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摘要：《伦敦空间发展战略》（SPR，以下简称“大伦敦规划”）在城市规划体系和公共政策体系中都具有纲领性地位。本文重点研究它是如何体现公共政策的内涵、如何发挥公共政策的作用以及如何进行系统性的政策设计与表达，这分别是从规划内部体系、外部条件以及技术方法三个方面进行的研究，以期在当前社会经济发展方式转型背景下，对我国城市总体规划的编制创新有所启示。
关键词：公共政策、城市总体规划、大伦敦规划
1.《大伦敦规划》的公共政策内涵
二十世纪六十年代以来，西方城市规划从蓝图式、物质性的规划，向倡导式、过程性的规划演变，可以被看作是城市规划回归公共政策属性的一条演进过程。尤其是城市总体层面的规划，发展到今天，已更加强调规划“小系统”与社会、经济、文化“大系统”发展之间的横向互动关系、强调各层次规划之间的竖向协调关系，也更加重视规划编制过程中社会各界的参与协作、重视规划实施中的动态监测与评估。大伦敦规划便是其中典型的一例，以政策学的系统理论、周期理论等来概括，能够充分体现“公共政策是多元主体参与下经由政府做权威性的价值分配的动态过程”这一内涵。
2.《大伦敦规划》在公共政策体系中的地位和作用
2.1.作为自上而下的统筹工具
大伦敦规划以伦敦大都市区的空间为平台，在产业、住房、交通、环境等方方面面确保了地方发展的平衡性和主次顺序，成为大伦敦政府进行地方统筹的主要工具。法律规定，各自治市的地方性发展文件都必须与大伦敦规划相符合，把大伦敦规划所提到的内容考虑进去，除非地方上能够提出足够的不能这么实施的理由。
2.2.作为市长的施政纲领
在伦敦，制定战略规划是伦敦市长的职责，大伦敦规划不仅是由市长亲自参与并以他的名义编制和发布的，而且市长会把他在如何实现可持续发展、建立一个健康的经济环境和更具包容性社会等问题上的决策应用在规划中，相当于他的施政纲领。而在选民制度的监督下，市长允诺公众的这些目标有没有得到实现变得尤为关键，这就要求规划更加注重实施以及实施效果的评价。
2.3.作为汇集各专项政策的空间平台
按照大伦敦规划的原文表述：“大伦敦规划是伦敦的整体性战略，为伦敦未来的20-25年制定一个综合了经济、环境、交通和社会的发展框架”。而总体规划的整体性、综合性实质在于政策是否能发挥最大的综合作用。在市长责任制的保障下，大伦敦规划在编制的时候能够汇集政府各部门的力量，并不断商议直至达成共识，从而确保政府各部门的政策得到合成，使各个专项政策作用在同一地区时不会有重大的矛盾，而使政策的综合作用能够最大化。
3.《大伦敦规划》的政策内容与设计方法
法律规定，大伦敦规划应当只处理对伦敦具有战略意义的重要事情，因此它在规划内容上强调关注长远、聚焦重点，但它并不是“虚的”，而是在政策设计上形成规划衔接的“接口”，在整个规划体系和政策框架中强调规划内容被层层落实和深化的机制。
3.1.明确而又具体的战略目标
所谓战略，首先需要设定一个明确而又具体的战略目标。2011版的大伦敦规划基于全面的现状评估和未来趋势环境分析，在规划中明确提出“未来20-25年将伦敦建设成为卓越的全球城市”的总体目标，具体分成六项子目标。总目标是与国家政策要求保持一致的，而每一项子目标是支撑总目标且能更加详细地与规划涉及的各个方面相对应，分解出更为具体的一条条政策目标，以利于实施。
3.2.基于空间的政策分区
整个大伦敦规划及其配套文件里并不能找到任何具体的土地使用规划图，而是通过一张总体的“空间要览图”（Key Diagram）将空间战略中涉及的各种要素汇集起来，并与文本中列出的政策条目一一对应。包括确定现有的增长边界、绿带和开放空间、主要发展廊道、中央活动区和各级城镇中心，并用符号表示三类策略空间（机会地区、强化地区、有待更新的地区），以及区域公园和有机会成为区域公园的地区等。这相比于用“几轴、几圈、几心”来概括的空间结构图要详实许多，它表达的并不是整体的规划结果，而是表达宏观层面对每个区位接下来一段发展时期内所提出的要求和导向，因此更具实际引导意义。
3.3.易于检索的政策条目
在核心内容上，大伦敦规划选取了与城市长远发展相关的重要问题，分成人口（包括住房和社会设施）、经济、应对气候变化、交通、生态这6个专项，然后再被分成约120条具体的政策条目。每条政策都由政策目标、政策措施和政策指导三个部分组成，并进行整体编排，确保所有政策文件的格式统一和深度一致，并能够像法律条文那样易于检索和引用。
在表述上，大伦敦规划里尽管看起来都是一些原则性的内容、基本的导向和格局，以及下层次规划必须遵循的原则，但这正是总体规划层面应确立的内容，既能够成为地方规划和专项规划的上位依据，又能够保持其战略性和稳定性，在较长的时间内不至于失效。
3.4.定期定项的评估机制
按照英国的国家制度和法律要求，所有公共政策在实施了一定时期后都需要进行政策的绩效评估，作为选民监督和选举时的重要参考。
3.5.具体落实的行动计划
大伦敦规划也是政府的行动指南，因此，需要进一步考虑实施时序和策略任务的分解，每三年编制一个实施规划（IMG），为政府的各部门、地方政府和民众提供一份衔接缜密、条目清晰的政策“工具包”。在这张实施行动索引表里，每一条行动计划都与大伦敦规划里的政策条目对应，并落实到具体的行动类型、实施单位、时间计划、完成的把握、融资计划等。要形成这么详实的一份行动计划，必须有赖于大伦敦政府各个部门之间、上下级之间有效的协同机制。
4.对我国城市总体规划的启示
對于规划学术界常见的质问“城市总体规划怎样才能真正成为一项公共政策？”，大伦敦规划在此给予了我们极大的启示。进一步结合当前我国城市总体规划的地位、作用以及实施困境，笔者从城市规划的事权范围内、外两方面，提出以下转型建议。
在规划外，主要是建议提高总体规划在公共政策体系中的“纲领”地位。在规划编制过程中，进一步突出市长领衔的作用，与政府各部门形成更加开放、更加有效的协同机制，甚至可以考虑与国民经济发展中长期规划等政策相结合，基于空间统筹平台，朝着“综合规划”的方向发展，以提高政策的一致性和稳定性。同时，也需要进一步突出政策的服务对象是公众，注重政策绩效评估和结果的公开化，以公众监督促进实施。
在规划内，主要是建议提高政策设计的科学性与合理性。一是，进一步聚焦与城市长远发展相关的核心议题，而非面面俱到。二是，将规划的逻辑放到公共政策的语境里，转译为目标、理念、路径、策略等一系列政策条目，从做方案转为做政策研究，从物质性规划向内涵式规划转型。三是，尽可能“以原则性克服不确定性”，主动避免规划失效问题，建议将传统的用地规划逐步向“策略空间”转变，规划总图要表达的不再是具体的用地性质，而是表达宏观层面对每个区位接下来一段发展时期内所提出的要求和导向，在统筹全局的同时，留给地方政府以及开发市场一定的灵活性。四是，需要进一步重视总体规划编制后，以行动规划和规划年报等为抓手，不间断地进行实施的时序计划和绩效评估，实现总体规划从“目标蓝图型”转向“过程协调型”。
参考文献：
[1] [美]托马斯·戴伊. 理解公共政策[M]. 北京大学出版社.
[2] [英]尼格尔·泰勒. 1945年后西方城市规划理论的流变[M]. 中国建筑工业出版社.
[3] 朱东风，吴月静. 迈向战略、行动与政策的一体化——论复合型总体规划体系的构建[J]. 城市规划汇刊， 2003年第4期.
关键词：公共政策、城市总体规划、大伦敦规划
1.《大伦敦规划》的公共政策内涵
二十世纪六十年代以来，西方城市规划从蓝图式、物质性的规划，向倡导式、过程性的规划演变，可以被看作是城市规划回归公共政策属性的一条演进过程。尤其是城市总体层面的规划，发展到今天，已更加强调规划“小系统”与社会、经济、文化“大系统”发展之间的横向互动关系、强调各层次规划之间的竖向协调关系，也更加重视规划编制过程中社会各界的参与协作、重视规划实施中的动态监测与评估。大伦敦规划便是其中典型的一例，以政策学的系统理论、周期理论等来概括，能够充分体现“公共政策是多元主体参与下经由政府做权威性的价值分配的动态过程”这一内涵。
2.《大伦敦规划》在公共政策体系中的地位和作用
2.1.作为自上而下的统筹工具
大伦敦规划以伦敦大都市区的空间为平台，在产业、住房、交通、环境等方方面面确保了地方发展的平衡性和主次顺序，成为大伦敦政府进行地方统筹的主要工具。法律规定，各自治市的地方性发展文件都必须与大伦敦规划相符合，把大伦敦规划所提到的内容考虑进去，除非地方上能够提出足够的不能这么实施的理由。
2.2.作为市长的施政纲领
在伦敦，制定战略规划是伦敦市长的职责，大伦敦规划不仅是由市长亲自参与并以他的名义编制和发布的，而且市长会把他在如何实现可持续发展、建立一个健康的经济环境和更具包容性社会等问题上的决策应用在规划中，相当于他的施政纲领。而在选民制度的监督下，市长允诺公众的这些目标有没有得到实现变得尤为关键，这就要求规划更加注重实施以及实施效果的评价。
2.3.作为汇集各专项政策的空间平台
按照大伦敦规划的原文表述：“大伦敦规划是伦敦的整体性战略，为伦敦未来的20-25年制定一个综合了经济、环境、交通和社会的发展框架”。而总体规划的整体性、综合性实质在于政策是否能发挥最大的综合作用。在市长责任制的保障下，大伦敦规划在编制的时候能够汇集政府各部门的力量，并不断商议直至达成共识，从而确保政府各部门的政策得到合成，使各个专项政策作用在同一地区时不会有重大的矛盾，而使政策的综合作用能够最大化。
3.《大伦敦规划》的政策内容与设计方法
法律规定，大伦敦规划应当只处理对伦敦具有战略意义的重要事情，因此它在规划内容上强调关注长远、聚焦重点，但它并不是“虚的”，而是在政策设计上形成规划衔接的“接口”，在整个规划体系和政策框架中强调规划内容被层层落实和深化的机制。
3.1.明确而又具体的战略目标
所谓战略，首先需要设定一个明确而又具体的战略目标。2011版的大伦敦规划基于全面的现状评估和未来趋势环境分析，在规划中明确提出“未来20-25年将伦敦建设成为卓越的全球城市”的总体目标，具体分成六项子目标。总目标是与国家政策要求保持一致的，而每一项子目标是支撑总目标且能更加详细地与规划涉及的各个方面相对应，分解出更为具体的一条条政策目标，以利于实施。
3.2.基于空间的政策分区
整个大伦敦规划及其配套文件里并不能找到任何具体的土地使用规划图，而是通过一张总体的“空间要览图”（Key Diagram）将空间战略中涉及的各种要素汇集起来，并与文本中列出的政策条目一一对应。包括确定现有的增长边界、绿带和开放空间、主要发展廊道、中央活动区和各级城镇中心，并用符号表示三类策略空间（机会地区、强化地区、有待更新的地区），以及区域公园和有机会成为区域公园的地区等。这相比于用“几轴、几圈、几心”来概括的空间结构图要详实许多，它表达的并不是整体的规划结果，而是表达宏观层面对每个区位接下来一段发展时期内所提出的要求和导向，因此更具实际引导意义。
3.3.易于检索的政策条目
在核心内容上，大伦敦规划选取了与城市长远发展相关的重要问题，分成人口（包括住房和社会设施）、经济、应对气候变化、交通、生态这6个专项，然后再被分成约120条具体的政策条目。每条政策都由政策目标、政策措施和政策指导三个部分组成，并进行整体编排，确保所有政策文件的格式统一和深度一致，并能够像法律条文那样易于检索和引用。
在表述上，大伦敦规划里尽管看起来都是一些原则性的内容、基本的导向和格局，以及下层次规划必须遵循的原则，但这正是总体规划层面应确立的内容，既能够成为地方规划和专项规划的上位依据，又能够保持其战略性和稳定性，在较长的时间内不至于失效。
3.4.定期定项的评估机制
按照英国的国家制度和法律要求，所有公共政策在实施了一定时期后都需要进行政策的绩效评估，作为选民监督和选举时的重要参考。
3.5.具体落实的行动计划
大伦敦规划也是政府的行动指南，因此，需要进一步考虑实施时序和策略任务的分解，每三年编制一个实施规划（IMG），为政府的各部门、地方政府和民众提供一份衔接缜密、条目清晰的政策“工具包”。在这张实施行动索引表里，每一条行动计划都与大伦敦规划里的政策条目对应，并落实到具体的行动类型、实施单位、时间计划、完成的把握、融资计划等。要形成这么详实的一份行动计划，必须有赖于大伦敦政府各个部门之间、上下级之间有效的协同机制。
4.对我国城市总体规划的启示
對于规划学术界常见的质问“城市总体规划怎样才能真正成为一项公共政策？”，大伦敦规划在此给予了我们极大的启示。进一步结合当前我国城市总体规划的地位、作用以及实施困境，笔者从城市规划的事权范围内、外两方面，提出以下转型建议。
在规划外，主要是建议提高总体规划在公共政策体系中的“纲领”地位。在规划编制过程中，进一步突出市长领衔的作用，与政府各部门形成更加开放、更加有效的协同机制，甚至可以考虑与国民经济发展中长期规划等政策相结合，基于空间统筹平台，朝着“综合规划”的方向发展，以提高政策的一致性和稳定性。同时，也需要进一步突出政策的服务对象是公众，注重政策绩效评估和结果的公开化，以公众监督促进实施。
在规划内，主要是建议提高政策设计的科学性与合理性。一是，进一步聚焦与城市长远发展相关的核心议题，而非面面俱到。二是，将规划的逻辑放到公共政策的语境里，转译为目标、理念、路径、策略等一系列政策条目，从做方案转为做政策研究，从物质性规划向内涵式规划转型。三是，尽可能“以原则性克服不确定性”，主动避免规划失效问题，建议将传统的用地规划逐步向“策略空间”转变，规划总图要表达的不再是具体的用地性质，而是表达宏观层面对每个区位接下来一段发展时期内所提出的要求和导向，在统筹全局的同时，留给地方政府以及开发市场一定的灵活性。四是，需要进一步重视总体规划编制后，以行动规划和规划年报等为抓手，不间断地进行实施的时序计划和绩效评估，实现总体规划从“目标蓝图型”转向“过程协调型”。
参考文献：
[1] [美]托马斯·戴伊. 理解公共政策[M]. 北京大学出版社.
[2] [英]尼格尔·泰勒. 1945年后西方城市规划理论的流变[M]. 中国建筑工业出版社.
[3] 朱东风，吴月静. 迈向战略、行动与政策的一体化——论复合型总体规划体系的构建[J]. 城市规划汇刊， 2003年第4期.