用地，对公益性用地分类细化，严格控制。此外很多研究还建议控规可借鉴新加坡的“白色地带”等区划类型，在明确主要用途基础上，开发商可在一定条件下多种用途用地混合开发，通过特定区域土地的弹性利用使有限的建设用地得到高效利用。现有制度环境下，容积率控制是控规最核心的内容，主要通过容积率奖励方式实行弹性控制，编制过程中弹性控制实践较少。今后可在容积率的区间控制方法上进行尝试，例如结合经济分析方法确定经营性商业用地容积率上下限，更好地适应市场要求。
对基础设施和公共服务设施配套规定弹性控制的基础是区分公益性设施和非公益性设施、政府导向设施和市场导向设施。对公益性设施和政府导向设施应以刚性控制为主，在保证设施数量、规模和布局分布刚性设置的基础上，部分允许边界形状改变或服务范围内位置微调。非公益性设施、市场导向设施更多考虑弹性控制。例如根据新区、旧城工业区等不同功能区的不同需求，设施数量、规模应在国标的基础上设定弹性系数，因地制宜区别设置，位置可以在服务范围内调整。 设施地块具体控制方法可以参考武汉市主城区控规的做法，实线控制（地块位置、 边界形状、设置要求、规模均不予更改）、虚线控制（地块位置、设置要求、规模均不予更改，边界形状可略作调整）、点位控制 （规模设置要求不予更改，边界形状、地块位置可略作调整） 和指标控制 （规模、设置要求不予更改，边界形状、地块位置下层次规划落实） 相结合。南京市控规公共设施集中设置的方法也值得借鉴：规划设立居住区社区中心用地（3万平方米——5万平方米） 和基层社区中心用地（6000 平方米——7000平方米），防止需配套的公共设施因分散设置而不被落实，同时也实现单项公共设施的地块具体位置和边界形状的弹性控制.
2、越来越多的实践证明，对规划区现状调查不充分，将严重影响规划编制的科学性和规划的实施。随着公众参与制度的推广以及《物权法》的实施，对控规现状调查的要求也进一步提高。目前控规现状调查中最容易忽视的因素主要包括土地权属信息、地下空间开发情况和公众意愿。产权信息的明晰与控规地块的划分有直接的关系，但由于其主要由国土部门掌握，很多国土和规划部门分开设置的城市往往忽视对土地所有权及其边界的调查，很可能出现规划地块穿越多个产权单位，规划方案无法实施的情况，严重影响控规的权威性。地下空间开发情况调查是应对城市立体化开发，控规应重视和加强的内容。在控规开始阶段通过公众意愿调查，让编制人员了解利益相关方的规划意愿，从而减少方案完成后由于公众参与意见进行的反复修改，提高控规编制效率。
对规划区相关规划的汇总梳理也是现状调查中的一项重要工作。一个控规单元大多被多个已批规划所覆盖，这些规划包括上位规划、专项规划、下位规划 （修建性详细规划）、城市设计等，由于这些规划的编制组织单位、覆盖范围、实施年限、成果表达、法律效力不同，很可能导致不同规划的同一控制要求矛盾。控规作为规划实施管理的法定依据，有必要在现状调查阶段对上述规划进行汇总整合和综合平衡，在总规等上位规划的指导下，消除下位规划和专项规划的矛盾，实现它们在空间上的对接，并在控规编制阶段将整合后的控制要素纳入文本和图则，逐步推进一张图管理，提升规划管理的效率。
由于规划现状调查任务重、要求高，深圳市尝试在法定图则编制前委托专业调查公司和GIS项目组进行现状调查工作，规划设计人员只提出调查需求。这种将规划人员从繁琐的现状调查中解脱出来，专心设计的实践可能会成为今后控规现状调查的新趋势。
3、为提高控规衔接总规的科学性，一方面应增加城乡总体规划的深度，例如北京新城总规中增加“分区发展指引”章节，明确各分区规模、职能、开发强度和特色引导等方面内容，承担原分区规划部分内容。另一方面应对控规本身进行分层编制，很多城市都进行了实践。比较常见的控规层面包括片区层面——单元（街坊） 层面——地块层面，增加片区或单元层面的优势主要在于能更好地衔接总规，实现城市的总量控制，并为应对市场的不确定性提供了一定的弹性控制。
根据实践，北京、上海等单独编制单元层面规划的城市能较好地落实上位总规，发挥与上位规划衔接、协调设施配套的作用；而南京、广州、天津等城市，单元 、地块层面一起编，单元层面往往成为地块层面规划的汇总，更多体现单元控制，提供规划弹性，对接总规效果不显著。建议对总量控制要求较强的大城市或特大城市选用北京、上海的做法，总规编制后、控规编制前增加单元层面规划。
单元层面重点是依据总规对城市空间进行规划控制，应一次性实现城市规划区全覆盖；而地块层面重点为指导地块出让和建设管理，需体现时效性，应结合城市发展需求，依据城市近期建设规划，分阶段、循序渐进推进编制。
4、分区控制在控规编制中针对城市建设区域特点划分不同分区，根据分区特点确定相应的控制重点，保障控规编制与不同类型分区的问题相结合。例如天津市中心城区控规编制中将控规单元分为风貌保护区、建成保留区、更新改造区和新开发区；深圳市法定图则编制中将规划区分为基本建成区、发展地区和特别指定地区。风貌保护区和旧城改造区，因建设现状较复杂，插建、改建要充分考虑与周边环境的协调性，公共设施和基础设施的承载程度、控规编制深度一般高于普通地区，指标建议刚性控制。新区、工业区随市场变化的不确定性强，控规编制深度应因地制宜，适当简化，保留控制弹性。其中城市近期开发区域控规编制对地块划分和城市设计方法应尤为关注，地块划分的合理性直接影响土地出让的效率，而城市设计方法融入控规是保证拟开发区域整体品质的关键。
参考文献：
[1] 高巍. 论控制性详细规划[J]. 长春大学学报, 2010,(03) .
[2] 昝军军. 控制性详细规划在旧城改造中的实效性分析[J]. 陕西建筑, 2008,(10) .
[3] 余咪咪,杜杰,凤羽丰. 控制性详细规划的经济学分析[J]. 陕西建筑, 2006,(07) .
[4] 寇丽琴. 对控制性详细规划的反思[J]. 内蒙古科技与经济, 2011,(01) .
[5] 郑萍,程娜. 中小城市控制性详细规划编制的创新思考[J]. 华中建筑, 2010,(03) .