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摘要：我国正处于工业化进程迅速发展阶段，在逐步实现国家支柱产业由农业向工业的转型，但在此过程中，工业用地土地粗放利用的问题逐渐暴露，已经成为制约城市和谐发展的重要问题，在工业用地规模不断扩大时，规划应如何控制实施亟待研究。
本文通过对宝鸡蔡家坡工业用地粗放利用所带来土地资源供应紧张的现象为实例分析研究，力求能够找出对工业用地开发建设的有效控制对策，探寻合理的工业用地动态的规划指标体系，工业用地开发建设的有效控制对策。
关键词：工业用地 开发强度 城市规划
中图分类号：TU984 文献标识码：A
背景分析
工业是现代城市发展的主要因素，大规模的工业建设带动原有城市的发展，使得许多传统城镇进入现代城市的行列，城市工业用地的扩张与整体城市产业结构变迁密切相关。全面分析工业对城市的影响是城市规划的主要任务，做好工业用地的开发管理与控制是城市规划的重要内容。新型工业化道路的提出，使工业发展具有了新的特点，工业园区的发展也面临了更高的要求和挑战，而小城镇也面临着更大的发展机遇。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“减少非公益性用地划拨”。2013年12月4日，在国土资源部召开的“全国法制宣传日”座谈会上，副部长胡存智表示，国土资源部将借鉴国有建设用地管理经验，将农村集体经营性建设用地交易纳入国有建设用地市场等交易平台。并将修订《划拨用地目录》，扩大有偿使用范围，同时还要采取措施提高工业用地价格。
国内外相关研究
国外对于小城镇问题的研究可以追朔到1S世纪中叶，对产业集群的理论研究工作最早可追述到1776年亚当·斯密(Adam·Smith )的《国富论》，斯密在《国富论》中谈到的分工与市场范围的关系，可以被认为是最早的对产业集群形成的解释。按照亚当·斯密的观点，产业集群是由一群具有分工性质的企业，为了完成某种产品的生产联合而成的群体。
近年来县域工业的分散化格局及其引发的一系列问题引起了政府部门和学术界的广泛关注。许多学者从理论或结合县域工业的实际情况讨论了县域工业空间分散的原因及其分散布局带来的一系列问题。提出了县域工业布局的合理原则和建立以小城镇为依托的工业小区、工业集聚区，以及改革土地制度和户籍制度等措施，指出交通指向是乡镇工业区位的决定因素。有的学者还对通过发展新产业区、企业集群来增强农村工业的活力进行了初步的探讨。
由此可见，目前我国相关领域对小城镇工业集聚区规划的研究不多，小城镇工业园区规划缺乏相关标准及标准研究。但他们从不同的角度、用不同的方法研究了小城镇工业集聚的问题，这从方法、角度、思路、内容等方面给本篇论文的研究提供了借鉴，本文的写作就是在此基础上进行的。
宝鸡蔡家坡工业用地的实施控制调查分析研究
蔡家坡的发展是统筹蔡家坡社区、五丈原社区、曹家社区以及安乐社区进行一体化的发展，当前，蔡家坡镇的蔡家坡社区、五丈原社区、曹家社区三大社区已经形成以汽车产业为主导的产业体系，整个地区有陕汽集团、陕西法士特、西北机器厂、陕西九棉、渭河工模具总厂等国有大中型企业，又有改革开放以来迅速崛起的岐星、另胡、龚刘、水寨等一批在陕西乃至西北具有较高知名度的村级企业集团。整个地区的工业产业关联度较高，产业联动基础良好。
在宝鸡市新一轮总体规划中，蔡家坡镇的产业发展定位为：以汽车制造及零部件加工等制造业为主导，集二产、三产于一体的综合服务中心，将以工业为主的产业体系平稳过渡到服务业、工业并重，实现产业结构转型。
产业布局
工业——联合蔡家坡社区、五丈原社区以及曹家社区重点发展汽车及其相关产业，着力打造汽车产业园，优化传统产业结构，形成规模和集聚效应，增强工业的核心竞争力；农业——以安乐社区为核心加强农业现代化、规模化建设，引导农业特色化，延长产业链，优化空间布局，实现从传统农业向现代化农业的转变；服务业——调整蔡家坡镇区产业结构，建立蔡家坡镇综合服务中心，大力发展服务业，开启二、三产优化平衡的开端。
工业发展策略
以汽车及其相关产业为主，以机械加工等传统产业为辅的工业体系。工业作为蔡家坡镇发展的核心动力，规划应强化工业的发展地位，进一步优化及提升产业体系。第二产业以加大技术改造、提高生产效率、倡导清洁生产为核心，加快工业园区的标准化建设，逐步迁出镇区混杂在居住用地中的工业企业，有选择地保留镇区工业居住混合用地，进行环境整治和产业引导；远期对对镇区及镇域内各村的工业企业进行空间整合，发挥集聚优势，实现土地资源的集约利用。
对工业用地强度控制相关规范研究
3.1容积率
根据国土资源部颁布的《工业项目建设用地控制指标（试行）》[1]规定容积率控制指标见下表。
表1-1容积率控制指标
名称 容 积 率
农副食品加工业 ≥0.8
食品制造业 ≥0.8
饮料制造业 ≥0.8
烟草加工业 ≥0.8
纺织业 ≥0.6
造纸及纸制品业 ≥0.6
印刷业、记录媒介的复制 ≥0.6
橡胶制品业 ≥0.6
塑料制品业 ≥0.8
非金属矿物制品业 ≥0.5
黑色金属冶炼及压延加工业 ≥0.4
有色金属冶炼及压延加工业 ≥0.4
金属制品业 ≥0.5
仪器仪表及文化、办公用机械制造业 ≥0.8
根据国土资源部颁布的《工业项目建设用地控制指标》[2]规定容积率控制指标见下表
表1-2容积率控制指标
名 称 容 积 率
农副食品加工业 ≥1.0
食品制造业 ≥1.0
饮料制造业 ≥1.0
烟草加工业 ≥1.0
纺织业 ≥0.8
造纸及纸制品业 ≥0.8
印刷业、记录媒介的复制 ≥0.8
橡胶制品业 ≥0.8
塑料制品业 ≥1.0
非金属矿物制品业 ≥0.7
黑色金属冶炼及压延加工业 ≥0.6
有色金属冶炼及压延加工业 ≥0.6
金属制品业 ≥0.7
仪器仪表及文化、办公用机械制造业 ≥1.0
3.2建筑密度
根据国土资源部颁布的《工业项目建设用地控制指标》规定工业项目的建筑系数应不得低于30%。
《陕西省城市规划管理技术规定》中并没有明确规定。
3.3绿地率
工业企业内部一般不得安排绿地。但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。[2]
《城市绿化规划建设指标的规定》[3]规定工业企业绿地率不低于20％。
3.4小结
由此看出，各部门制定规范或各级别制定管理规定时，都是因时因地制宜，并不是不加思索生搬硬套，因此，在对待蔡家坡这一工业强镇，我们更应该基于现状的分析基础上，对其提出切实可行的控制指标。
蔡家坡镇工业用地现状分析
蔡家坡镇区现状居住用地和工业用地占很大比重。蔡家坡镇现状建成区主要集中在孔明大道以西、凤凰路两侧和蔡家坡镇老镇区区域；西北机器厂、陕棉九厂、纸厂、蔡家坡火车站及其周围。蔡家坡镇实施重点镇建设以来，共组织实施产业项目57个，累计完成投资62亿元。其中列入市级重点建设项目30个，累计完成投资48.2亿元。
09版总体规划以后，蔡家坡镇基本按照规划进行用地的空间布局，并且有效的弥补市場机制的不足，使城市空间得到合理布局和利用。
但是，工业用地占了城镇较大比重，城镇发展时序也至关重要，现状中出现的工业居住交杂的用地现状布局，给城镇发展带来了较大阻力。蔡家坡镇在实施城乡统筹建设项目的过程中，也要求对城镇建设用地位置进行适当调整。一是南部汽车工业园建设项目。二是对现状滨河工业和城内重工业的合理疏散和重构，将工业用地集中布置。
蔡家坡工业用地开发控制
因此，在13版总体规划工作之初，先对上版规划进行规划实施评估，结合蔡家坡近几年的现实问题，制定如下开发控制指标：工业用地建筑以低层为主，可配套部分多层办公建筑，但办公类用地不大于整个工业用地7%；整体地块建筑密度控制在30%~45%；容积率按照用地性质分，M1类1.0～1.2，M2类0.6～1.0，高度控制在24米以下，绿地率20%~30%。
表1-3蔡家坡工业用地开发强度分区控制表
用地类型 用地细分 地块特征 建议控制指标
容积率 建筑密度（%） 建筑限高（m） 绿地率（%）
工业用地 Ⅰ类地区 距离城市主干路与城市二级公共中心较近，位于工业园区范围内，周边配套设施齐全 1.0～1.2 25～35 15 25～35
Ⅱ类地区 距离城市主干路较远，周边环境质量一般，存在一定的工程地质灾害威胁 0.6～1.0 35～45 10 15～25
工业建筑景观区
①一类工业建筑，应结合相关规范要求进行设计，建筑色彩以白色、灰色为主，辅以银灰色系。建筑布局灵活，环境设计应符合工业生产要求，注重绿化的引入和建筑的整体风貌。
②二类工业建筑，应体现清洁、少污染的生态工业新形象。建筑布局应充分结合地形，建筑形式简洁、明快，建筑色彩以浅色为主，辅以蓝灰色系。
③三类工业建筑，对于暂时还必须存在和保留的三类工业建筑和产业，应尽力使用和引进先进的工业技术和设备，使用生物改进方式，建筑及外部进行生态改建，屋顶花园攀附藤类植物种植。
并且在2013版蔡家坡控制性详细规划中，以总体规划为依据，综合考虑自然地貌、城市特征、功能分区、主要道路、基础设施、城市空间等景观要素，制定动态的指标体系，有效对工业用地进行控制指导。
结论
工业用地开发建设的有效控制对策
规划编制应具有较快的動态反映与连续性，必须根据实际需要适时进行规划修编，使规划随时保持目标性与目的性的相统一。增强规划实施过程中不定因素的应对能力，对规划实施过程应进行全方位的追踪，随时提供准确的信息反馈。对待实际的与潜在的发展机会，应从规划层次上进行有效应对，而不是轻易地予以否决结论，例如把建筑容量率、投资强度、土地面积产出率、建筑系数和行政办公及生活服务设施用地所占比例作为五项用地评估标准，建立科学的连续反馈机制及用地后评估制度。引入外部监督机制，提高开发区工业用地开发控制实施的有效性。
构建动态的小城镇工业园规划指标体系
我国工业用地的控制性详细规划编制中，未考虑产业类型差别的制定合理性较差。在工业用地开发控制实施过程中，针对各行业项目用地的建设过程分期设置开发强度的控制指标，做到在对企业建设的各个阶段的控制都有证可依、严格实施，这样才能保证企业最终建成容积率达到相关控制指标体系的要求。
对工业用地开发控制的相关部门要进行协调。
在方案编制过程中，规划管理部门同土地管理部门要进行必要信息的沟通，对开发强度统一控制标准，在实施过程中应将控制指标与城市规划、区域布局有机结合起来，进一步发挥《国标》、《省标》等技术标准及各层次规划的作用，最终做到对工业用地开发控制的高效、有效管理。
参考文献
[1] 赵锋军.陈晓建. 《城市工业用地开发强度规划指标实效研究》[F]. 《转型与重构——2011中国城市规划年会论文集》2011年.
[2] 尉群. 工业用地开发强度控制及规划对策研究——以济南高新技术产业开发区为例[F]. 《山东建筑大学》 2010年.
[3] 嵇欣. 工业园区土地产出效率评价的思路与方法研究[F]. 《复旦大学》 2012年.
[4] 翟志胜. 中小城市工业用地开发控制研究——以肥城市为例[F]. 《天津大学》 2006年
本文通过对宝鸡蔡家坡工业用地粗放利用所带来土地资源供应紧张的现象为实例分析研究，力求能够找出对工业用地开发建设的有效控制对策，探寻合理的工业用地动态的规划指标体系，工业用地开发建设的有效控制对策。
关键词：工业用地 开发强度 城市规划
中图分类号：TU984 文献标识码：A
背景分析
工业是现代城市发展的主要因素，大规模的工业建设带动原有城市的发展，使得许多传统城镇进入现代城市的行列，城市工业用地的扩张与整体城市产业结构变迁密切相关。全面分析工业对城市的影响是城市规划的主要任务，做好工业用地的开发管理与控制是城市规划的重要内容。新型工业化道路的提出，使工业发展具有了新的特点，工业园区的发展也面临了更高的要求和挑战，而小城镇也面临着更大的发展机遇。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“减少非公益性用地划拨”。2013年12月4日，在国土资源部召开的“全国法制宣传日”座谈会上，副部长胡存智表示，国土资源部将借鉴国有建设用地管理经验，将农村集体经营性建设用地交易纳入国有建设用地市场等交易平台。并将修订《划拨用地目录》，扩大有偿使用范围，同时还要采取措施提高工业用地价格。
国内外相关研究
国外对于小城镇问题的研究可以追朔到1S世纪中叶，对产业集群的理论研究工作最早可追述到1776年亚当·斯密(Adam·Smith )的《国富论》，斯密在《国富论》中谈到的分工与市场范围的关系，可以被认为是最早的对产业集群形成的解释。按照亚当·斯密的观点，产业集群是由一群具有分工性质的企业，为了完成某种产品的生产联合而成的群体。
近年来县域工业的分散化格局及其引发的一系列问题引起了政府部门和学术界的广泛关注。许多学者从理论或结合县域工业的实际情况讨论了县域工业空间分散的原因及其分散布局带来的一系列问题。提出了县域工业布局的合理原则和建立以小城镇为依托的工业小区、工业集聚区，以及改革土地制度和户籍制度等措施，指出交通指向是乡镇工业区位的决定因素。有的学者还对通过发展新产业区、企业集群来增强农村工业的活力进行了初步的探讨。
由此可见，目前我国相关领域对小城镇工业集聚区规划的研究不多，小城镇工业园区规划缺乏相关标准及标准研究。但他们从不同的角度、用不同的方法研究了小城镇工业集聚的问题，这从方法、角度、思路、内容等方面给本篇论文的研究提供了借鉴，本文的写作就是在此基础上进行的。
宝鸡蔡家坡工业用地的实施控制调查分析研究
蔡家坡的发展是统筹蔡家坡社区、五丈原社区、曹家社区以及安乐社区进行一体化的发展，当前，蔡家坡镇的蔡家坡社区、五丈原社区、曹家社区三大社区已经形成以汽车产业为主导的产业体系，整个地区有陕汽集团、陕西法士特、西北机器厂、陕西九棉、渭河工模具总厂等国有大中型企业，又有改革开放以来迅速崛起的岐星、另胡、龚刘、水寨等一批在陕西乃至西北具有较高知名度的村级企业集团。整个地区的工业产业关联度较高，产业联动基础良好。
在宝鸡市新一轮总体规划中，蔡家坡镇的产业发展定位为：以汽车制造及零部件加工等制造业为主导，集二产、三产于一体的综合服务中心，将以工业为主的产业体系平稳过渡到服务业、工业并重，实现产业结构转型。
产业布局
工业——联合蔡家坡社区、五丈原社区以及曹家社区重点发展汽车及其相关产业，着力打造汽车产业园，优化传统产业结构，形成规模和集聚效应，增强工业的核心竞争力；农业——以安乐社区为核心加强农业现代化、规模化建设，引导农业特色化，延长产业链，优化空间布局，实现从传统农业向现代化农业的转变；服务业——调整蔡家坡镇区产业结构，建立蔡家坡镇综合服务中心，大力发展服务业，开启二、三产优化平衡的开端。
工业发展策略
以汽车及其相关产业为主，以机械加工等传统产业为辅的工业体系。工业作为蔡家坡镇发展的核心动力，规划应强化工业的发展地位，进一步优化及提升产业体系。第二产业以加大技术改造、提高生产效率、倡导清洁生产为核心，加快工业园区的标准化建设，逐步迁出镇区混杂在居住用地中的工业企业，有选择地保留镇区工业居住混合用地，进行环境整治和产业引导；远期对对镇区及镇域内各村的工业企业进行空间整合，发挥集聚优势，实现土地资源的集约利用。
对工业用地强度控制相关规范研究
3.1容积率
根据国土资源部颁布的《工业项目建设用地控制指标（试行）》[1]规定容积率控制指标见下表。
表1-1容积率控制指标
名称 容 积 率
农副食品加工业 ≥0.8
食品制造业 ≥0.8
饮料制造业 ≥0.8
烟草加工业 ≥0.8
纺织业 ≥0.6
造纸及纸制品业 ≥0.6
印刷业、记录媒介的复制 ≥0.6
橡胶制品业 ≥0.6
塑料制品业 ≥0.8
非金属矿物制品业 ≥0.5
黑色金属冶炼及压延加工业 ≥0.4
有色金属冶炼及压延加工业 ≥0.4
金属制品业 ≥0.5
仪器仪表及文化、办公用机械制造业 ≥0.8
根据国土资源部颁布的《工业项目建设用地控制指标》[2]规定容积率控制指标见下表
表1-2容积率控制指标
名 称 容 积 率
农副食品加工业 ≥1.0
食品制造业 ≥1.0
饮料制造业 ≥1.0
烟草加工业 ≥1.0
纺织业 ≥0.8
造纸及纸制品业 ≥0.8
印刷业、记录媒介的复制 ≥0.8
橡胶制品业 ≥0.8
塑料制品业 ≥1.0
非金属矿物制品业 ≥0.7
黑色金属冶炼及压延加工业 ≥0.6
有色金属冶炼及压延加工业 ≥0.6
金属制品业 ≥0.7
仪器仪表及文化、办公用机械制造业 ≥1.0
3.2建筑密度
根据国土资源部颁布的《工业项目建设用地控制指标》规定工业项目的建筑系数应不得低于30%。
《陕西省城市规划管理技术规定》中并没有明确规定。
3.3绿地率
工业企业内部一般不得安排绿地。但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。[2]
《城市绿化规划建设指标的规定》[3]规定工业企业绿地率不低于20％。
3.4小结
由此看出，各部门制定规范或各级别制定管理规定时，都是因时因地制宜，并不是不加思索生搬硬套，因此，在对待蔡家坡这一工业强镇，我们更应该基于现状的分析基础上，对其提出切实可行的控制指标。
蔡家坡镇工业用地现状分析
蔡家坡镇区现状居住用地和工业用地占很大比重。蔡家坡镇现状建成区主要集中在孔明大道以西、凤凰路两侧和蔡家坡镇老镇区区域；西北机器厂、陕棉九厂、纸厂、蔡家坡火车站及其周围。蔡家坡镇实施重点镇建设以来，共组织实施产业项目57个，累计完成投资62亿元。其中列入市级重点建设项目30个，累计完成投资48.2亿元。
09版总体规划以后，蔡家坡镇基本按照规划进行用地的空间布局，并且有效的弥补市場机制的不足，使城市空间得到合理布局和利用。
但是，工业用地占了城镇较大比重，城镇发展时序也至关重要，现状中出现的工业居住交杂的用地现状布局，给城镇发展带来了较大阻力。蔡家坡镇在实施城乡统筹建设项目的过程中，也要求对城镇建设用地位置进行适当调整。一是南部汽车工业园建设项目。二是对现状滨河工业和城内重工业的合理疏散和重构，将工业用地集中布置。
蔡家坡工业用地开发控制
因此，在13版总体规划工作之初，先对上版规划进行规划实施评估，结合蔡家坡近几年的现实问题，制定如下开发控制指标：工业用地建筑以低层为主，可配套部分多层办公建筑，但办公类用地不大于整个工业用地7%；整体地块建筑密度控制在30%~45%；容积率按照用地性质分，M1类1.0～1.2，M2类0.6～1.0，高度控制在24米以下，绿地率20%~30%。
表1-3蔡家坡工业用地开发强度分区控制表
用地类型 用地细分 地块特征 建议控制指标
容积率 建筑密度（%） 建筑限高（m） 绿地率（%）
工业用地 Ⅰ类地区 距离城市主干路与城市二级公共中心较近，位于工业园区范围内，周边配套设施齐全 1.0～1.2 25～35 15 25～35
Ⅱ类地区 距离城市主干路较远，周边环境质量一般，存在一定的工程地质灾害威胁 0.6～1.0 35～45 10 15～25
工业建筑景观区
①一类工业建筑，应结合相关规范要求进行设计，建筑色彩以白色、灰色为主，辅以银灰色系。建筑布局灵活，环境设计应符合工业生产要求，注重绿化的引入和建筑的整体风貌。
②二类工业建筑，应体现清洁、少污染的生态工业新形象。建筑布局应充分结合地形，建筑形式简洁、明快，建筑色彩以浅色为主，辅以蓝灰色系。
③三类工业建筑，对于暂时还必须存在和保留的三类工业建筑和产业，应尽力使用和引进先进的工业技术和设备，使用生物改进方式，建筑及外部进行生态改建，屋顶花园攀附藤类植物种植。
并且在2013版蔡家坡控制性详细规划中，以总体规划为依据，综合考虑自然地貌、城市特征、功能分区、主要道路、基础设施、城市空间等景观要素，制定动态的指标体系，有效对工业用地进行控制指导。
结论
工业用地开发建设的有效控制对策
规划编制应具有较快的動态反映与连续性，必须根据实际需要适时进行规划修编，使规划随时保持目标性与目的性的相统一。增强规划实施过程中不定因素的应对能力，对规划实施过程应进行全方位的追踪，随时提供准确的信息反馈。对待实际的与潜在的发展机会，应从规划层次上进行有效应对，而不是轻易地予以否决结论，例如把建筑容量率、投资强度、土地面积产出率、建筑系数和行政办公及生活服务设施用地所占比例作为五项用地评估标准，建立科学的连续反馈机制及用地后评估制度。引入外部监督机制，提高开发区工业用地开发控制实施的有效性。
构建动态的小城镇工业园规划指标体系
我国工业用地的控制性详细规划编制中，未考虑产业类型差别的制定合理性较差。在工业用地开发控制实施过程中，针对各行业项目用地的建设过程分期设置开发强度的控制指标，做到在对企业建设的各个阶段的控制都有证可依、严格实施，这样才能保证企业最终建成容积率达到相关控制指标体系的要求。
对工业用地开发控制的相关部门要进行协调。
在方案编制过程中，规划管理部门同土地管理部门要进行必要信息的沟通，对开发强度统一控制标准，在实施过程中应将控制指标与城市规划、区域布局有机结合起来，进一步发挥《国标》、《省标》等技术标准及各层次规划的作用，最终做到对工业用地开发控制的高效、有效管理。
参考文献
[1] 赵锋军.陈晓建. 《城市工业用地开发强度规划指标实效研究》[F]. 《转型与重构——2011中国城市规划年会论文集》2011年.
[2] 尉群. 工业用地开发强度控制及规划对策研究——以济南高新技术产业开发区为例[F]. 《山东建筑大学》 2010年.
[3] 嵇欣. 工业园区土地产出效率评价的思路与方法研究[F]. 《复旦大学》 2012年.
[4] 翟志胜. 中小城市工业用地开发控制研究——以肥城市为例[F]. 《天津大学》 2006年