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[摘要]：当前和今后一个时期，我国面临前所未有的发展机遇，也面临非常复杂、严峻的公共安全形势，扎实做好防范应对工作，探索和加强以消防部队为依托的综合性应急救援队伍建设是形势所需。本文从当前我国依托消防部队组建综合性应急救援队伍建设的现状出发，结合海淀区实际，深入分析了综合性应急救援队伍建设存在的问题，提出了加强建设综合性应急救援队伍的几项具体措施。
[关键词]：综合 应急救援 联勤联动 思考
中图分类号：F213.1 文献标识码：F 文章编号：1009-914X（2012）32- 0057 -03
随着社会进步，经济发展，人类的生存空间不断拓展，生活方式也发生着翻天覆地的变化。由此，各种疑难灾害事故不断增多，危害日趋加重，消防部队面临的应急救援形势越来越严峻，担负的任务越来越繁重，作战行动也越来越艰苦。作为灭火抗灾、抢险救援的“拳头”和“尖刀”，我们践行着“忠诚可靠、赴汤蹈火、服务人民”的新时期消防精神，肩负着神圣伟大的历史使命，如何提高部队战斗力，成功处置各类灾害事故，“充分发挥火灾扑救和应急救援专业力量的骨干作用”，圆满履行党和人民赋予的光荣使命，是摆在我们面前的重要课题。下面笔者以海淀区综合应急救援建设为背景，针对如何加强当前联勤联动建设谈一些肤浅的认识，与大家共同探讨。
一、组建综合应急救援支队的背景
（一）成立综合应急救援支队符合社会发展的实际需求
随着经济社会的不断进步，各种灾害事故和突发事件愈加频繁的发生，造成的损失也愈发严重。作为国家应急处置力量中重要组成部分的消防部队，随着经济和社会的发展，其担负的职能也从单纯的灭火救援发展到各类型灾害事故的抢险，尤其以其专业性的优势，担当起了一支城市救援队的角色。根据2010年海淀消防支队的出警统计数据显示，支队全年出警3366起，其中火警2279起，抢险救援1085次，共出动消防车6795车次，消防员47564人次，保护建筑面积470万平方米，抢救疏散群众约2500余人，救助被困人员约300余人，挽回经济损失近2亿元。从以上数字可以看出，区公安消防支队已成为了一支城市应急救援的中坚力量。
（二）消防部队承担应急救援任务明确
2009年5月1日实施的新《消防法》中一处重要的改变就是多次强调了消防部队参加应急救援这一新的职能。《消防法》明确指出“公安消防队、专职消防队按照國家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”并规定各级人民政府应当建立应急反应和处置机制，为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备等保障。
《国家突发公共事件总体应急预案》（国发[2005]11号），在规划制定的25个专项预案、80个部门预案中，有62个预案将公安消防部队作为重要应急救援力量。《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》和《国家突发公共事件总体应急预案》中都非常明确要求公安消防部队在各级人民政府的统一领导下，除完成防火、灭火任务外，要积极参加以抢险人员生命为主的其它各类急、难、险、重的应急救援任务。
2006年国务院下发的《关于进一步加强消防工作的意见》（国发[2006]15号文件）中明确“要充分发挥公安消防队作为应急抢险救援专业力量的骨干作用。公安消防队在地方各级人民政府统一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件”。因此可以说，消防部队承担综合应急救援任务是有法可依的。
（三）海淀区综合应急救援现状
海淀区总面积约431平方公里，有常住人口约300万，流动人口约150万人，街道办事处22个，7个乡、镇政府，579个社区，687个居、村委会。“十一五”期间，仅消防支队接警共计11208次，扑救火灾共4820起，抢险救援和社会救助5174起，共出动38899车次，153045人次，为保护人民生命财产安全做出了重大贡献。圆满完成了十七大、奥运、国庆60周年庆典等重大消防安保任务，为保障公共安全、维护社会稳定、促进经济社会快速发展创造了良好的消防安全环境。
2011年1月19日，海淀区综合应急救援支队挂牌成立并运行。截止目前，海淀区的公共应急抢险救援力量主要有公安消防、武警、解放军、预备役民兵；专业应急救援力量主要有交通、环卫、电力、供水、供气、医疗救护、地震等十几种救援力量；企业和社会救援力量主要是各大中型企业专兼职救援队伍和社会志愿者。
二、海淀区综合应急救援队伍建设的优势
在当前的管理体制框架内，积极整合各方资源建立以公安消防支队为依托的应急救援队伍具有以下几点优势。
（一）制度上的优势
消防部队是实行军事化管理和专业化训练的队伍，全体官兵具有坚决服从命令、英勇善战、甘于奉献、不怕牺牲的优良作风，是一支特别能吃苦、特别能战斗的部队。而且公安消防部队有一套完善的组织指挥体系，24小时全天候执勤备战，在1分钟内即可整装待发，具有高度的机动性和快速反应能力。加之消防支队作为唯一一支在区委、区政府指挥和领导下的现役力量，是其他任何救援力量尤其是非现役的救援力量所无法替代的。
（二）装备上的优势
在市、区两级政府的大力投入下，海淀消防支队配有专业的车辆器材装备和特勤器材，共计60部各类作战车和近3万件器材装备，为应对各种灾害事故打下了坚实的基础。
同时，区政府在西三旗建设应急物资的储备库，进一步完善了应急物资储备库的建设，力求形成一套完善的综合应急保障机制，用以保障海淀区的应急抢险救援工作。应急物资储备库着重储备压缩干粮、桶装饮用水、帐篷、充气船、发电机、净水设备、防汛器材，以及抗地震、风灾、水灾、应急医疗等物资，为综合应急救援支队开展各项救援工作提供充分物资保障。 （三）硬件上的优势
区公安消防支队指挥中心的建立，在很大程度上提升了海淀区应急反应能力，进一步完善了区综合应急救援指挥体系建设。综合应急指挥中心包含综合信息显示、信息安全系统、综合布线等16个子系统，覆盖了全区的集灭火救援力量指挥调度、情报信息分析研判、应急处突协同决策、重大事件新闻发布等功能为一体的先进、科学、高效、完善的全方位、立体化火灾防控和应急救援体系。同时，可作为信息数据中心，负责收集存储全区消防水源、道路、灭火救援力量、重点单位、人员密集场所基础数据、火灾信息、救援数据、防火监督、安保勤务等相关信息，为预测分析提供依据。
（四）经验上的优势
消防官兵长期经受灭火战斗、抢险救援考验、血与火的洗礼，频繁参与灾害事故处置，积累了丰富的实战经验，掌握了较强救援专业理论知识，并且面对灾害事故的心理素质过硬。消防支队多次参与和处置了坍塌事故、防汛排涝、山岳救助、交通事故等多项抢险救援工作。特别是2008年，我支队80名官兵深入四川抗震救灾，圆满的完成了党和人民交给的神圣使命。
三、推动综合应急救援联勤联动建设的思路
在区委、区政府的统一领导下，进一步完善了海淀区的综合应急救援体系，形成了政府统一领导，专业职能部门，社会力量积极参与的应急救援队伍，保卫海淀一方平安。
（一）建立综合应急指挥机构，完善指挥体系建设
在现有区应急委的架构内，成立了综合应急救援指挥部，由区应急委领导为总指挥，整合由医疗、交通、环卫等拥有专业应急力量的救援队伍，在区应急委的指导下开展工作。同时，通过吸收企业专职消防队、驻区施工企业为专业应急救援分队，储备大型施工机械设备，处理海淀区内的各种险情和灾害事故。
（二）招募志愿者，完善社会应急机制
志愿者是应急救援体系中重要的社会力量，是抢险救援社会化的有力推动者。支队在区委、区政府的支持下，发动驻区单位和社区，把各方面有热心、有专长的人员整合起来，设置志愿者协调工作办公室，专人负责志愿者的招募、培训和应急演练工作。利用支队现有的场地和设施，开展经常性的综合应急救援培训，并组织志愿者参加相关的综合应急救援综合演练，使广大志愿者提高安全意识和具备一定的综合应急救援处置能力。对培训合格的志愿者要建立数据库，以便于定期进行培训和管理。通过志愿者的培训，一方面可以推动综合应急救援工作的社会化，增强全民的防灾减灾意识；另一方面可以在发生灾害事故时，调集志愿者到场参与救援，增加救援工作的处置力量。
（三）加强各应急救援专项指挥部的沟通联系，形成一套多方位、立体化的综合应急救援机制
综合应急救援支队建立后，将加大各应急救援专项指挥部的联系和交流，在区应急委的领导下，一方面通过制度建設，努力摸索一种多部门联动的机制，制定科学可行的应急救援预案，将各部门的分工和责任进行明确和落实，做到统筹决断、多方联动，一旦遇到相应的险情和事故能够最快速度的调集相关力量到场处置；另一方面，通过经常性的模拟演练，锻炼各部门之间的协同作战能力，利用演练反馈的信息进而修改和完善综合应急救援预案，形成一种良性的循环机制，真正最大程度上调动全社会的力量应对灾害事故的发生，提高海淀区应对各种突发事件和险情的处置能力和处置效率。
（四）以区应急委名义出台政策，加强队伍管理
综合应急救援支队成立以来，在市消防总队、区委区政府领导高度重视下，支队多次走访区应急办，共同协商、研讨，不断完善组织体系，并制定出台了《综合应急救援实施办法》、《综合应急救援联勤联动制度》等各类规章制度，明确了区16个专项应急指挥部及相关委办局应急救援职责、任务分工、相关会议等各项制度，不断改进工作机制、指挥调度、执勤战备，进一步推动了综合应急救援支队队伍建设。尤其是在今年万人千车湿化、百队百车进社区等专项行动中，各委办局、街乡镇领导一同参加，全民参与，营造了消防安全宣传活动的良好氛围。
（五）结合打造消防铁军工作提高部队应急救援能力
按照公安部消防局和北京市公安消防总队关于打造消防铁军工作的指示精神，立足海淀区实际，全面加强并推广公安消防部队灭火、抢险救援能力建设，力求把区综合应急救援支队的战斗力提升到一个新的水平。通过特种器材装备配备、攻坚组集训等各项措施，使区综合应急救援支队在救援能力方面有一个长足的进步。达到一般灾害事故能及时处置，重特大事故能有效控制，特殊灾害事故能够专业处置的总体目标。
四、当前综合应急救援队伍建设存在的主要问题
随着我国应急救援体系的逐步建立，应急管理组织不断健全，特别是依托消防队伍组建综合性应急救援队伍发挥的作用日益突出。但我们也清醒地看到，我国的应急救援队伍建设仍处于起步阶段，发展还很不平衡，应急救援队伍建设与应对突发事件的实际需要还有较大差距，存在着思想认识不一致、资源配置不合理、装备和力量不足，应急响应、联勤联动、经费保障机制不完善等制约综合性应急救援队伍发展的问题。
（一）思想认识不一致
当前，各级党委、政府对综合应急救援队伍建设总体态度积极，各级部门高度重视应急救援队伍建设，普遍把依托消防部队建立的综合性应急救援队伍作为最专业、最有战斗力的应急救援力量来建设和使用。但是，也有少数地方党委、政府并没有真正将应急救援队伍建设作为提升政府危机管理水平、保障社会公共安全的大事、急事、要事来抓，对应急救援工作重视不够、投入不足，组建综合性应急救援队伍建设被动推进，仅限于挂牌了、组建了，工作浮于表面，流于形式，最后所谓的综合应急救援队伍建设只是实现了消防队伍挂了两块牌子，多了一个名称，没有为应急救援队伍建设提供体制和机制的支撑。
（二）资源配置不合理
目前，各地应急救援力量主要包括依托各级公安消防部队组建的综合性应急救援队伍；由解放军预备役、武警部队、民兵等力量组成的骨干应急救援队伍；由地震、气象、人防、水利、卫生等政府相关部门组建的专业应急救援队伍；由企事业单位、社区等组建的基层应急救援队伍；由各行业、各领域专家组成的专家应急救援队伍以及由共青团、红十字会等其他组织建立的志愿者应急救援队伍。由于统一的队伍管理和保障机制不健全，应急能力和管理水平往往也参差不齐，造成各部门在救援装备和人力资源重复投入、大量闲置的状况。其中依托各级公安消防队伍组建的综合应急救援队伍充分发挥了专业性强、覆盖面广等优势，承担了大部分应急救援任务，但当前应急救援体系众多，资源配置渠道多样化，使综合应急救援队伍在经费投入、装备配备、警力配置方面还不能做到优先保障，与应急救援中发挥的主力作用不相称。例如最先进的地震救援装备配备在地震部门，用于中毒现场进行化学毒物检测的化学应急检测车配备在卫生部门，高速公路救援队配备了大量先进救援设备但第一时间到达场的是消防队，有的部门组建的应急救援队伍长期闲置，一定程度上造成了资源的浪费。 （三）应急管理薄弱，反应迟缓
综合应急救援队伍联动建设应遵循“资源整合、协调联动、专业处置、综合救援”的工作原则，实现应急救援互相配合，密切协作，切实增强抢险救援能力和效果。以海淀区为例，根据《关于组建北京市海淀区综合应急救援队伍的通知》（海应急委发[2010]7号）文件要求，当海淀区发生突发事件需要调用综合应急救援队伍时，处置突发事件现场指挥部应当立即通知区应急办，由区应急办协调相关救援力量到场处置；情况特别紧急的，现场指挥部可直接调用区综合应急救援队伍。现阶段，部分相关委办局因规章制度不完善，体系机制不同，未能做到24小时日常值班制度，直接影响突发事故现场快速处置。在海淀区“4.8” 三元绿荷奶牛养殖中心西郊二厂草料库房、“5.8”天下城市场、“5.11”北京昌泰不锈钢制品有限公司三起火灾事故中，支队现场指挥部都及早要求铲车、挖掘机、洒水车到场协助处置，但均未能做到快速反应、及时到场，延误灭火作战总攻时机。
（四）经费保障不足，影响各项工作的开展
《消防法》第一章第三条规定：“消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责。各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济建设和社会发展相适应。”虽然国家已从法律上規定了各级地方政府的相对责任，但由于对消防的投入没有一个明确的标准，加之地区经济的差异，消防装备器材发展极不平衡，即使是发达地区，一些地方政府往往是口头上重视，而在实际的运作中并没有将消防经费真正地落实到位。尤其是在综合应急救援队伍建设上，部分地区政府没能引起高度重视，仅仅挂牌成立，资金投入甚少，直接导致之后工作难以开展。
五、对加强应急救援联勤联动建设的几点思考
（一）树立与时俱进思想，确立科学发展观念
要深入贯彻科学发展观，按照新形势和新任务的客观要求，真正解放思想，做到与时俱进，全面科学地建设公安消防部队。一是要针对社会经济发展的新要求，合理配置公安消防警力。借鉴国外经验，与国际接轨。我们应尽快使公安消防部队警力跟上城市化建设的步伐，不能旧帐未还，又欠新帐，过去该建未建的消防站在不少城市都存在，如今城市化发展的新挑战又摆在面前，反差越来越大，消防警力实在是不堪重负，原来仅以开展防火灭火工作就已捉襟见肘的问题现在更加突出。无论是从国际消防按轨考虑，还是从国内经济社会发展的需要看，抓紧配强公安消防警力都是十分必要的。各级地方政府都必须把城市化建设与消防建设统一起来，消防警力不到位，城市化消防安全保障跟不上，遗患无穷。二是尽快使消防基础设施和装备建设在城市建设整体平台上占据应有位置。城市发展到哪里，公共消防基础设施就要建到哪里，城市现代化水平多高，消防装备建设也要与之相适应。消防装备是灭火抢险救援致胜的客观物质基础，所以，要用科学的观点和正确的政绩观念，指导城市建设和公安消防部队建设，只有把消防警力、消防基础设施和消防装备建设与社会经济发展同步考虑、同步建设，才是保证社会稳定、经济发展和谐进步的科学发展观，也才能真正实现以人为本的思想观念。
（二）建立科学的救援机制，统筹各种抢险力量
灾害的多样性，突发性、危害性和复杂性需要全社会共同重视，各级政府要居安思危，未雨绸缪，把社会各种应急救援力量调动起来。一是要建立处置突发事件联勤联动机制，把当地公安、消防、武警、驻军、交通、化工、环卫、通信等有救援能力的单位纳入应急救援体系，明确各有关部门在抢险救援工作中的任务和协调配合的方式方法，确定抢险救援响应机制和启动形式、组织原则和通信指挥方法，做到有备而来。二是要制定各类灾害事故抢险救援预案，应由区应急委牵头，各有关部门共同参加，开展深入的调查研究，实事求是的分析灾害事故可能发生发展的过程和处置的措施对策，既要在灾害事故的预防处置到善后处理有对策，也要在处置技术上有着落。只有平时心中有数，战时才会遇事不惊。三是组织实战演练，由于灾害事故的复杂性，危险性令人担忧，只有通过实践才能适度消除参战人员的紧张感，也只有经过实战演练才能了解和掌握处置的程序和方法手段，明确任务、方法、程序和注意事项，明确参战的单位和力量，明确组织指挥和各部门的协调关系。演练是提高处置灾害事故能力的重要手段，是减少损失、防止参战人员处置失误的有效措施。就公安消防部队而言，应结合本地重点单位、重点目标的实际情况和可能发生的重大灾害事故确定处置对策和具体措施，基层中队要针对辖区内各重点单位可能发生的灾害事故确定具体的技术战术。同时，公安消防部队各级指挥员要明确单独作战与参加协调战斗的组织指挥要求，确保对公安消防部队投入抢险救援的官兵的领导和控制，这是有效完成任务，避免造成伤亡的至关重要因素。
（三）加大资金投入力度
各级政府要强化公共财政观念，充分认识建设一支快速反应、战斗力强的综合应急救援队伍的重要性和必要性，将公安消防部队应急救援工作纳入经济社会发展总体规划，将建设经费列入同级财政预算，建立稳定、多元的应急救援经费保障机制。在实施跨区域抢险救灾时所造成的装备、设备、器材和物资的损耗，突发事件所在地政府要给予必要的补偿，完善应急救援队伍外围救援补偿机制。加大装备建设投入，要按照“结构合理、功能多样、防护优先、实用高效”的原则，加强个人防护、防化救援、破拆排烟、生命搜救和反恐处突等应急救援装备配备，强化救援物资储备，积极引进新型、高效、实用的装备，不断优化装备结构，提升作战效能。按照公安部《县级综合性（消防）应急救援队装备配备标准（试行）》要求，优先配齐县级综合性应急救援队伍装备。加快建立警地联储、紧急调用、机动运输等应急保障机制，提高应急救援保障能力。
（四）开辟练兵新途径，练就过硬抢险救援基本功
公安消防部队处置火灾以外大量的灾害事故既无心理准备，也缺乏技能本领。公安消防部队要补上这一课，开辟抢险救援训练的课程，特别是特勤人员，抢险救援是主课。要针对各种特殊的灾害事故，如化学危险品泄漏、建筑物倒塌、交通事故、地震以及突发事件等，从心理训练开始，以技能训练为主，利用各种有利条件，加强练兵方法的创新工作。同时，要模拟各种灾害事故现场，开展各种复杂险情处置的训练，以官兵综合素质，从而实现在任何环境下达到人与装备的最佳结合，发挥最强的战斗力。
（五）从实际实战出发，正确把握几个关系
公安消防部队实施抢险救援的战斗要正确处理好五种主要关系。一是统一指挥和独立指挥关系。凡是在政府或公安机关统一调集下参加的抢险救援战斗，公安消防部队要在听从政府和公安机关命令的情况下，内部的作战指挥应由公安消防部队指挥员下达命令，防止令出多门，使参战官兵不知所措。如果只是公安消防部门独立抢险救援，指挥员要注意及时向公安机关和政府领导报告请示，现场指挥由公安消防部队独立实施。二是“持久战”与“速决战”关系，有些灾害事故要有长时间作战准备，但在“持久战”的全局中，有些环节要实施“速决战”，比如建筑物倒塌抢险就需要一个较长过程，但在某局部救人时就要强调集中优势兵力速战速决。在化学危险品泄漏事故处置时，疏散人员必须是“速决战”，但在事后的洗消以及防范上可能是相对持久的，也就是说，“持久战”中有“速决战”的方面和环节，“速决战”时也要有“持久战”的防范要求。三是直接救人与间接救人关系。有时可以纯粹的直接抢救人命，但有时为了抢救人命需要先行或者同时采取防止爆炸、倒塌和实施堵漏等措施，采取了这些措施可能减少更大伤亡，所以，直接救人是坚持了救人第一思想，间接救人仍然是坚持救人第一的思想。四是“人海战术”与“少而精”的关系，抢险救援需要人员多，涉及面广，但绝不是越多越好，在关键的环节和部位，要派遣经验足，业务精，体力强，心理条件好的精兵强将。五是处理好安全防护与临危不惧的关系。消防官兵为了国家和人民生命财产安全一不怕苦、二不怕死，但抢险救援工作中，一定要做好个人的安全防护工作，既需要提倡勇敢精神，但科学地防护更为重要。要有效地保护消防官兵的人身安全，最大限度地减少不必要伤亡。六是处理好灭火与抢险救援和社会救助的关系。公安消防部队担负着防火灭火的主要任务，只有扎扎实实的抓好防火灭火工作，才能真正实现遏制重特大灾害发生，尤其是控制群死群伤的火灾事故。
目前，海淀区公安消防支队的综合应急救援工作取得前所未有的发展，专业力量不断壮大，装备现代化水平明显提高，部队应急处置能力显著增强，已经成为社会应急救援的主力军和重大灾害事故救援的骨干力量。推动综合应急救援队伍建设，是应急救援工作制度上和指挥体系上的进一步完善，将在我区以后的应急救援工作中发挥更大的作用，为建设“人文北京、科技北京、绿色北京”、构建和谐社会做出更大的贡献。
[关键词]：综合 应急救援 联勤联动 思考
中图分类号：F213.1 文献标识码：F 文章编号：1009-914X（2012）32- 0057 -03
随着社会进步，经济发展，人类的生存空间不断拓展，生活方式也发生着翻天覆地的变化。由此，各种疑难灾害事故不断增多，危害日趋加重，消防部队面临的应急救援形势越来越严峻，担负的任务越来越繁重，作战行动也越来越艰苦。作为灭火抗灾、抢险救援的“拳头”和“尖刀”，我们践行着“忠诚可靠、赴汤蹈火、服务人民”的新时期消防精神，肩负着神圣伟大的历史使命，如何提高部队战斗力，成功处置各类灾害事故，“充分发挥火灾扑救和应急救援专业力量的骨干作用”，圆满履行党和人民赋予的光荣使命，是摆在我们面前的重要课题。下面笔者以海淀区综合应急救援建设为背景，针对如何加强当前联勤联动建设谈一些肤浅的认识，与大家共同探讨。
一、组建综合应急救援支队的背景
（一）成立综合应急救援支队符合社会发展的实际需求
随着经济社会的不断进步，各种灾害事故和突发事件愈加频繁的发生，造成的损失也愈发严重。作为国家应急处置力量中重要组成部分的消防部队，随着经济和社会的发展，其担负的职能也从单纯的灭火救援发展到各类型灾害事故的抢险，尤其以其专业性的优势，担当起了一支城市救援队的角色。根据2010年海淀消防支队的出警统计数据显示，支队全年出警3366起，其中火警2279起，抢险救援1085次，共出动消防车6795车次，消防员47564人次，保护建筑面积470万平方米，抢救疏散群众约2500余人，救助被困人员约300余人，挽回经济损失近2亿元。从以上数字可以看出，区公安消防支队已成为了一支城市应急救援的中坚力量。
（二）消防部队承担应急救援任务明确
2009年5月1日实施的新《消防法》中一处重要的改变就是多次强调了消防部队参加应急救援这一新的职能。《消防法》明确指出“公安消防队、专职消防队按照國家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”并规定各级人民政府应当建立应急反应和处置机制，为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备等保障。
《国家突发公共事件总体应急预案》（国发[2005]11号），在规划制定的25个专项预案、80个部门预案中，有62个预案将公安消防部队作为重要应急救援力量。《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》和《国家突发公共事件总体应急预案》中都非常明确要求公安消防部队在各级人民政府的统一领导下，除完成防火、灭火任务外，要积极参加以抢险人员生命为主的其它各类急、难、险、重的应急救援任务。
2006年国务院下发的《关于进一步加强消防工作的意见》（国发[2006]15号文件）中明确“要充分发挥公安消防队作为应急抢险救援专业力量的骨干作用。公安消防队在地方各级人民政府统一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件”。因此可以说，消防部队承担综合应急救援任务是有法可依的。
（三）海淀区综合应急救援现状
海淀区总面积约431平方公里，有常住人口约300万，流动人口约150万人，街道办事处22个，7个乡、镇政府，579个社区，687个居、村委会。“十一五”期间，仅消防支队接警共计11208次，扑救火灾共4820起，抢险救援和社会救助5174起，共出动38899车次，153045人次，为保护人民生命财产安全做出了重大贡献。圆满完成了十七大、奥运、国庆60周年庆典等重大消防安保任务，为保障公共安全、维护社会稳定、促进经济社会快速发展创造了良好的消防安全环境。
2011年1月19日，海淀区综合应急救援支队挂牌成立并运行。截止目前，海淀区的公共应急抢险救援力量主要有公安消防、武警、解放军、预备役民兵；专业应急救援力量主要有交通、环卫、电力、供水、供气、医疗救护、地震等十几种救援力量；企业和社会救援力量主要是各大中型企业专兼职救援队伍和社会志愿者。
二、海淀区综合应急救援队伍建设的优势
在当前的管理体制框架内，积极整合各方资源建立以公安消防支队为依托的应急救援队伍具有以下几点优势。
（一）制度上的优势
消防部队是实行军事化管理和专业化训练的队伍，全体官兵具有坚决服从命令、英勇善战、甘于奉献、不怕牺牲的优良作风，是一支特别能吃苦、特别能战斗的部队。而且公安消防部队有一套完善的组织指挥体系，24小时全天候执勤备战，在1分钟内即可整装待发，具有高度的机动性和快速反应能力。加之消防支队作为唯一一支在区委、区政府指挥和领导下的现役力量，是其他任何救援力量尤其是非现役的救援力量所无法替代的。
（二）装备上的优势
在市、区两级政府的大力投入下，海淀消防支队配有专业的车辆器材装备和特勤器材，共计60部各类作战车和近3万件器材装备，为应对各种灾害事故打下了坚实的基础。
同时，区政府在西三旗建设应急物资的储备库，进一步完善了应急物资储备库的建设，力求形成一套完善的综合应急保障机制，用以保障海淀区的应急抢险救援工作。应急物资储备库着重储备压缩干粮、桶装饮用水、帐篷、充气船、发电机、净水设备、防汛器材，以及抗地震、风灾、水灾、应急医疗等物资，为综合应急救援支队开展各项救援工作提供充分物资保障。 （三）硬件上的优势
区公安消防支队指挥中心的建立，在很大程度上提升了海淀区应急反应能力，进一步完善了区综合应急救援指挥体系建设。综合应急指挥中心包含综合信息显示、信息安全系统、综合布线等16个子系统，覆盖了全区的集灭火救援力量指挥调度、情报信息分析研判、应急处突协同决策、重大事件新闻发布等功能为一体的先进、科学、高效、完善的全方位、立体化火灾防控和应急救援体系。同时，可作为信息数据中心，负责收集存储全区消防水源、道路、灭火救援力量、重点单位、人员密集场所基础数据、火灾信息、救援数据、防火监督、安保勤务等相关信息，为预测分析提供依据。
（四）经验上的优势
消防官兵长期经受灭火战斗、抢险救援考验、血与火的洗礼，频繁参与灾害事故处置，积累了丰富的实战经验，掌握了较强救援专业理论知识，并且面对灾害事故的心理素质过硬。消防支队多次参与和处置了坍塌事故、防汛排涝、山岳救助、交通事故等多项抢险救援工作。特别是2008年，我支队80名官兵深入四川抗震救灾，圆满的完成了党和人民交给的神圣使命。
三、推动综合应急救援联勤联动建设的思路
在区委、区政府的统一领导下，进一步完善了海淀区的综合应急救援体系，形成了政府统一领导，专业职能部门，社会力量积极参与的应急救援队伍，保卫海淀一方平安。
（一）建立综合应急指挥机构，完善指挥体系建设
在现有区应急委的架构内，成立了综合应急救援指挥部，由区应急委领导为总指挥，整合由医疗、交通、环卫等拥有专业应急力量的救援队伍，在区应急委的指导下开展工作。同时，通过吸收企业专职消防队、驻区施工企业为专业应急救援分队，储备大型施工机械设备，处理海淀区内的各种险情和灾害事故。
（二）招募志愿者，完善社会应急机制
志愿者是应急救援体系中重要的社会力量，是抢险救援社会化的有力推动者。支队在区委、区政府的支持下，发动驻区单位和社区，把各方面有热心、有专长的人员整合起来，设置志愿者协调工作办公室，专人负责志愿者的招募、培训和应急演练工作。利用支队现有的场地和设施，开展经常性的综合应急救援培训，并组织志愿者参加相关的综合应急救援综合演练，使广大志愿者提高安全意识和具备一定的综合应急救援处置能力。对培训合格的志愿者要建立数据库，以便于定期进行培训和管理。通过志愿者的培训，一方面可以推动综合应急救援工作的社会化，增强全民的防灾减灾意识；另一方面可以在发生灾害事故时，调集志愿者到场参与救援，增加救援工作的处置力量。
（三）加强各应急救援专项指挥部的沟通联系，形成一套多方位、立体化的综合应急救援机制
综合应急救援支队建立后，将加大各应急救援专项指挥部的联系和交流，在区应急委的领导下，一方面通过制度建設，努力摸索一种多部门联动的机制，制定科学可行的应急救援预案，将各部门的分工和责任进行明确和落实，做到统筹决断、多方联动，一旦遇到相应的险情和事故能够最快速度的调集相关力量到场处置；另一方面，通过经常性的模拟演练，锻炼各部门之间的协同作战能力，利用演练反馈的信息进而修改和完善综合应急救援预案，形成一种良性的循环机制，真正最大程度上调动全社会的力量应对灾害事故的发生，提高海淀区应对各种突发事件和险情的处置能力和处置效率。
（四）以区应急委名义出台政策，加强队伍管理
综合应急救援支队成立以来，在市消防总队、区委区政府领导高度重视下，支队多次走访区应急办，共同协商、研讨，不断完善组织体系，并制定出台了《综合应急救援实施办法》、《综合应急救援联勤联动制度》等各类规章制度，明确了区16个专项应急指挥部及相关委办局应急救援职责、任务分工、相关会议等各项制度，不断改进工作机制、指挥调度、执勤战备，进一步推动了综合应急救援支队队伍建设。尤其是在今年万人千车湿化、百队百车进社区等专项行动中，各委办局、街乡镇领导一同参加，全民参与，营造了消防安全宣传活动的良好氛围。
（五）结合打造消防铁军工作提高部队应急救援能力
按照公安部消防局和北京市公安消防总队关于打造消防铁军工作的指示精神，立足海淀区实际，全面加强并推广公安消防部队灭火、抢险救援能力建设，力求把区综合应急救援支队的战斗力提升到一个新的水平。通过特种器材装备配备、攻坚组集训等各项措施，使区综合应急救援支队在救援能力方面有一个长足的进步。达到一般灾害事故能及时处置，重特大事故能有效控制，特殊灾害事故能够专业处置的总体目标。
四、当前综合应急救援队伍建设存在的主要问题
随着我国应急救援体系的逐步建立，应急管理组织不断健全，特别是依托消防队伍组建综合性应急救援队伍发挥的作用日益突出。但我们也清醒地看到，我国的应急救援队伍建设仍处于起步阶段，发展还很不平衡，应急救援队伍建设与应对突发事件的实际需要还有较大差距，存在着思想认识不一致、资源配置不合理、装备和力量不足，应急响应、联勤联动、经费保障机制不完善等制约综合性应急救援队伍发展的问题。
（一）思想认识不一致
当前，各级党委、政府对综合应急救援队伍建设总体态度积极，各级部门高度重视应急救援队伍建设，普遍把依托消防部队建立的综合性应急救援队伍作为最专业、最有战斗力的应急救援力量来建设和使用。但是，也有少数地方党委、政府并没有真正将应急救援队伍建设作为提升政府危机管理水平、保障社会公共安全的大事、急事、要事来抓，对应急救援工作重视不够、投入不足，组建综合性应急救援队伍建设被动推进，仅限于挂牌了、组建了，工作浮于表面，流于形式，最后所谓的综合应急救援队伍建设只是实现了消防队伍挂了两块牌子，多了一个名称，没有为应急救援队伍建设提供体制和机制的支撑。
（二）资源配置不合理
目前，各地应急救援力量主要包括依托各级公安消防部队组建的综合性应急救援队伍；由解放军预备役、武警部队、民兵等力量组成的骨干应急救援队伍；由地震、气象、人防、水利、卫生等政府相关部门组建的专业应急救援队伍；由企事业单位、社区等组建的基层应急救援队伍；由各行业、各领域专家组成的专家应急救援队伍以及由共青团、红十字会等其他组织建立的志愿者应急救援队伍。由于统一的队伍管理和保障机制不健全，应急能力和管理水平往往也参差不齐，造成各部门在救援装备和人力资源重复投入、大量闲置的状况。其中依托各级公安消防队伍组建的综合应急救援队伍充分发挥了专业性强、覆盖面广等优势，承担了大部分应急救援任务，但当前应急救援体系众多，资源配置渠道多样化，使综合应急救援队伍在经费投入、装备配备、警力配置方面还不能做到优先保障，与应急救援中发挥的主力作用不相称。例如最先进的地震救援装备配备在地震部门，用于中毒现场进行化学毒物检测的化学应急检测车配备在卫生部门，高速公路救援队配备了大量先进救援设备但第一时间到达场的是消防队，有的部门组建的应急救援队伍长期闲置，一定程度上造成了资源的浪费。 （三）应急管理薄弱，反应迟缓
综合应急救援队伍联动建设应遵循“资源整合、协调联动、专业处置、综合救援”的工作原则，实现应急救援互相配合，密切协作，切实增强抢险救援能力和效果。以海淀区为例，根据《关于组建北京市海淀区综合应急救援队伍的通知》（海应急委发[2010]7号）文件要求，当海淀区发生突发事件需要调用综合应急救援队伍时，处置突发事件现场指挥部应当立即通知区应急办，由区应急办协调相关救援力量到场处置；情况特别紧急的，现场指挥部可直接调用区综合应急救援队伍。现阶段，部分相关委办局因规章制度不完善，体系机制不同，未能做到24小时日常值班制度，直接影响突发事故现场快速处置。在海淀区“4.8” 三元绿荷奶牛养殖中心西郊二厂草料库房、“5.8”天下城市场、“5.11”北京昌泰不锈钢制品有限公司三起火灾事故中，支队现场指挥部都及早要求铲车、挖掘机、洒水车到场协助处置，但均未能做到快速反应、及时到场，延误灭火作战总攻时机。
（四）经费保障不足，影响各项工作的开展
《消防法》第一章第三条规定：“消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责。各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济建设和社会发展相适应。”虽然国家已从法律上規定了各级地方政府的相对责任，但由于对消防的投入没有一个明确的标准，加之地区经济的差异，消防装备器材发展极不平衡，即使是发达地区，一些地方政府往往是口头上重视，而在实际的运作中并没有将消防经费真正地落实到位。尤其是在综合应急救援队伍建设上，部分地区政府没能引起高度重视，仅仅挂牌成立，资金投入甚少，直接导致之后工作难以开展。
五、对加强应急救援联勤联动建设的几点思考
（一）树立与时俱进思想，确立科学发展观念
要深入贯彻科学发展观，按照新形势和新任务的客观要求，真正解放思想，做到与时俱进，全面科学地建设公安消防部队。一是要针对社会经济发展的新要求，合理配置公安消防警力。借鉴国外经验，与国际接轨。我们应尽快使公安消防部队警力跟上城市化建设的步伐，不能旧帐未还，又欠新帐，过去该建未建的消防站在不少城市都存在，如今城市化发展的新挑战又摆在面前，反差越来越大，消防警力实在是不堪重负，原来仅以开展防火灭火工作就已捉襟见肘的问题现在更加突出。无论是从国际消防按轨考虑，还是从国内经济社会发展的需要看，抓紧配强公安消防警力都是十分必要的。各级地方政府都必须把城市化建设与消防建设统一起来，消防警力不到位，城市化消防安全保障跟不上，遗患无穷。二是尽快使消防基础设施和装备建设在城市建设整体平台上占据应有位置。城市发展到哪里，公共消防基础设施就要建到哪里，城市现代化水平多高，消防装备建设也要与之相适应。消防装备是灭火抢险救援致胜的客观物质基础，所以，要用科学的观点和正确的政绩观念，指导城市建设和公安消防部队建设，只有把消防警力、消防基础设施和消防装备建设与社会经济发展同步考虑、同步建设，才是保证社会稳定、经济发展和谐进步的科学发展观，也才能真正实现以人为本的思想观念。
（二）建立科学的救援机制，统筹各种抢险力量
灾害的多样性，突发性、危害性和复杂性需要全社会共同重视，各级政府要居安思危，未雨绸缪，把社会各种应急救援力量调动起来。一是要建立处置突发事件联勤联动机制，把当地公安、消防、武警、驻军、交通、化工、环卫、通信等有救援能力的单位纳入应急救援体系，明确各有关部门在抢险救援工作中的任务和协调配合的方式方法，确定抢险救援响应机制和启动形式、组织原则和通信指挥方法，做到有备而来。二是要制定各类灾害事故抢险救援预案，应由区应急委牵头，各有关部门共同参加，开展深入的调查研究，实事求是的分析灾害事故可能发生发展的过程和处置的措施对策，既要在灾害事故的预防处置到善后处理有对策，也要在处置技术上有着落。只有平时心中有数，战时才会遇事不惊。三是组织实战演练，由于灾害事故的复杂性，危险性令人担忧，只有通过实践才能适度消除参战人员的紧张感，也只有经过实战演练才能了解和掌握处置的程序和方法手段，明确任务、方法、程序和注意事项，明确参战的单位和力量，明确组织指挥和各部门的协调关系。演练是提高处置灾害事故能力的重要手段，是减少损失、防止参战人员处置失误的有效措施。就公安消防部队而言，应结合本地重点单位、重点目标的实际情况和可能发生的重大灾害事故确定处置对策和具体措施，基层中队要针对辖区内各重点单位可能发生的灾害事故确定具体的技术战术。同时，公安消防部队各级指挥员要明确单独作战与参加协调战斗的组织指挥要求，确保对公安消防部队投入抢险救援的官兵的领导和控制，这是有效完成任务，避免造成伤亡的至关重要因素。
（三）加大资金投入力度
各级政府要强化公共财政观念，充分认识建设一支快速反应、战斗力强的综合应急救援队伍的重要性和必要性，将公安消防部队应急救援工作纳入经济社会发展总体规划，将建设经费列入同级财政预算，建立稳定、多元的应急救援经费保障机制。在实施跨区域抢险救灾时所造成的装备、设备、器材和物资的损耗，突发事件所在地政府要给予必要的补偿，完善应急救援队伍外围救援补偿机制。加大装备建设投入，要按照“结构合理、功能多样、防护优先、实用高效”的原则，加强个人防护、防化救援、破拆排烟、生命搜救和反恐处突等应急救援装备配备，强化救援物资储备，积极引进新型、高效、实用的装备，不断优化装备结构，提升作战效能。按照公安部《县级综合性（消防）应急救援队装备配备标准（试行）》要求，优先配齐县级综合性应急救援队伍装备。加快建立警地联储、紧急调用、机动运输等应急保障机制，提高应急救援保障能力。
（四）开辟练兵新途径，练就过硬抢险救援基本功
公安消防部队处置火灾以外大量的灾害事故既无心理准备，也缺乏技能本领。公安消防部队要补上这一课，开辟抢险救援训练的课程，特别是特勤人员，抢险救援是主课。要针对各种特殊的灾害事故，如化学危险品泄漏、建筑物倒塌、交通事故、地震以及突发事件等，从心理训练开始，以技能训练为主，利用各种有利条件，加强练兵方法的创新工作。同时，要模拟各种灾害事故现场，开展各种复杂险情处置的训练，以官兵综合素质，从而实现在任何环境下达到人与装备的最佳结合，发挥最强的战斗力。
（五）从实际实战出发，正确把握几个关系
公安消防部队实施抢险救援的战斗要正确处理好五种主要关系。一是统一指挥和独立指挥关系。凡是在政府或公安机关统一调集下参加的抢险救援战斗，公安消防部队要在听从政府和公安机关命令的情况下，内部的作战指挥应由公安消防部队指挥员下达命令，防止令出多门，使参战官兵不知所措。如果只是公安消防部门独立抢险救援，指挥员要注意及时向公安机关和政府领导报告请示，现场指挥由公安消防部队独立实施。二是“持久战”与“速决战”关系，有些灾害事故要有长时间作战准备，但在“持久战”的全局中，有些环节要实施“速决战”，比如建筑物倒塌抢险就需要一个较长过程，但在某局部救人时就要强调集中优势兵力速战速决。在化学危险品泄漏事故处置时，疏散人员必须是“速决战”，但在事后的洗消以及防范上可能是相对持久的，也就是说，“持久战”中有“速决战”的方面和环节，“速决战”时也要有“持久战”的防范要求。三是直接救人与间接救人关系。有时可以纯粹的直接抢救人命，但有时为了抢救人命需要先行或者同时采取防止爆炸、倒塌和实施堵漏等措施，采取了这些措施可能减少更大伤亡，所以，直接救人是坚持了救人第一思想，间接救人仍然是坚持救人第一的思想。四是“人海战术”与“少而精”的关系，抢险救援需要人员多，涉及面广，但绝不是越多越好，在关键的环节和部位，要派遣经验足，业务精，体力强，心理条件好的精兵强将。五是处理好安全防护与临危不惧的关系。消防官兵为了国家和人民生命财产安全一不怕苦、二不怕死，但抢险救援工作中，一定要做好个人的安全防护工作，既需要提倡勇敢精神，但科学地防护更为重要。要有效地保护消防官兵的人身安全，最大限度地减少不必要伤亡。六是处理好灭火与抢险救援和社会救助的关系。公安消防部队担负着防火灭火的主要任务，只有扎扎实实的抓好防火灭火工作，才能真正实现遏制重特大灾害发生，尤其是控制群死群伤的火灾事故。
目前，海淀区公安消防支队的综合应急救援工作取得前所未有的发展，专业力量不断壮大，装备现代化水平明显提高，部队应急处置能力显著增强，已经成为社会应急救援的主力军和重大灾害事故救援的骨干力量。推动综合应急救援队伍建设，是应急救援工作制度上和指挥体系上的进一步完善，将在我区以后的应急救援工作中发挥更大的作用，为建设“人文北京、科技北京、绿色北京”、构建和谐社会做出更大的贡献。