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摘 要：区县级平台公司由于社会公共事业、基础设施建设等基层事权任务繁重，市场化转型基础薄弱等方面的原因，在平台公司转型升级的浪潮中起步较晚，市场化转型尚未迈出实质性步伐。本文分析了江苏省区县级平台公司的客观情况和市场化转型存在的一些共性问题，提出要解决区县级平台公司运行和管理中存在的种种问题，市场化、实体化转型迫在眉睫。区县级政府要大力支持平台公司转型发展，注入优质资产资源，实行政企分开，帮助平台公司建立起符合现代企业制度的法人治理结构。区县级平台公司要明确功能定位和业务布局，加强债务管理，推进投融资体制创新，真正成为独立运作的市场主体，才能在国企改革的大背景下不辱使命，成为县域城镇化建设和乡村振兴的重要力量，完成地方政府和人民赋予的推进经济发展、提升人民生活质量的重大使命。
关键词：区县级平台公司 共性问题 市场化转型
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）10（a）--02
自2014年发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件以来，中央政府及各部门出台了一系列监管政策以及相关配套文件，融资平台公司传统运行方式难以为继，行业政策倒逼平台公司转型升级如火如荼地开展。江苏省省级平台公司早在2014年43号文出台以后就开始了国有资产整合重组的步伐，实行集团化、市场化、实体化运作。
近几年，省级平台公司的主营业务已从传统的城投类业务向产业投资、进出口贸易、文化传媒、体育教育等领域延伸拓展，转型升级更注重在业务板块拓展、集团化管控、现代企业制度完善等方面进行市场化提升。而江苏省区县级平台公司由于社会公共事业、基础设施建设等基层事权任务繁重，市场化转型基础薄弱等方面的原因，在转型升级的浪潮中起步较晚，很多区县级平台公司还充当着政府职能部门的角色，市场化转型尚未迈出实质性的一步。
1 区县级平台公司市场化转型存在一些共性问题
1.1 体制机制有待优化，运营能力水平差异大
区县级平台公司成立时间不长，发展速度和质量存在较大差异，其发展状况不仅与国家金融政策和国内外经济环境密切相关，同时与所处地区的经济发展水平和经济大环境密不可分。本省经济社会发展水平存在南北差异，区县级平台公司运营能力和机制体制也存在较大差异，经济发达地市的区县平台公司能很好地和当地经济融合发展，更加直接地面对市场竞争，具备较强的经营实力和市场化融资能力;而经济欠发达区县的平台公司受经济发展水平的限制，在发展过程中普遍积累了一些历史遗留问题，受当地政府行政指令影响大，机制体制僵化、产权关系不清、市场化理念缺乏，企业化、市场化、实体化运营能力与发达地区有较大差距。例如隶属于苏州市的中新苏州工业园区开发集团股份有限公司于2019年11月实现首发上市，旗下拥有50多家子公司，总资产超200亿元，成为领先于苏中、苏北乃至全国区县级平台公司的典范，而苏中、苏北地区更多的区县级平台公司市场化转型才刚刚起步。
1.2 政企职能不分，国资监管缺位
区县级平台公司往往脱胎于区县的政府行政管理部门，在资产管理方面，国有资产散落于各国有公司、行政单位，出资人常常缺位或是越位，事权、人权、管理权混淆模糊，没有按照出资方、经营方等现代企业管理制度进行经营管理，地方政府对国有资产存量及经营情况无法全面掌握。在经营管理方面，非经营性的行政部门重财权轻资产，不注重预算和资产管理，造成优质资源低效利用，不利于地方政府统一的预算及债务管理。在资金管理方面，平台公司和财政投资混为一体，对投入资金缺乏监管和运作能力，造成国有投资的低效浪费。在管理人才方面，区县级融资平台领导一般来自于行政单位的领导，缺乏现代企业管理所需要的诸多专业人才，低效的运营体制很难吸引优秀人才加盟。
1.3 公司定位不明，“造血机制”缺乏
区县级平台公司受当地政府行政指令影响较大，公司功能定位不明晰，职能交叉重叠，大多承担本地区的建设任务，有的融资平台公司往往依赖于某个或某类政府投资项目而成立，仅仅承担投资项目的融资职能，收入主要来源于当地财政回购和代建管理费，缺少自身业务经营收入。由于政府投资的公益性项目投入大、周期长、回款慢，加之区县级财政分成比例低等因素，经常导致项目回购资金支付不及时，常年以应收款的形式挂在区县级平台公司的资产负债表上，造成平台公司偿债能力严重不足，缺乏后续经营的“造血机制”，极大地阻碍了平台公司市场化转型进程。例如，某区保障房开发有限公司主要为区级政府安置房、保障房建设而成立，项目建成后财政回购资金常年挂账，导致该保障房开发公司资产负债率居高不下，正常经营难以为继。
1.4 传统融资难以为继，存量债务消化難度大
区县级平台公司的资金一般都是来源于银行贷款，投融资渠道狭窄，对银行的依赖程度很高。平台公司的重点基本围绕基础设施建设而进行，公益性基础设施投资占据较大比重，其中绝大部分长期处于经营效益低下和缺乏现金流的经营状态，投融资领域尚未涉及工业园区建设、扶持企业发展、支持教育、医疗卫生以及新农村建设等方面，未起到促进整个经济社会全面发展的作用。随着中央要求平台公司规范化融资和政府隐性债务管理，尤其是50号文、87号文的出台，区县级平台公司面临着无法继续承担地方政府融资功能的政策困境，融资成本不断升高，业务发展难度加大。例如，某区县级平台公司债务于2018—2022年密集到期，且很难通过区县政府财政资金或平台公司自身经营来有效化解，只能求助于市级政府，向市级财政借款10亿元用于偿还到期债务，存量债务的可持续运作成为区县级平台公司难以回避的难点问题。
2 强监管政策下区县级平台公司市场化转型建议
要解决强监管政策下区县级平台公司运行和管理中存在的种种问题，平台公司市场化转型迫在眉睫。如何在激烈的市场竞争和严峻的市场环境下转型成功，我们提出以下建议。 2.1 清理资源，注入优质资产
区县级地区特别是经济发展水平较低的区县优质资产很少，而且许多区县存在地级市、开发区与其争夺资源的现象。因此，由区县级政府牵头，清理、分析、盘活、注入各类资产、资源是增加区县级平台公司有效资产的重要举措。要按照“产业相近、业务相关、管理协同”的原则，通过国有企业整体转入、股权无偿划拨、资产划转和置换、资产剥离、授予城市收费权、特许经营权等方式对区域内的平台公司和国有资产进行整合重组，通过财政注入部分资本金的方式增加区县级平台公司资本实力，以平台公司为主体将国有资产资源进行整体运营，产生经营现金流和国有资产运营收益。
2.2 明确定位，推动市场化转型
区县级平台公司必须剥离政府融资职能，不再受地方政府各种或明或隐的担保，政企关系更加明确，发展定位更加明晰，加快进行实体化、市场化转型。在清理、整合、重组现有资产资源的基础上，根据自身能力和区县当地资源禀赋以及产业发展状况，凭借其政府背景优势，围绕当地产业链延伸和构建多元化业务布局，积极涉足和探索如金融、房地产、资产运营、文化旅游、产业投资等经营性业务，增强造血机能，实现多元化布局和可持续发展。同时，区县级平台公司可以利用拥有地方国有资产资源的优势，进一步加大与各类社会资本合作，采用股权合作、联合开发、混合所有制改革等多种方式，引进社会资本参与经济建设，取长补短、相互促进、共同发展，助力平台公司业务多元化布局。
2.3 法人治理，规范内部经营机制
区县级平台公司要从机制体制上建立起现代企业制度，坚持以董事会为核心的法人治理结构，逐步建立起股东会、董事会、监事会、经营管理层各负其责的制衡关系，规范各层级公司的业务管控和权限设置，规范平台公司“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目建设和大额资金运转）决策程序，强化董事会在公司治理中的决策和监督执行功能，落实经营层实施公司管理的职权，推动完善以业绩为导向的内部薪酬分配制度，逐步建立“员工能进能出、管理人员能上能下、收入能增能减”的激励机制，加大对各类人才的吸引力。
2.4 政企分开，构建国資监管体系
区县级平台公司要按照“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的要求，明确区县政府与平台公司权责分工和权责界面，根据重大事项决策机制及出资人权限将平台公司所有权与经营权分离，构建以管资本为主的国有资产监管体制。由区县级国有资产管理机构（一般为国资委或国资局）行使国有资本出资人职责，围绕增强企业活力、提高效率，充分发挥公司党委会、董事会、班子会、职代会、监事会的经营决策作用。国资监管部门负责落实推进绩效管理，建立科学合理的平台公司绩效考核体系，实施分类管理、分类考核，突出特点和特色。
2.5 债务管理，推进投融资创新
区县级平台公司要全面清理核实存量债务余额，分清经营性债务、政府债务和隐性债务，合理划分区县级政府与平台公司的偿债责任，进一步规范融资行为，不再承担本级政府的融资功能，而是致力于自身市场化经营，增加经营性现金流，拓宽经营性项目市场融资渠道。同时，推动区县级平台公司探索PPP模式和资产证券化的创新运用，形成“借、用、还”相统一的投融资闭环体系，实现良性循环，构建核心竞争力。
未来一段时间是深入推进区县级平台公司改革的大好时机，要将“同业合并、突出主业”作为国资、国企改革的重要原则，加快区县级平台公司整合重组和市场化改革步伐。区县级平台公司作为新型城镇化建设和乡村振兴的重要载体，被寄托了推进区县经济发展、满足人民对美好生活向往的重大使命。通过市场化转型获得可持续发展能力既是自身改革需求，也是地方政府和人民赋予的责任。面对高质量发展的压力，借助国企改革的东风，进行区域范围内国有资产资源整合，建立政企分开的现代企业制度，全面推进实体化、市场化转型，实现自身“造血功能”，将是区县级平台公司实现改革转型的关键。
参考文献
丁伯康.防控政府平台公司融资风险应五措并举[N].上海证券报，2017-07-12.
陈雅卉.地方投融资平台公司转型发展路径与实践研究[J].现代商业，2018（07）.
武玉清，赵耀华，黄宇，等.监管新政下地方投融资平台发展路径研究[J].大陆桥视野，2019（03）.
杨贺龙.PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的思考[J].中国建设信息化，2016（12）.
李飞，李鑫.强监管下区县级城投整合重组实操建议[EB/OL].PPP知乎， 2018-06-21.
杨贺龙.灵活应用多种融资手段 实现政府投融资公司“华丽转身”[N].中国经济导报， 2015-12-09.
杨明.新常态下地方政府投融资平台转型发展探析[J].时代金融， 2016（07）.
关键词：区县级平台公司 共性问题 市场化转型
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）10（a）--02
自2014年发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件以来，中央政府及各部门出台了一系列监管政策以及相关配套文件，融资平台公司传统运行方式难以为继，行业政策倒逼平台公司转型升级如火如荼地开展。江苏省省级平台公司早在2014年43号文出台以后就开始了国有资产整合重组的步伐，实行集团化、市场化、实体化运作。
近几年，省级平台公司的主营业务已从传统的城投类业务向产业投资、进出口贸易、文化传媒、体育教育等领域延伸拓展，转型升级更注重在业务板块拓展、集团化管控、现代企业制度完善等方面进行市场化提升。而江苏省区县级平台公司由于社会公共事业、基础设施建设等基层事权任务繁重，市场化转型基础薄弱等方面的原因，在转型升级的浪潮中起步较晚，很多区县级平台公司还充当着政府职能部门的角色，市场化转型尚未迈出实质性的一步。
1 区县级平台公司市场化转型存在一些共性问题
1.1 体制机制有待优化，运营能力水平差异大
区县级平台公司成立时间不长，发展速度和质量存在较大差异，其发展状况不仅与国家金融政策和国内外经济环境密切相关，同时与所处地区的经济发展水平和经济大环境密不可分。本省经济社会发展水平存在南北差异，区县级平台公司运营能力和机制体制也存在较大差异，经济发达地市的区县平台公司能很好地和当地经济融合发展，更加直接地面对市场竞争，具备较强的经营实力和市场化融资能力;而经济欠发达区县的平台公司受经济发展水平的限制，在发展过程中普遍积累了一些历史遗留问题，受当地政府行政指令影响大，机制体制僵化、产权关系不清、市场化理念缺乏，企业化、市场化、实体化运营能力与发达地区有较大差距。例如隶属于苏州市的中新苏州工业园区开发集团股份有限公司于2019年11月实现首发上市，旗下拥有50多家子公司，总资产超200亿元，成为领先于苏中、苏北乃至全国区县级平台公司的典范，而苏中、苏北地区更多的区县级平台公司市场化转型才刚刚起步。
1.2 政企职能不分，国资监管缺位
区县级平台公司往往脱胎于区县的政府行政管理部门，在资产管理方面，国有资产散落于各国有公司、行政单位，出资人常常缺位或是越位，事权、人权、管理权混淆模糊，没有按照出资方、经营方等现代企业管理制度进行经营管理，地方政府对国有资产存量及经营情况无法全面掌握。在经营管理方面，非经营性的行政部门重财权轻资产，不注重预算和资产管理，造成优质资源低效利用，不利于地方政府统一的预算及债务管理。在资金管理方面，平台公司和财政投资混为一体，对投入资金缺乏监管和运作能力，造成国有投资的低效浪费。在管理人才方面，区县级融资平台领导一般来自于行政单位的领导，缺乏现代企业管理所需要的诸多专业人才，低效的运营体制很难吸引优秀人才加盟。
1.3 公司定位不明，“造血机制”缺乏
区县级平台公司受当地政府行政指令影响较大，公司功能定位不明晰，职能交叉重叠，大多承担本地区的建设任务，有的融资平台公司往往依赖于某个或某类政府投资项目而成立，仅仅承担投资项目的融资职能，收入主要来源于当地财政回购和代建管理费，缺少自身业务经营收入。由于政府投资的公益性项目投入大、周期长、回款慢，加之区县级财政分成比例低等因素，经常导致项目回购资金支付不及时，常年以应收款的形式挂在区县级平台公司的资产负债表上，造成平台公司偿债能力严重不足，缺乏后续经营的“造血机制”，极大地阻碍了平台公司市场化转型进程。例如，某区保障房开发有限公司主要为区级政府安置房、保障房建设而成立，项目建成后财政回购资金常年挂账，导致该保障房开发公司资产负债率居高不下，正常经营难以为继。
1.4 传统融资难以为继，存量债务消化難度大
区县级平台公司的资金一般都是来源于银行贷款，投融资渠道狭窄，对银行的依赖程度很高。平台公司的重点基本围绕基础设施建设而进行，公益性基础设施投资占据较大比重，其中绝大部分长期处于经营效益低下和缺乏现金流的经营状态，投融资领域尚未涉及工业园区建设、扶持企业发展、支持教育、医疗卫生以及新农村建设等方面，未起到促进整个经济社会全面发展的作用。随着中央要求平台公司规范化融资和政府隐性债务管理，尤其是50号文、87号文的出台，区县级平台公司面临着无法继续承担地方政府融资功能的政策困境，融资成本不断升高，业务发展难度加大。例如，某区县级平台公司债务于2018—2022年密集到期，且很难通过区县政府财政资金或平台公司自身经营来有效化解，只能求助于市级政府，向市级财政借款10亿元用于偿还到期债务，存量债务的可持续运作成为区县级平台公司难以回避的难点问题。
2 强监管政策下区县级平台公司市场化转型建议
要解决强监管政策下区县级平台公司运行和管理中存在的种种问题，平台公司市场化转型迫在眉睫。如何在激烈的市场竞争和严峻的市场环境下转型成功，我们提出以下建议。 2.1 清理资源，注入优质资产
区县级地区特别是经济发展水平较低的区县优质资产很少，而且许多区县存在地级市、开发区与其争夺资源的现象。因此，由区县级政府牵头，清理、分析、盘活、注入各类资产、资源是增加区县级平台公司有效资产的重要举措。要按照“产业相近、业务相关、管理协同”的原则，通过国有企业整体转入、股权无偿划拨、资产划转和置换、资产剥离、授予城市收费权、特许经营权等方式对区域内的平台公司和国有资产进行整合重组，通过财政注入部分资本金的方式增加区县级平台公司资本实力，以平台公司为主体将国有资产资源进行整体运营，产生经营现金流和国有资产运营收益。
2.2 明确定位，推动市场化转型
区县级平台公司必须剥离政府融资职能，不再受地方政府各种或明或隐的担保，政企关系更加明确，发展定位更加明晰，加快进行实体化、市场化转型。在清理、整合、重组现有资产资源的基础上，根据自身能力和区县当地资源禀赋以及产业发展状况，凭借其政府背景优势，围绕当地产业链延伸和构建多元化业务布局，积极涉足和探索如金融、房地产、资产运营、文化旅游、产业投资等经营性业务，增强造血机能，实现多元化布局和可持续发展。同时，区县级平台公司可以利用拥有地方国有资产资源的优势，进一步加大与各类社会资本合作，采用股权合作、联合开发、混合所有制改革等多种方式，引进社会资本参与经济建设，取长补短、相互促进、共同发展，助力平台公司业务多元化布局。
2.3 法人治理，规范内部经营机制
区县级平台公司要从机制体制上建立起现代企业制度，坚持以董事会为核心的法人治理结构，逐步建立起股东会、董事会、监事会、经营管理层各负其责的制衡关系，规范各层级公司的业务管控和权限设置，规范平台公司“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目建设和大额资金运转）决策程序，强化董事会在公司治理中的决策和监督执行功能，落实经营层实施公司管理的职权，推动完善以业绩为导向的内部薪酬分配制度，逐步建立“员工能进能出、管理人员能上能下、收入能增能减”的激励机制，加大对各类人才的吸引力。
2.4 政企分开，构建国資监管体系
区县级平台公司要按照“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的要求，明确区县政府与平台公司权责分工和权责界面，根据重大事项决策机制及出资人权限将平台公司所有权与经营权分离，构建以管资本为主的国有资产监管体制。由区县级国有资产管理机构（一般为国资委或国资局）行使国有资本出资人职责，围绕增强企业活力、提高效率，充分发挥公司党委会、董事会、班子会、职代会、监事会的经营决策作用。国资监管部门负责落实推进绩效管理，建立科学合理的平台公司绩效考核体系，实施分类管理、分类考核，突出特点和特色。
2.5 债务管理，推进投融资创新
区县级平台公司要全面清理核实存量债务余额，分清经营性债务、政府债务和隐性债务，合理划分区县级政府与平台公司的偿债责任，进一步规范融资行为，不再承担本级政府的融资功能，而是致力于自身市场化经营，增加经营性现金流，拓宽经营性项目市场融资渠道。同时，推动区县级平台公司探索PPP模式和资产证券化的创新运用，形成“借、用、还”相统一的投融资闭环体系，实现良性循环，构建核心竞争力。
未来一段时间是深入推进区县级平台公司改革的大好时机，要将“同业合并、突出主业”作为国资、国企改革的重要原则，加快区县级平台公司整合重组和市场化改革步伐。区县级平台公司作为新型城镇化建设和乡村振兴的重要载体，被寄托了推进区县经济发展、满足人民对美好生活向往的重大使命。通过市场化转型获得可持续发展能力既是自身改革需求，也是地方政府和人民赋予的责任。面对高质量发展的压力，借助国企改革的东风，进行区域范围内国有资产资源整合，建立政企分开的现代企业制度，全面推进实体化、市场化转型，实现自身“造血功能”，将是区县级平台公司实现改革转型的关键。
参考文献
丁伯康.防控政府平台公司融资风险应五措并举[N].上海证券报，2017-07-12.
陈雅卉.地方投融资平台公司转型发展路径与实践研究[J].现代商业，2018（07）.
武玉清，赵耀华，黄宇，等.监管新政下地方投融资平台发展路径研究[J].大陆桥视野，2019（03）.
杨贺龙.PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的思考[J].中国建设信息化，2016（12）.
李飞，李鑫.强监管下区县级城投整合重组实操建议[EB/OL].PPP知乎， 2018-06-21.
杨贺龙.灵活应用多种融资手段 实现政府投融资公司“华丽转身”[N].中国经济导报， 2015-12-09.
杨明.新常态下地方政府投融资平台转型发展探析[J].时代金融， 2016（07）.