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摘要：随着昆明市城市化進程的加快和行政区划的重新调整，城市辐射功能增强，为了缓解人地矛盾，低效用地再利用工程迫在眉睫。本文通过对昆明市土地利用数量和强度分析，结合低效用地改造中相关方利益博弈分析，提出在改造中，选择实施以开发商为主体和以村民为主体的联合开发模式，房屋合作改造模式和房屋置换模式的多种适宜性模式。
关键词：土地规划 低效用地 改造模式
中图分类号：F321.1 文献标识码：B 文章编号：1674－1722(2011)02－0013－07
一、前言
近年来我国城市化建设進程加剧，土地资源的供需矛盾日趋尖锐，在都市空间的低效用地突出表现为村镇布局分散、农村居民点分布零乱且占地随意，企业用地规模过大等浪费土地、粗放用地的现象。城市土地集约化利用，提高城市土地效益的有效途径之一，国土资源部2006年3月发布了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》(国土资[2006]52号)，2009年12月《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》(国土资[2009]44号)再次强调坚持依法依规管理、节约集约用地的原则。2010年10月，中共中央关于制定十二五规划的建议中提出：完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核。低效用地问题的解决是引导城市土地集约化利用，提高城市土地效益的有效途径之一，同时作为城市内部土地利用整理活动的一部分，对城市空间低效用地改造顺应了宏观政策的指导思想，与中共中央、国务院及国土资源部近期推出的系列政策和法规的指导思想相吻合，具有重要的现实意义。
中西部经济的快速发展，都市空间的土地利用正面临着数量的快速减少，建设用地过度扩张；城市规划与土地利用规划不协调，土地利用功能混乱；布局零乱，集约利用程度低；基础设施与公共设施配套不足，人居环境差；土壤污染严重，土地承载力下降等问题。城市规划和土地利用总体规划薄弱、滞后且协调性不够是造成这些问题的主要根源之一。如何以城市区域作为横向载体，以土地资源利用作为纵向支撑，对城市一乡村空间、土地利用、社会发展、产业经济和资源生态保护等進行整合规划，形成以“三集中一调整”为主要内容，是中西部地区经济发展和地区未来保持经济持续增长的一项重要课题。
二、昆明市低效用地改造现状分析
昆明市社会经济的快速发展，城市规模日益扩大，城市化水平不断提高，城市功能得到了完善，由此也带来了城乡经济社会发展差距的扩大，在城市化推進过程中，城乡二元管理体制和二元经济结构导致主城区内形成了大量的低效用地(王小兵，2009)。
由以上图可以看出，昆明市低效用地总体上呈量大面广高密度的特点，按180km2的城市建成区计算，每平方千米有村庄1.6个，占16％。而从城市核心区向城市边缘分布，呈小而散状。
1、土地利用的数量和利用强度分析
根据我国当前城市发展的实际，城市的用地指标在人均80m2－120m2之间，可以满足不同城市功能的正常运转并维持城市生态环境的良性循环。从表2－1的数据来看，以人均建设用地面积而言，除南市区外，其他四大片区的人均建设用地面积都超过120m2，似乎不集约。288个低效用地容纳了昆明市70％以上达80万的外来人口，是本地村民的四倍。若以100万的人口总数去除以低效用地的面积，那人均占地面积不超过30m2，远远低于国家标准。“低效用地”土地利用现状如表2－1。
根据《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)的规定，建筑容积率，是每公顷居住区用地上拥有的各类建筑的建筑面积(m2／hm2)或以居住区总建筑面积(m2)与居住区用地(m2)的比值表示。容积率是衡量土地利用强度的一个重要指标。在二环路内平均建筑容积率1.43，户均建筑面积299.56m2；北市区内平均建筑容积率0.57，户均建筑面积499.03m2；东市区内平均建筑容积率0.81，户均建筑面积417.34m2；南市区内平均建筑容积率1.37，户均建筑面积273.12m2；西市区内平均建筑容积率0.62，户均建筑面积398.07m2。人均建设用地面积上，昆明市内以二环路内的土地利用强度为最高，其次为南市区。
2、低效用地改造利益博弈分析
低效用地改造中，考虑到利益相关方的分析(魏立华，闫小培，2005)，实现改造方政府与原居民的双方利益博弈平衡。同时低效用地改造需要大笔资金，由于各种主客观的原因，城市政府往往拿不出应该出的那部分资金为它当初的“迂回”(绕开低效用地的城市发展规划)买单，为了解决这个问题，很多城市引入了外来资本，这就又牵扯出了合理确定开发商利润分成的问题“拆迁补偿”，从而引入开发商，开发商正是利用它们雄厚的资本实力通过投资抑或不投资来和地方政府博弈，以获取政策优惠，达到追求企业利润最大化的目的。此时博弈由两方博弈转变为三方博弈，体现以下四种有效博弈结果，博弈现状分析如图2。
低低效用地的最终改造方案，将是这三方利益平衡的合约安排，同时低效用地改造是当前城市发展规划的重点和热点，改造中的一些不和谐因素和土地开发腐败问题引起多方关注，一些其他参与者也作为第四方参与监督审核，保障改造的透明性和公开性，从而低效用地改造也从双方博弈转换成多方博弈，低效用地改造不仅仅是地方政府和居民的平衡，而且关系到社会多方面的均衡，如图3。
所以我们要扭转政府片面追求GDP增长为导向，以改善民生服务为目标，建立和谐社会，杜绝土地转让过程中腐败行为的发生，综合分析各方的利益关系，争取做到和谐改造，良性开发，开创政府(govemment)，开发商(real estate company)，低效用地村民(re sident in VIC)，其他参与者(other participate)多方共赢局面。
三、改造模式研究
1、联合开发模式
低效用地改造可以通过联合开发模式实施。由村股份公司与土地开发公司共同组建低效用地改造开发公司，可通过相互控股、共同经营的形式完成改造前期工程(陈攀，袁春，付梅臣，钱铭杰，2007)。低效用地改造完毕，该公司自行解散；拆迁安置、土地平整、回迁返建等改造前期工程均由低效用地改造开发公司完成；在前期工作完成后按熟地通过对外招标的形式出让，由发展商完成后期的商品房建设。整 个过程发展商仅需直接面对政府。对区位较好，发展潜力较大的低效用地可以通过优惠贷款、鼓励村集体投资等措施進行整体开发，建成档次较高的住宅小区。对区位潜力不大，暂时没有财力、精力全面开发的低效用地，可以拆除安全隐患突出、严重影响村庄环境和景观的临时搭建，恢复一些被占用的公共空间，借此调整土地和房屋的使用功能，改進居住地的用地布局，对于在适当位置的一些搭建也可根据实际情况予以保留。且对不影响村庄环境和景观的房屋進行维修和整治，修复房屋的破损部分，更换一些老化的建筑构件如门、窗等，可借鉴荷兰对旧建筑改造的“别出心裁”，他们在老建筑外面安装玻璃暖房，这样既改变了旧房屋难看的外观，使市容看起来更具现代气息，又节约了能源，并通过房屋内部的合理改造，提高通风、采光、隔音、隔热的条件。
评价：优点在于政府监控力度加大，低效用地改造中的利益相对分散到政府、发展商及低效用地改造公司之间；政府可控制低效用地改造开发公司在拆迁改造过程中的资金通过资金控制進度、质量，同时实现政府的部分赢利。因村股份公司参与了改造工程，有获利机会，故村股份公司及原居民接受程度较强，有利于拆迁改造工作的顺利進行。低效用地改造开发公司，可利用土地开发公司的经验及经营管理能力，控制低效用地的开发改造质量，以及返建房的建设标准，增强原居民拆迁改造的信心。改造前期工作完成后发展商可统一规划、统一安排商品房的开发建设，可借助其品牌，技术力量、丰富的地产开发经验，提升片区档次、形象，获取物业的最大综合价值。联合开发模式使拆迁与建设工作分离，相应增强了项目开发的灵活性。但也导致拆迁改造与商品房建设的不统一，改造的整个时间進度较难控制，发展商的开发利益的不确定性增大。
2、房屋置换模式
对于边缘低效用地改造采取房屋置换模式实施。边缘低效用地区位没有特殊优势，从城市社会经济、景观环境、市政建设等方面出发，作大范围的、整体性的彻底改造的迫切性不明显，而且城市也一时也无暇顾及。对于这类低效用地，既要考虑现行政策的延续性，又要考虑将来与城市的融合。改造时要考虑城市用地的完整性(Golledge R G，1997)，可以借鉴日本政府在1960年就通过政府建立团地，类似我国的经济适用房的方式解决城市中低收入者的住房问题。同时，我国的经济适用房，在解决低收入者的住房问题上发挥了较大的作用，新形势下，通过置换边缘地区的低效用地居民的宅基地低效用地房产，扩大经济适用房的受益群体和范围，有利于推進改造低效用地改造工程的進程。
评价：采用房屋置换模式，即通过政府审批的城区里的经济适用房来换取低效用地居民的宅基地房产，这样做的现实意义如下：
(1)有利于构建都市新空间，美化城市人居环境
解决边缘地区的低效用地问题，通过规划好的整洁干净的经济适用房来置换低效用地居民的宅基地。在改善原低效用地居住环境综合治理的基础上，一方面要引导，一方面要限制，既不能让盲目投资建房，也不能太严格限制农村经济的发展，所有的建设必须符合科学合理的规划设计方案，保护生态环境，实现人类社会的可持续发展，通过经济适用房置换的低效用地居民的宅基地用来進行建立绿色生态农庄。
(2)解决低效用地原居民两栖人的境地
通过经济适用房置换的低效用地居民的宅基地的做法，房屋地理空间的置换，可以解决在城区务工的原低效用地居民的夫妻两地分居问题，加强社会和谐的构建，增加原低效用地村民的幸福度。
(3)缓解当前金融危机带来的压力，扩大内需
通过房屋置换模式，同时又可以促進房地产业的新一轮快速增长，活跃房地产业，進而扩大内需，缓解当前金融危机带来的影响，解决更多的就业问题，進入一个良性循环的经济增长领域。
四、结论
本文提出了昆明市低效用地改造的适宜模式，可以采取联合开发模式即房地产商和低效用地居民与政府之间的联合行为；房屋合作改造；通过用边缘的低效用地住房去置换城区政府建造的经济适用房的房屋置换新型模式。对于政府的经济适用房置换城市边缘农村居民点和低效用地居民的宅基地问题，优势明显，目前地方政府还没有尝试，对于房屋置换中，置换标准、置换规则的制订和可行性，具体分区域的操作规程，甚至置换范围跨出区域范畴，在全市，全省，乃至全国范围内实施，这些涉及到土地，城乡，人口等多个部门，切实做到城乡统筹规划等问题，可以進一步深化研究和挖掘。
关键词：土地规划 低效用地 改造模式
中图分类号：F321.1 文献标识码：B 文章编号：1674－1722(2011)02－0013－07
一、前言
近年来我国城市化建设進程加剧，土地资源的供需矛盾日趋尖锐，在都市空间的低效用地突出表现为村镇布局分散、农村居民点分布零乱且占地随意，企业用地规模过大等浪费土地、粗放用地的现象。城市土地集约化利用，提高城市土地效益的有效途径之一，国土资源部2006年3月发布了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》(国土资[2006]52号)，2009年12月《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》(国土资[2009]44号)再次强调坚持依法依规管理、节约集约用地的原则。2010年10月，中共中央关于制定十二五规划的建议中提出：完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核。低效用地问题的解决是引导城市土地集约化利用，提高城市土地效益的有效途径之一，同时作为城市内部土地利用整理活动的一部分，对城市空间低效用地改造顺应了宏观政策的指导思想，与中共中央、国务院及国土资源部近期推出的系列政策和法规的指导思想相吻合，具有重要的现实意义。
中西部经济的快速发展，都市空间的土地利用正面临着数量的快速减少，建设用地过度扩张；城市规划与土地利用规划不协调，土地利用功能混乱；布局零乱，集约利用程度低；基础设施与公共设施配套不足，人居环境差；土壤污染严重，土地承载力下降等问题。城市规划和土地利用总体规划薄弱、滞后且协调性不够是造成这些问题的主要根源之一。如何以城市区域作为横向载体，以土地资源利用作为纵向支撑，对城市一乡村空间、土地利用、社会发展、产业经济和资源生态保护等進行整合规划，形成以“三集中一调整”为主要内容，是中西部地区经济发展和地区未来保持经济持续增长的一项重要课题。
二、昆明市低效用地改造现状分析
昆明市社会经济的快速发展，城市规模日益扩大，城市化水平不断提高，城市功能得到了完善，由此也带来了城乡经济社会发展差距的扩大，在城市化推進过程中，城乡二元管理体制和二元经济结构导致主城区内形成了大量的低效用地(王小兵，2009)。
由以上图可以看出，昆明市低效用地总体上呈量大面广高密度的特点，按180km2的城市建成区计算，每平方千米有村庄1.6个，占16％。而从城市核心区向城市边缘分布，呈小而散状。
1、土地利用的数量和利用强度分析
根据我国当前城市发展的实际，城市的用地指标在人均80m2－120m2之间，可以满足不同城市功能的正常运转并维持城市生态环境的良性循环。从表2－1的数据来看，以人均建设用地面积而言，除南市区外，其他四大片区的人均建设用地面积都超过120m2，似乎不集约。288个低效用地容纳了昆明市70％以上达80万的外来人口，是本地村民的四倍。若以100万的人口总数去除以低效用地的面积，那人均占地面积不超过30m2，远远低于国家标准。“低效用地”土地利用现状如表2－1。
根据《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)的规定，建筑容积率，是每公顷居住区用地上拥有的各类建筑的建筑面积(m2／hm2)或以居住区总建筑面积(m2)与居住区用地(m2)的比值表示。容积率是衡量土地利用强度的一个重要指标。在二环路内平均建筑容积率1.43，户均建筑面积299.56m2；北市区内平均建筑容积率0.57，户均建筑面积499.03m2；东市区内平均建筑容积率0.81，户均建筑面积417.34m2；南市区内平均建筑容积率1.37，户均建筑面积273.12m2；西市区内平均建筑容积率0.62，户均建筑面积398.07m2。人均建设用地面积上，昆明市内以二环路内的土地利用强度为最高，其次为南市区。
2、低效用地改造利益博弈分析
低效用地改造中，考虑到利益相关方的分析(魏立华，闫小培，2005)，实现改造方政府与原居民的双方利益博弈平衡。同时低效用地改造需要大笔资金，由于各种主客观的原因，城市政府往往拿不出应该出的那部分资金为它当初的“迂回”(绕开低效用地的城市发展规划)买单，为了解决这个问题，很多城市引入了外来资本，这就又牵扯出了合理确定开发商利润分成的问题“拆迁补偿”，从而引入开发商，开发商正是利用它们雄厚的资本实力通过投资抑或不投资来和地方政府博弈，以获取政策优惠，达到追求企业利润最大化的目的。此时博弈由两方博弈转变为三方博弈，体现以下四种有效博弈结果，博弈现状分析如图2。
低低效用地的最终改造方案，将是这三方利益平衡的合约安排，同时低效用地改造是当前城市发展规划的重点和热点，改造中的一些不和谐因素和土地开发腐败问题引起多方关注，一些其他参与者也作为第四方参与监督审核，保障改造的透明性和公开性，从而低效用地改造也从双方博弈转换成多方博弈，低效用地改造不仅仅是地方政府和居民的平衡，而且关系到社会多方面的均衡，如图3。
所以我们要扭转政府片面追求GDP增长为导向，以改善民生服务为目标，建立和谐社会，杜绝土地转让过程中腐败行为的发生，综合分析各方的利益关系，争取做到和谐改造，良性开发，开创政府(govemment)，开发商(real estate company)，低效用地村民(re sident in VIC)，其他参与者(other participate)多方共赢局面。
三、改造模式研究
1、联合开发模式
低效用地改造可以通过联合开发模式实施。由村股份公司与土地开发公司共同组建低效用地改造开发公司，可通过相互控股、共同经营的形式完成改造前期工程(陈攀，袁春，付梅臣，钱铭杰，2007)。低效用地改造完毕，该公司自行解散；拆迁安置、土地平整、回迁返建等改造前期工程均由低效用地改造开发公司完成；在前期工作完成后按熟地通过对外招标的形式出让，由发展商完成后期的商品房建设。整 个过程发展商仅需直接面对政府。对区位较好，发展潜力较大的低效用地可以通过优惠贷款、鼓励村集体投资等措施進行整体开发，建成档次较高的住宅小区。对区位潜力不大，暂时没有财力、精力全面开发的低效用地，可以拆除安全隐患突出、严重影响村庄环境和景观的临时搭建，恢复一些被占用的公共空间，借此调整土地和房屋的使用功能，改進居住地的用地布局，对于在适当位置的一些搭建也可根据实际情况予以保留。且对不影响村庄环境和景观的房屋進行维修和整治，修复房屋的破损部分，更换一些老化的建筑构件如门、窗等，可借鉴荷兰对旧建筑改造的“别出心裁”，他们在老建筑外面安装玻璃暖房，这样既改变了旧房屋难看的外观，使市容看起来更具现代气息，又节约了能源，并通过房屋内部的合理改造，提高通风、采光、隔音、隔热的条件。
评价：优点在于政府监控力度加大，低效用地改造中的利益相对分散到政府、发展商及低效用地改造公司之间；政府可控制低效用地改造开发公司在拆迁改造过程中的资金通过资金控制進度、质量，同时实现政府的部分赢利。因村股份公司参与了改造工程，有获利机会，故村股份公司及原居民接受程度较强，有利于拆迁改造工作的顺利進行。低效用地改造开发公司，可利用土地开发公司的经验及经营管理能力，控制低效用地的开发改造质量，以及返建房的建设标准，增强原居民拆迁改造的信心。改造前期工作完成后发展商可统一规划、统一安排商品房的开发建设，可借助其品牌，技术力量、丰富的地产开发经验，提升片区档次、形象，获取物业的最大综合价值。联合开发模式使拆迁与建设工作分离，相应增强了项目开发的灵活性。但也导致拆迁改造与商品房建设的不统一，改造的整个时间進度较难控制，发展商的开发利益的不确定性增大。
2、房屋置换模式
对于边缘低效用地改造采取房屋置换模式实施。边缘低效用地区位没有特殊优势，从城市社会经济、景观环境、市政建设等方面出发，作大范围的、整体性的彻底改造的迫切性不明显，而且城市也一时也无暇顾及。对于这类低效用地，既要考虑现行政策的延续性，又要考虑将来与城市的融合。改造时要考虑城市用地的完整性(Golledge R G，1997)，可以借鉴日本政府在1960年就通过政府建立团地，类似我国的经济适用房的方式解决城市中低收入者的住房问题。同时，我国的经济适用房，在解决低收入者的住房问题上发挥了较大的作用，新形势下，通过置换边缘地区的低效用地居民的宅基地低效用地房产，扩大经济适用房的受益群体和范围，有利于推進改造低效用地改造工程的進程。
评价：采用房屋置换模式，即通过政府审批的城区里的经济适用房来换取低效用地居民的宅基地房产，这样做的现实意义如下：
(1)有利于构建都市新空间，美化城市人居环境
解决边缘地区的低效用地问题，通过规划好的整洁干净的经济适用房来置换低效用地居民的宅基地。在改善原低效用地居住环境综合治理的基础上，一方面要引导，一方面要限制，既不能让盲目投资建房，也不能太严格限制农村经济的发展，所有的建设必须符合科学合理的规划设计方案，保护生态环境，实现人类社会的可持续发展，通过经济适用房置换的低效用地居民的宅基地用来進行建立绿色生态农庄。
(2)解决低效用地原居民两栖人的境地
通过经济适用房置换的低效用地居民的宅基地的做法，房屋地理空间的置换，可以解决在城区务工的原低效用地居民的夫妻两地分居问题，加强社会和谐的构建，增加原低效用地村民的幸福度。
(3)缓解当前金融危机带来的压力，扩大内需
通过房屋置换模式，同时又可以促進房地产业的新一轮快速增长，活跃房地产业，進而扩大内需，缓解当前金融危机带来的影响，解决更多的就业问题，進入一个良性循环的经济增长领域。
四、结论
本文提出了昆明市低效用地改造的适宜模式，可以采取联合开发模式即房地产商和低效用地居民与政府之间的联合行为；房屋合作改造；通过用边缘的低效用地住房去置换城区政府建造的经济适用房的房屋置换新型模式。对于政府的经济适用房置换城市边缘农村居民点和低效用地居民的宅基地问题，优势明显，目前地方政府还没有尝试，对于房屋置换中，置换标准、置换规则的制订和可行性，具体分区域的操作规程，甚至置换范围跨出区域范畴，在全市，全省，乃至全国范围内实施，这些涉及到土地，城乡，人口等多个部门，切实做到城乡统筹规划等问题，可以進一步深化研究和挖掘。