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[摘 要]分析了PPP模式下的质量角色，及质量约束机制的缺陷，从工程质量管理的角度提出该类项目管理模式的建议及设想。
[关键词]PPP模式 建设工程质量管理
中图分类号：TU946 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）37-0094-01
2014年9月23日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），提出运用PPP模式进行城镇化建设，国务院、财政部、国家发展和改革委员会相继发文，分别对利用PPP模式吸引社会资本，参与城镇化建设与改造的新型合作模式提出了政策指导意见。目前，财政部PPP项目库项目超万个，规模总量超12万亿，各地项目多有落地，涉及农业、旅游、医疗、工程类等行业。随着工程建设模式的革新，质量管理随之也被赋予新的含义。迫使我们必须对新模式下的工程质量责任主体、责任与义务、工程质量的约束机制重新进行思考，以适应新的建设环境。
一、《建设工程质量管理条例》（简称“条例”）规定下的质量约束机制
条例明确了质量管理的目标是加强对建设工程质量的管理，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全。明确了建设、施工、监理、勘察、设计各责任主体的责任义务。建设单位在五大责任主体中处于核心位置，通过合同与其他四方建立约束关系，勘察、设计、施工、监理企业及人员资质资格符合要求，认真履行条例规定各自的质量保证责任与义务，严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则，五方责任主体各负其责共同努力促成建设工程保质保量完成。
二、PPP模式下的质量角色分析
PPP是英文"Public-PrivatePartnership"的简写，直译为“公私合伙制”。PPP模式一般由政府方与社会资本方合作设立项目公司（SPV），由项目公司进行片区开发或某单一基础设施项目的实施。政府提供法律法规政策方面的指导与意见，亦可作为公共服务的提供方为PPP项目公司提供更加优质的公共服務与政府服务。而社会资本方则可有效利用其资金方面的优势或项目经营管理方面的优势参与项目，并按谈定的合作模式获取可预期的稳定回报与收益；同时，亦可根据不同项目的实际情况引入其他参与方共同作为项目单位的合作方完成项目，以保证项目的进度与质量。我们可以用政府方、资本方、服务提供方概括PPP模式的建设角色[1]。
政府方一般作为PPP模式的发起者，通过政府平台公司或其下属单位作为PPP项目公司的合作设立者之一，项目公司作为项目实施的主要执行者，扮演建设方角色。政府方为项目公司提供必要的政策便利与公共服务（如相关项目审批与政策建议等）。政府方以购买服务方式对项目进行直接投资或通过财政补贴等方式支持项目进程，工程类项目的工程质量或者工程提供的服务质量，或者项目开发运营周期届满后，根据项目的实际情况收回部分项目的所有权（如高速公路、城镇绿地公园等）的质量残值，是PPP项目质量管理的重点所在，政府方在质量评定及监督管理方面负有重要责任。
资本方目前常见为大型资金实力或融资实力雄厚的施工企业或金融机构，以项目融资协议的形式与政府方达成合作，共同组建PPP项目公司，一般政府方出资很少，但以其在项目最终购买方的地位通过公司章程额定行使规划方案等的决策权利。资本方以其资金及管理优势，在项目实施中发挥了主导作用，尤其是施工企业类的社会资本方，在融资协议中就确立了其施工自建性质地位，工程类项目的实施更类似建设单位自建。
服务方，我们理解为由PPP项目公司为主体，以合同关系确立的勘察、设计、图审、监理、检测等方面。服务方主要是以PPP项目公司需求出发，提供相应的技术、工程或物资方面的服务。对照传统的建设模式，PPP模式下监理、图审、检测的服务性质发生了很大的变化，从原来的受托于建设方对施工方的监督管理角色，转换为受托于施工方的技术服务角色，质量管理约束类似从他检转换为自捡性质。
三、PPP模式下质量约束机制的劣势分析
政府方参与了PPP项目公司的角色，在项目前期相关审批工作中发挥了不可低估的作用，推进了项目的进展，承担了部分建设方质量责任义务，但建设程序控制方面的约束力有所减弱。且自身的政府质量监督职能也因PPP项目公司的政府身份性质而弱化。如常规模式下施工单位的选择，按照法律是通过招标程序选择技术优、水平高、经验丰富有实力的施工单位，而新模式下则是按照资本优先原则，兼顾施工能力方式按照融资谈判的方式确定施工单位。从工程质量保证角度讲，以融资优势推动社会资本参与基础设施工程的建设模式是以付出制度成本为代价的。
常规项目建设公司承担项目的建设管理角色，PPP项目公司行使建设单位和部分施工单位的质量责任与义务。PPP项目公司其施工单位自建或者建设单位自建性质，主要发挥了其施工管理的职能，次要承担了建设管理职能，导致条例规定的建设单位质量责任义务实现不利。以施工方为建设主体的PPP项目公司，其社会产品质量多以最终的服务品质来呈现，而不是施工过程中的工程实体质量来展现，实体质量仅以中间一环节形式存在，质量控制链的延长不利于工程过程质量控制。依靠监理自检性质的质量验评，质量约束力严重匮乏，不利于工程质量控制。
服务方的质量控制积极性与用户的距离在建设单位、政府的基础上又增加了施工单位而变得更远。施工单位以建设方的角色，委托服务方的方式不利于质量控制。这种模式迫使政府必须大力提高监管力度。尤其是监理受托于施工单位参与的PPP项目公司，然后再向他们一致的雇主承担质量责任，制度设计缺乏约束力，监理单位的责任体现为一种职业自律行为，亦或监理的自律行为也有可能受限。
四、PPP模式下改进质量管理的建议
①政府加强监管，注重质量行为的监督，发挥质量监督机构作用。政府要跳出行政身份代行建设单位角色，专注于监管，这是政府投资建设工程项目管理的基本方向。政府应更加注重服务回购中质量标准制定和验收评定等规则的制定和执行情况监督，发挥监督机构作用加大质量行为监督、严格资格准入管理、质量信用评价体系的有效运行等。
②充分发挥监理独立监管的作用。在政府与PPP项目公司之间设立政府的建设项目管理平台，由政府委托监理公司承担部分建设单位质量责任与义务，提高监理工程师的权利与责任，发挥监理工程师在技术专业方面的特长，发挥在质量、安全、进度方面的控制与合同、造价方面的管理以及政府与项目之间的协调作用。授权由监理委托图审、检测单位，行使质量把关的特长，使监理单位代替建设单位担任对设计质量、施工质量的过程监督[2]。
③健全法律法规制度，建立质量管理体系，充分发挥自我质量控制能力。对政府与企业在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。完善法律法规对参与双方进行有效约束。依据《条例》项目公司应承担施工单位的质量责任与义务，按照三检制度做好工程实体质量控制，确保实体质量符合规范、设计要求。同时承担建设单位委托服务方的质量责任与义务，发挥在项目决策方面的制度优势。
④勘察、设计、图审、检测依然按照常规建设模式各自角色承担质量责任义务。勘察、设计受托与PPP项目公司，图审、检测受托与政府设立监理担纲的建设项目管理平台，不同于传统模式下均受托与建设单位的模式，是对新模式的适应。
参考文献
[1] 中国工程建设网《解析片区开发PPP模式内各方角色扮演》.
[2] 地平线项目管理网《监理企业在PPP建设模式下的生存策略》.
[关键词]PPP模式 建设工程质量管理
中图分类号：TU946 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）37-0094-01
2014年9月23日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），提出运用PPP模式进行城镇化建设，国务院、财政部、国家发展和改革委员会相继发文，分别对利用PPP模式吸引社会资本，参与城镇化建设与改造的新型合作模式提出了政策指导意见。目前，财政部PPP项目库项目超万个，规模总量超12万亿，各地项目多有落地，涉及农业、旅游、医疗、工程类等行业。随着工程建设模式的革新，质量管理随之也被赋予新的含义。迫使我们必须对新模式下的工程质量责任主体、责任与义务、工程质量的约束机制重新进行思考，以适应新的建设环境。
一、《建设工程质量管理条例》（简称“条例”）规定下的质量约束机制
条例明确了质量管理的目标是加强对建设工程质量的管理，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全。明确了建设、施工、监理、勘察、设计各责任主体的责任义务。建设单位在五大责任主体中处于核心位置，通过合同与其他四方建立约束关系，勘察、设计、施工、监理企业及人员资质资格符合要求，认真履行条例规定各自的质量保证责任与义务，严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则，五方责任主体各负其责共同努力促成建设工程保质保量完成。
二、PPP模式下的质量角色分析
PPP是英文"Public-PrivatePartnership"的简写，直译为“公私合伙制”。PPP模式一般由政府方与社会资本方合作设立项目公司（SPV），由项目公司进行片区开发或某单一基础设施项目的实施。政府提供法律法规政策方面的指导与意见，亦可作为公共服务的提供方为PPP项目公司提供更加优质的公共服務与政府服务。而社会资本方则可有效利用其资金方面的优势或项目经营管理方面的优势参与项目，并按谈定的合作模式获取可预期的稳定回报与收益；同时，亦可根据不同项目的实际情况引入其他参与方共同作为项目单位的合作方完成项目，以保证项目的进度与质量。我们可以用政府方、资本方、服务提供方概括PPP模式的建设角色[1]。
政府方一般作为PPP模式的发起者，通过政府平台公司或其下属单位作为PPP项目公司的合作设立者之一，项目公司作为项目实施的主要执行者，扮演建设方角色。政府方为项目公司提供必要的政策便利与公共服务（如相关项目审批与政策建议等）。政府方以购买服务方式对项目进行直接投资或通过财政补贴等方式支持项目进程，工程类项目的工程质量或者工程提供的服务质量，或者项目开发运营周期届满后，根据项目的实际情况收回部分项目的所有权（如高速公路、城镇绿地公园等）的质量残值，是PPP项目质量管理的重点所在，政府方在质量评定及监督管理方面负有重要责任。
资本方目前常见为大型资金实力或融资实力雄厚的施工企业或金融机构，以项目融资协议的形式与政府方达成合作，共同组建PPP项目公司，一般政府方出资很少，但以其在项目最终购买方的地位通过公司章程额定行使规划方案等的决策权利。资本方以其资金及管理优势，在项目实施中发挥了主导作用，尤其是施工企业类的社会资本方，在融资协议中就确立了其施工自建性质地位，工程类项目的实施更类似建设单位自建。
服务方，我们理解为由PPP项目公司为主体，以合同关系确立的勘察、设计、图审、监理、检测等方面。服务方主要是以PPP项目公司需求出发，提供相应的技术、工程或物资方面的服务。对照传统的建设模式，PPP模式下监理、图审、检测的服务性质发生了很大的变化，从原来的受托于建设方对施工方的监督管理角色，转换为受托于施工方的技术服务角色，质量管理约束类似从他检转换为自捡性质。
三、PPP模式下质量约束机制的劣势分析
政府方参与了PPP项目公司的角色，在项目前期相关审批工作中发挥了不可低估的作用，推进了项目的进展，承担了部分建设方质量责任义务，但建设程序控制方面的约束力有所减弱。且自身的政府质量监督职能也因PPP项目公司的政府身份性质而弱化。如常规模式下施工单位的选择，按照法律是通过招标程序选择技术优、水平高、经验丰富有实力的施工单位，而新模式下则是按照资本优先原则，兼顾施工能力方式按照融资谈判的方式确定施工单位。从工程质量保证角度讲，以融资优势推动社会资本参与基础设施工程的建设模式是以付出制度成本为代价的。
常规项目建设公司承担项目的建设管理角色，PPP项目公司行使建设单位和部分施工单位的质量责任与义务。PPP项目公司其施工单位自建或者建设单位自建性质，主要发挥了其施工管理的职能，次要承担了建设管理职能，导致条例规定的建设单位质量责任义务实现不利。以施工方为建设主体的PPP项目公司，其社会产品质量多以最终的服务品质来呈现，而不是施工过程中的工程实体质量来展现，实体质量仅以中间一环节形式存在，质量控制链的延长不利于工程过程质量控制。依靠监理自检性质的质量验评，质量约束力严重匮乏，不利于工程质量控制。
服务方的质量控制积极性与用户的距离在建设单位、政府的基础上又增加了施工单位而变得更远。施工单位以建设方的角色，委托服务方的方式不利于质量控制。这种模式迫使政府必须大力提高监管力度。尤其是监理受托于施工单位参与的PPP项目公司，然后再向他们一致的雇主承担质量责任，制度设计缺乏约束力，监理单位的责任体现为一种职业自律行为，亦或监理的自律行为也有可能受限。
四、PPP模式下改进质量管理的建议
①政府加强监管，注重质量行为的监督，发挥质量监督机构作用。政府要跳出行政身份代行建设单位角色，专注于监管，这是政府投资建设工程项目管理的基本方向。政府应更加注重服务回购中质量标准制定和验收评定等规则的制定和执行情况监督，发挥监督机构作用加大质量行为监督、严格资格准入管理、质量信用评价体系的有效运行等。
②充分发挥监理独立监管的作用。在政府与PPP项目公司之间设立政府的建设项目管理平台，由政府委托监理公司承担部分建设单位质量责任与义务，提高监理工程师的权利与责任，发挥监理工程师在技术专业方面的特长，发挥在质量、安全、进度方面的控制与合同、造价方面的管理以及政府与项目之间的协调作用。授权由监理委托图审、检测单位，行使质量把关的特长，使监理单位代替建设单位担任对设计质量、施工质量的过程监督[2]。
③健全法律法规制度，建立质量管理体系，充分发挥自我质量控制能力。对政府与企业在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。完善法律法规对参与双方进行有效约束。依据《条例》项目公司应承担施工单位的质量责任与义务，按照三检制度做好工程实体质量控制，确保实体质量符合规范、设计要求。同时承担建设单位委托服务方的质量责任与义务，发挥在项目决策方面的制度优势。
④勘察、设计、图审、检测依然按照常规建设模式各自角色承担质量责任义务。勘察、设计受托与PPP项目公司，图审、检测受托与政府设立监理担纲的建设项目管理平台，不同于传统模式下均受托与建设单位的模式，是对新模式的适应。
参考文献
[1] 中国工程建设网《解析片区开发PPP模式内各方角色扮演》.
[2] 地平线项目管理网《监理企业在PPP建设模式下的生存策略》.